公民身份視角下農民工市民化的困境與破解

遲艷艷

（山東大學哲學與社會發展學院，濟南250100）

隨著改革開放的推進，部分農村剩余勞動力進入城市打工，農民工群體由此產生。農民工為中國城鎮化和現代化的建設提供了廉價勞動力，為改革開放的推進做出了突出貢獻。正如吳卓瑾所認為的那樣，農民工是改革開放的基石，他們為今天中國的進步與繁榮做出過貢獻與犧牲。然而，與農民工做出的貢獻相比較，他們得到的回報卻很少，在民事權利、政治權利和社會權利的保障等方面都存在很多問題。十九大報告提出要加快農業轉移人口市民化，農民工市民化是解決農民工問題的現實路徑。［1］當前，我國農民工市民化的進程中還面臨諸多困境，如何分析和破解農民工市民化的困境對于農民工問題的解決、加快我國的城鎮化和現代化建設都具有重要意義。

一、我國農民工市民化困境及其破解的研究現狀

農民工市民化是優化經濟產業結構和加快城鎮化進程的必然要求，是促進農村剩余勞動力轉移的重要途徑。國內學者關于農民工市民化的研究始于本世紀初，盛行于2010年之后，直到現在熱度仍未減。學者們對農民工市民化困境的見解各有千秋，張麗艷、崔寧（2020）認為二元戶籍制度、土地制度、低收入和公共服務是新生代農民工市民化的主要障礙；［2］楊麗莎、周亞蕾（2019）認為就業市場排斥、制度排斥、社會心理排斥、經濟排斥和政治排斥是農民工市民化的五大制約因素；［3］王婷（2018）從公共政策的角度入手，總結出戶籍問題、住房問題、子女教育問題和社會保障問題阻礙了農民工市民化的進程；［4］顧裕文（2019）指出，認知和素質差異等問題為農民工市民化帶來困難。［5］

關于農民工市民化困境的破解，學者們的研究也較為全面與深入。王明月、張聯社（2018）認為須從制度和權利兩方面入手破解農民工市民化的困境，從宏觀方面進行制度頂層設計，促進農民工勞動權歸位；［6］張芯悅、王頌吉（2020）將農民工市民化的本質歸結于政府激勵問題，因而提出將農民工市民化進程納入政府績效考核體系的建議；［7］鄭峰（2017）注意到農民工市民化和城市化的聯系，提出破解農民工市民化的障礙要推動城市化進程，并完善土地制度、社會保障制度、就業政策和相關教育政策等；［8］陳功、楊光飛（2018）基于美好生活視域，對農民工市民化問題重新定位，認為要在尊重農民工意愿和其原有權益的基礎上開展市民化幫扶工作，推進市民化進程。［9］

從現有的文獻來看，學術界從多方面對農民工市民化問題做了比較全面的實證和文獻研究，內容涉及推進農民工市民化的影響因素、困境以及解決問題的措施等多方面，這為該領域的進一步研究奠定了深厚的理論和實證基礎。但從研究視角來看，目前的研究多從某一具體方面或某一背景入手，如職業教育、城鎮化背景和美好生活需要視角等，缺乏社會福利理論的研究視角。馬歇爾公民身份理論是社會福利領域的基礎性理論之一，為福利國家的建設提供了直接的理論基礎。馬歇爾眼中的公民身份本質上是一種社會地位，而“農民工市民化”從表面上看是一種身份的轉變，從根本上看也是一種在城市中社會地位的改變。因此，“公民身份理論”和“農民工市民化”在某種程度上具有表面和根本研究上的一致性。此外，公民身份是由民事權利、政治權利和社會權利組成的，具有多方面、多層次的特征，從這三個方面去分析農民工市民化的困境與破解，具有較為全面的研究意義。

