我國純電動車產業政策存在的問題與對策

駱云天

（南寧師范大學經濟與管理學院，南寧530022）

我國新能源汽車產業最早起步可追溯到2008年，經過在坎坷中的不斷發展，于2015年真正實現了市場化較大范圍推廣，全年銷量突破33.1萬輛，較2014 年的7.5 萬輛，增長率高達341.3%。我國可享受補貼政策的新能源汽車主要分為三種：插電混合動力汽車（PHEV）、純電動車（BEV）、燃料電池電動車（FCEV）。2018 年新能源汽車在我國總銷量達到125.6萬輛，較上年同期增長61.7%，其中純電動車銷量達到98.4 萬輛，占整體銷量的78.34%。不過，隨著2019 年新能源汽車補貼新政的頒布，我國以純電動車為主的新能源汽車市場將直面補貼嚴重退坡等嚴峻考驗。

一、文獻評述

如果將2008到2014年稱為“起步探索”的純電動車1.0時代，把2015到2018年稱作“野蠻生長”的純電動車2.0時代，那么對于2019年隨著政策巨變進入3.0時代的純電動車行業及其背后產業政策的研究，就具有極強的理論意義和現實意義。

此前已有眾多學者從不同視角和領域對純電動車產業政策提出了自己的學術觀點。劉宏笪、孫華平對2003年到2018年相關政策做了量化分析，總結出產業政策執行受阻的原因并提出完善雙積分政策的建議。［1］邱慧、莫凌云研究了全球相關領域的專利大數據，從提前技術布局、熟用知識產權規則、加強校企產學研合作等方面提出了自己的建議。［2］劉金周、劉萬祥系統梳理了純電動車所有交通特權支持政策，從交通政策的分析研究入手，提出了純電動車交通支持措施建議。［3］王大為、羅悅齊回顧了純電動車發展史，以技術研發角度為切入點探討了其在現實中存在的困境。［4］劉芡通過對電動車產業鏈及其產生的網絡效應進行研究，將上、下游政策對比，提出完善產業鏈發展的政策建議。［5］學者們的已有研究，為本文的問題及對策分析，提供了重要理論參考。

二、我國純電動車產業發展的必然性

（一）可持續發展的需要

溫室氣體排放對全球可持續發展造成了嚴重威脅，而依賴于化石能源的燃油汽車所排放的尾氣則產生大量溫室氣體，是導致全球變暖的主因之一。汽車尾氣排放污染物中的一氧化碳、碳氫化合物等會引起光化學煙霧。排出的二氧化碳、硫化物等會進一步加重臭氧層的破壞，產生酸雨。排出的未燃碳氫化合物、顆粒物PM和臭味氣體對人類和動、植物都有極大危害。相比之下，純電動車在使用過程中將不會排放出任何有害氣體，能在打造環境友好型社會過程中體現出自己的價值，做出自身的貢獻。

同時，石油等化石燃料作為不可再生能源，自身不具備可持續性。目前，全世界已勘探的石油總儲量只能供人類使用大約50 年。在不遠的“后石油時代”，燃油汽車的消亡具有必然性，而技術相對成熟、造價總體較低的純電動車是目前短期內能大規模市場普及，符合可持續發展要求的最優選擇。

（二）城市生活的需要

首先，燃油車只有將車速穩定在60—80km/h才能達到經濟時速，即在此速度區間內車輛油耗最低。但在城市生活中，車輛主要發揮著人們上下班通行、接送子女上下學等生活代步功能，短途郊游的需求有限，長途使用次數更是屈指可數。由于早晚高峰等交通擁堵路況的大量存在，走走停停的城市交通節奏造成大部分燃油車在通行的大部分時間內無法達到經濟時速，而純電動車則正好相反，速度越低越省電。其次，受政策的影響，國內銷量較高的家庭用車主要使用1.5T 等小排量渦輪增壓發動機，這種動力組合在低扭時動力較弱，渦輪只有在到達一定轉速后才會介入，且有遲滯。在城市生活中，低扭、低轉速的應用場景占到了絕大多數，而電動車的高額扭矩隨踩隨到，完全避免了上述不足。最后，純電動車在多數人城市生活的日常使用費用、保養費用、安全性、NVH等多方面都有更出色的表現。