二、公民身份理論與農民工市民化

概括來講，馬歇爾眼中的公民身份是由民事權利、政治權利和社會權利組成的，這三大部分權利又由一些小權利組成。農民工是特定時期的產物，農民工市民化兼具動態過程和靜態結果的特征。從馬歇爾公民身份理論出發，農民工市民化困境的本質在于沒有賦予農民工與城市居民同等的公民身份，因而研究市民化的困境可從農民工民事權利、政治權利和社會權利的實現程度出發，從而找出破解困境的方法。

（一）公民身份理論

英國社會學家T·H·馬歇爾是公民身份理論的集大成者，是第一個真正明確提出公民身份概念和研究框架的學者。1949 年，他在紀念與他同名的阿爾弗雷德·馬歇爾的紀念講座上，發表了著名的題為《公民身份與社會階級》的演說，系統地闡述了公民身份理論。馬歇爾認為，公民身份事實上是一種社會地位，是一個社會全部成員都應該享有的地位，所有擁有此種地位的成員，應享有平等的權利和義務。［10］他認為現代意義上的公民身份由三部分組成，分別是民事權利、政治權利和社會權利。民事權利是指個人日常生活所必需的權利，包括基本的人身自由權，信仰、言論和思想自由權，財產權，司法權，以及訂立有效契約的權利；政治權利則是指公民參與行使政治權力的權利，其以公民的選舉權和被選舉權為主；社會權利，是指在一定程度上享有社會福利與保障的權利，按一定標準享受文明生活的權利以及充分享有社會資源的權利，其中教育制度和公共服務體系對社會權利的獲得有重要影響。馬歇爾首創性地提出社會權利這個概念，并將其納入到公民身份的內容中，構成了比較完整意義上的現代公民身份理論。

（二）農民工及農民工市民化

“農民工”一詞最早在1984 年被提出，它是我國長期分割的城鄉二元體制和改革開放共同作用的產物。農民工是指為獲取相對較高的收入，從農村進入城市從事第二、三產業的人群，其戶籍性質依然為農村。他們進入城市后大多從事建筑、制造等第二產業或者從事批發和零售、交通運輸和郵政、居民服務和修理、住宿和餐飲等第三產業。農民工大概分為三類，第一類是“半離土未離鄉”，這類人群并沒有完全拋棄土地，農忙時在家種地，農閑時到城市打工；第二類是“離土未離鄉”，這類人群就近遷移到城市地區，從事非農產業；第三類是“離土又離鄉”，這類人群異地遷移到城市地區，從事非農產業。根據中國國家統計局最新數據，2017年中國農民工總量已經超過2.8億人，比上年增加481 萬人，增長1.7%，增速比上年提高0.2個百分點。農民工群體也出現新的特征，1980年及以后出生的新生代農民工占全國農民工總人數的比例首次超過一半，50 歲以上的農民工占比也不斷提高。

概括來講，農民工市民化就是指遷移到城市從事非農產業的農民工轉變為城市居民的過程或狀態。它既是一種轉變的過程，也是一種轉變完成后的結果狀態。具體來講，狹義上的農民工市民化是指農民工獲得作為城市居民的身份和權利的過程或狀態。［11］有了市民身份，農民工才能獲得與城市居民同等的民事、政治、社會福利等方面的權利。廣義上的農民工市民化除了農民工身份和權利的轉變外，還包括生活習慣、行為方式、思想觀念以及城市文化氛圍認同等各個方面的轉變過程或狀態。［12］本文主要從馬歇爾公民身份的視角入手，側重考察狹義上的農民工市民化，從公民身份角度闡述農民工市民化的困境，并提出破解思路。

（三）馬歇爾公民身份理論對農民工市民化困境的闡述

根據國家統計局2018 年發布的最新數據，截至2017 年底，全國大陸總人口139008 萬人，常住人口城鎮化率為58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%，這說明還有22000 多萬人長期居住在城市但沒有城市戶籍。大批涌入城市就業的農民工在住房、隨遷子女教育、社會保險等方面的問題還沒有得到解決。從表面上看，這些問題是城鎮化建設帶來的負面影響，但從本質上來看，更多的是沒有賦予農民工與城市居民同等的公民身份。

馬歇爾認為公民身份是由民事權利、政治權利和社會權利組成。具體到農民工群體，則在民事權利中主要考察其人身自由權和財產權；在政治權利中主要考察其選舉權和被選舉權、利益表達權；在社會權利中主要考察其勞動權、教育權和以養老保險、工傷保險和醫療保險為主的社會保障權（見圖1）。

圖1 農民工公民身份的分析框架

三、公民身份視角下農民工市民化的困境分析

農民工是進城務工的農民，其戶籍仍在農村，由于戶籍制度、土地制度、城市準入政策和社會保障等政策的限制，農民工的民事權利、政治權利和社會權利都存在或多或少的缺失，這也成為其市民化過程中面臨的困境。

（一）農民工市民化的困境一：民事權利存在缺失

馬歇爾認為民事權是指個人生活自由所必需的各種權利，其中人身自由權和財產權是兩項比較重要的民事權利。但在現實生活中，農民工的這兩項權利都沒有得到充分的保障，民事權存在不同程度的缺失。人身自由權的缺失使農民工不愿也沒有能力在城市真正立足，財產權的缺失使農民工不愿也不敢放棄農村戶籍，這都不利于農民工市民化的推進。

1.人身自由權

人身自由權屬于公民最基本的權利，［13］人身自由權的缺失會對其他權利的實現造成負面影響。隨著改革開放的推進和城鎮化進程的加速，農民工成為城鎮化進程的有力推動力量，在農村和城市兩地之間實現了一定程度上的自由流動，但一些城市出于對轄區居民的保護主義而出臺的城市準入政策限制了農民工自由選擇的權利。而且，一些地方政府的管制性措施和部分城市居民對外來人口的歧視更直接損害了農民工的人身自由權。農民工在城市中的人身自由得不到保障，使他們不愿也沒有能力在城市真正立足，因而就阻礙了農民工市民化的進程。

2.財產權

財產權是公民的一項極為重要的民事權利。對于擁有農村戶口的農民工來說，承包地和宅基地是其非常重要的資產。在土地私有化的國家，幾乎不存在獨特的土地權益問題，因為農民可以隨時將自己私有的土地賣給他人，轉化為進入城市的資本。［14］但由于我國農村土地為集體所有，農民工的土地權益受現行城鄉二元土地制度的制約，還面臨諸多問題。第一，承包地和宅基地的流轉受到制約。在現行制度下，農民工對承包地只有有限的使用權，不能隨意對其進行流轉。同時，宅基地也不能隨農民工的轉移而實現有效流轉，其不能轉化成農民工進入城市的資本，因而會影響農民工市民化的效用。第二，對于擁有農村戶籍的人口來說，土地長期扮演著基本生活保障的角色，當前政策規定，農民工遷向城鎮落戶就要放棄承包地和宅基地，但農民工實際上又得不到與城鎮居民同等的社會福利，再加上城鎮化使土地的價值和附加值不斷上漲，農民工“農轉非”后，放棄的不僅是土地本身，更多是依附在土地之上的生活保障和附加值。第三，進城落戶的農民退出承包地和宅基地后，在面臨生活困難時，想遷回農村或者是想要回之前退出的承包地和宅基地，目前政策上對此是空白點。［15］部分農民工由于文化素質比較低，缺乏在城市長期生活的技能，他們把承包地和宅基地看作是在城市失業之后的“救命稻草”，不敢輕易放棄，這在一定程度上也阻礙了農民工市民化的進程。

（二）農民工市民化的困境二：政治權利邊緣化

政治權利是公民參與行使政治權力的權利。公民通過行使政治權利，表達利益需求，影響國家意志的形成和相關政策的制定。農民工的政治權利是其擁有公民身份的重要體現，政治權利的行使在一定程度上可以保證其民事權利和社會權利的實現。我國目前農民工總量已超過2.8億，與其龐大的群體相比，農民工在政治上卻十分脆弱。農民工缺少有效的利益表達途徑，難以將自己的真正訴求反映給國家和社會，這不利于農民工市民化的推進。

1.選舉權和被選舉權

選舉權和被選舉權是公民基本的政治權利，這兩項權利的缺失直接導致農民工政治權利的邊緣化。一方面，農民工長年出門在外，他們為生計在城市打拼，對戶籍所在地的政治生活幾乎不了解，再加上返鄉參加選舉會產生交通費用和時間成本，很多農民工都選擇不參加原戶籍地的選舉。調研顯示，在湖北武漢市的農民工沒有參加最近一次村委會選舉的人數高達79.5%。［16］另一方面，農民工在城市的選舉權和被選舉權也不能有效行使。雖然2012 年民政部出臺的《關于促進農民工融入城市社區的意見》已經明確規定要探索農民工參與民主選舉的新途徑，但是具體的實施仍存在很多困難，大多數農民工在城市的選舉權和被選舉權仍然沒有得到有效保障。由此可見，農民工的選舉權和被選舉權呈現出城市、鄉村雙重邊緣化的現狀。

2.利益表達權

利益表達權是公民反映合理訴求、維護合法利益的重要保障，但農民工的這項權利卻處于邊緣化甚至是虛化的境地。一般而言，農民工進入城市的目的是獲取更多收入，他們幾乎不關心城市中除了就業機會之外的其他事情，難以獲取利益表達的有效途徑。而且他們大多處于城市社會的底層，對流入地社區缺乏主人翁意識，很難做到一般意義上的政治參與。此外，農民工一年中大部分時間在城市打工，對于戶口所在的農村政事并不熟悉或關心，也難以在農村行使應有的利益表達權。

農民工的選舉權和被選舉權面臨城鄉雙重邊緣化的困境，其利益表達權也不能在城市或鄉村有效的行使，因而在市民化的推進過程中，農民工不能選舉理想的發言人為自己的合理需求和合法權益發聲，也不能憑自己的能力將本群體的迫切需求反映給國家和社會，這在一定程度上阻礙了農民工市民化的進程。

（三）農民工市民化的困境三：社會權利沒有得到充分保障

社會權利是馬歇爾公民身份理論中最具有開創性的部分，它是公民身份的內在要求。社會權利是一種“去市場化”的追求平等的權利［17］，在三個權利當中最能體現公民身份的平等原則。雖然農民工在城鎮化的推進中逐漸成為城市中不可或缺的一個群體，但由于城鄉二元體制和戶籍制度的限制，他們并未被納入到城市社會保障和公共服務體系之中。農民工的社會權利沒有充分得到保障，突出表現為沒有公正地享有勞動權，有限地享有教育權和社會保障權。

1.勞動權

我國《憲法》和《勞動法》等法律對公民平等享有勞動就業權作出明確規定，但現實中這些法律并沒有有效保障農民工的勞動就業權。事實上，“城市優先”“當地居民優先”的潛規則，使得農民工進入城市后只能選擇工作環境差、勞動強度大、薪酬福利低的行業。而且，從國家統計局發布的最新數據來看，農民工在城市的勞動權益還沒有得到有效的保護與重視。

首先，農民工的勞動時間長。從表1 可以看出，2016 年農民工平均每天工作的時間將近9 小時，日工作超過8 小時的比重占37.3%。其次，農民工的勞動合同簽訂比例低。2016年進城務工的農民工只有35.1%簽訂了勞動合同（見表2），這就意味著有近三分之二的農民工沒有得到勞動合同的庇護，隨時面臨被解雇的可能，當勞動權利被侵犯時，也無法維護合法權益。最后，雖然近幾年國家高度重視農民工工資拖欠問題，并頒布了《國務院辦公廳關于切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》（2010）、《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（2016）等相關文件，但現實中拖欠農民工工資的情況依然存在?！?016 年農民工監測調查報告》數據顯示，被拖欠工資的農民工人數為236.9萬人，占農民工總人數的0.84%。工資拖欠在農民工群體中屢見不鮮，“討薪難”也一直成為農民工群體的熱點話題。工作時間長、勞動合同簽訂比例低、工資拖欠情況存在，農民工的勞動權益得不到有效保障，這些都是造成農民工市民化受阻的重要因素。

表1 2016年外出農民工從業時間和強度情況

表2 2016年農民工簽訂勞動合同情況單位：%

2.教育權

農民工的教育權主要包括農民工的技能培訓權和農民工子女的平等教育權。這兩方面的權利事關農民工群體的發展和農民工市民化的推進。一方面，農民工群體的整體文化程度還偏低，技能培訓等繼續教育對于農民工群體獲取相對較好的就業機會至關重要。另一方面，農民工子女教育問題的解決可以減少農民工融入城市的顧慮。然而當前農民工的技能培訓權和農民工子女的平等教育權還沒有得到充分保障，農民工市民化的進程受到阻礙。

首先，農民工的文化程度偏低且技能培訓不足。根據國家統計局最新報告，2017 年農民工文化程度整體提高，但學歷為大專及以上的農民工也僅占總數的10.3%（見表3），還有超過七成的農民工均在高中水平以下；接受職業技能培訓（含農業和非農）的農民工僅為32.9%（見表4），還未達到農民工總數的三分之一。農民工文化程度低且技能培訓不足，這與城市對人力資本不斷提高的需求不符。其次，農民工子女的教育問題未能完全解決。一方面，隨著國家和社會對農民工子女教育問題的關注，農民工隨遷子女在城市上學的問題得到很大程度的改善。據國家統計局最新數據（數據來源：2017年農民工監測調查報告），2017年義務教育年齡段農民工隨遷子女的在校率為98.7%，但仍有超過一半的農民工家長反映在城市上學面臨費用高、本地升學難等一系列問題。另一方面，部分農民工因為費用高、入學難等問題，將子女留在戶籍所在地的農村地區上學，農民工子女享受不到與城市孩子平等的教育權，這不利于農民工真正融入到城市中，從而阻礙了市民化的進程。

表3 2017年農民工文化程度情況單位：%

表4 2017年農民工接受技能培訓情況單位：%

3.社會保障權

社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利三部分，它分別滿足公民的最低生活需求、基本生活需求和發展方面的需求。［18］社會保障權是社會權利中最基礎、最重要的部分，社會保障權的實現是農民工實現市民化的根本體現。當前，農民工的社會保障權存在一定的缺位，主要表現在農民工社會保險參保率低、享有的社會救助和社會福利程度低兩方面。

首先，農民工社會保險參保率低。從表5的數據來看，農民工群體在養老、醫療、失業和工傷社會保險的參保率都比較低。由于長期存在的城鄉二元分割體制和社會保險關系轉接方面的問題，農民工沒有資格或者沒有意識參加城鎮社會保險。但農民工所從事行業的性質決定了農民工容易患病、容易失業。當患病后，農民工面臨高額的醫藥費支付不起；當失業后，農民工往往因失去收入來源而生活非常艱難，難以在城市生活下去。其次，農民工在城市享有的社會救助和社會福利的程度還比較低。社會救助是最基本的社會保障措施，是面對弱勢群體建立的社會保障制度。［19］雖然在城市已經建立起比較完善的社會救助制度，但由于城鄉二元戶籍制度和不同程度的“排外主義”，農民工往往不能獲得與城市居民同等的社會救助權利。數據顯示，80%以上的農民工從未接受過城市最低生活保障救助、醫療救助、臨時生活救助、教育救助、就業幫扶以及保障性住房等。［20］這說明農民工在城市中還沒有充分享有社會救助和社會福利權利。

表5 2017年農民工參加基本社會保險項目狀況

綜上，不公正的勞動權使農民工不能獲得與城市居民同等的就業機會；弱勢的教育權使農民工自身技能得不到提升，子女的教育問題得不到保障；不充分的社會保障權使農民工在城市的生存和基本生活得不到滿足。因而他們沒有信心也沒有充分條件融入到城市生活中，最后只能回到農村。社會權利的缺失是造成農民工市民化困境的重要因素。

四、公民身份視角下農民工市民化困境的破解思路：賦予農民工與城市居民平等的公民身份

在眾多研究中，學者們都提到城鄉二元的戶籍管理制度是農民工市民化的重要阻礙，因而要破除戶籍制度的限制。但在筆者看來，要想真正實現農民工市民身份的轉變，推進農民工市民化的進程，重要的不是統一農業戶口和非農業戶口為統一的居民戶口，更重要的是從農民工自身出發，從整體的角度入手，賦予農民工與城市居民同等的公民身份。

在馬歇爾看來，民事權利、政治權利和社會權利是相互聯系的三個部分，共同構成了公民身份的內容。從三種權利的產生和發展過程來看，最先得到發展的是民事權利，其次是政治權利，最后是社會權利。民事權利賦予公民基本的人身自由和言論自由，成為公民集體談判的基礎；政治權利促進了公眾輿論和國家意識，使公民的利益訴求可上升為國家意志；民事權利和政治權利的使用增強了爭取社會權利的壓力性，［21］從而使社會權利的獲取成為可能。因而，賦予農民工與城市居民同等的公民身份，就是要賦予農民工充分的民事權利、政治權利和社會權利，三權聯動，共同化解農民工市民化的困境，實現農民工向市民身份的轉變。

第一，賦予農民工充分的民事權利。在民事權利中，人身自由權和財產權的缺失阻礙著農民工市民化的實現。首先，如前文所述，城市管理制度和地方保護主義在一定程度上傷害了農民工的人身自由，因而如何完善城市管理制度并且打破地方保護主義就成為賦予農民工人身自由權的關鍵。其次，承包地和宅基地是農民工的重要財產，就目前來看，農民工市民化中財產權的核心是其宅基地和承包地如何流轉的問題，當要求農民工進城落戶時，首先應該考慮如何確保宅基地和承包地對農民工收入保障和生活保障的作用不受損，可以通過“建立人口土地退出權和土地有償退出制度”切實保障農民工的土地財產權益。［22］

第二，賦予農民工充分的政治權利。首先，選舉權和被選舉權是政治權利的重要組成部分，農民工的選舉權和被選舉權面臨城鄉雙重邊緣化的現狀，因而要加強政治體制的改革，構建平等的政治參與機制，確保農民工進入城市后與城市居民享有平等的選舉權和被選舉權。其次，要確保農民工的利益表達權。各級黨團組織和各類社會組織應積極吸納農民工，為農民工提供政治參與和表達訴求的的渠道，保障其利益表達權的實現。

第三，賦予農民工充分的社會權利。充分的社會權利可以滿足農民工在城市基本生存和生活的需要，因而必須把社會權利的實現擺在農民工市民化進程的關鍵位置。首先，要充分保障農民工的勞動權。政府及相關部門要制定和完善相關政策將農民工的勞動強度控制在合理范圍內；督促企業要與農民工簽訂勞動合同，維護農民工的合法權益；全面治理農民工工資拖欠問題，加大對拖欠工資行為的處罰力度，將工資拖欠問題扼殺在搖籃里。其次，要充分保障農民工的教育權。保障農民工技能培訓的繼續教育權，幫助其更好地融入城市生活中；解決農民工入城后子女的教育問題，賦予農民工子女與城市兒童平等的教育權。最后，要保證農民工享有與城市居民平等的社會保障權。提高農民工養老、醫療、失業、工傷等保險的參保率，并確保其社會保險水平與城市居民持平；完善社會救助和社會福利政策，可針對農民工群體設置專門的社會救助或福利措施，切實保證農民工享有充分的社會保障權。