（三）萬物互聯的需要

5G 技術的逐步成熟完善和商業推廣，使人類即將迎來萬物互聯的嶄新時代，物聯網在新時代中將重新定義人、車、生活之間的關系，并使其聯系更為緊密。如若一個人在家中通過手機對車輛下達開啟空調的指令，相比燃油車必需啟動內燃機為車內電機源源不斷的供電，才能保證空調的持續工作，純電動車則可以擺脫部分機械程序，直接依靠電池帶動電機保證空調的運轉，具有更好的經濟性、便利性和可靠性。

此外，純電動車更適合車聯網中的自動駕駛，其行駛數據的發送與接收將更加準確、高效，由于不用顧慮發動機和多檔位變速箱的工作狀態，車輛在應對周邊數據做出處理后的反應也能更加自然。得益于未來自動駕駛技術的現實應用，車輛也將改變自身僅僅是交通工具的定位，將變身成一個移動多功能的互聯空間，為人類未來生活帶來更多可能。

三、我國純電動車產業的發展現狀

（一）我國純電動車發展規模

1.全國純電動車市場概況

我國純電動車銷量在2014 年及之前數量較少，如表1 所示。且其中商用車比例較大，在乘用車領域并未普及，究其原因主要是當時我國新能源汽車處于起步探索階段，可在市場購買到的純電動車車型更是鳳毛麟角。

表1 2011—2014年中國純電動車銷量

進入2015 年，如表2 所示我國新能源汽車產業進入飛速發展時期，新能源汽車總銷量高速增長，截止到2018 年年底總銷量已突破125.6 萬輛。與此同時，純電動車發展也迎來了“黃金時期”，歷年銷量占新能源汽車總銷量的大約八成，占據了新能源車市場的絕大份額，2018 年單年銷量更是逼近百萬大關。

表2 2015—2018年中國新能源汽車及其中純電動車銷量

截至2019 年上半年，全國新能源汽車保有量已達到344 萬輛。其中，純電動車保有量達到了281 萬輛，占新能源汽車總量的81.74%。不過，隨著2019 年補貼新政過渡期的結束，在高額補貼退坡后的2019 年7 月，國內新能源汽車自2017 年1月以來首次銷量出現下降，環比降幅達4.7%。其中，純電動乘用車銷量為4.8 萬輛，環比下跌58.3%，同比下跌4.2%，而純電動商用車銷量為6.3萬輛，環比下降6.9%。由此可見，純電動車江湖風云突變，市場迎來重要拐點。

2.國內純電動車市場前景分析

從2019 年下半年開始，隨著國家補貼大幅縮水，地方補貼全面退出，純電動車行業迎來“陣痛期”。BNEF 高級交通主管Colin McKerracher 表示：“中國市場正處于轉型期，雖然最近幾年中國市場每年純電動車銷量都翻一番，但是2019 年這種情況不太可能持續下去。我們預計，中國新能源車補貼從2月份開始可能逐步削減，直至第二季度末。此外，更廣泛的宏觀因素，例如利率上升和消費者支出放緩，還將影響全球銷量。”

根據預測，2019 年中國電動車銷量將達150萬輛，占全球電動車銷量的57%，繼續引領全球市場。借助此次政策變動，我國純電動車產業必然會經歷一次嚴酷的“大浪淘沙”，能成功做好產品升級和成本管控的車企必然能在逐步“斷奶”后茁壯成長，強者更強。而那些依賴于國家補貼政策和風投注資，自身缺乏足夠核心競爭力、綜合實力又較弱的車企也必然會在此次分化后原形畢露，并消失于我國純電動車市場。

（二）我國最新純電動車產業政策

1.整車補貼政策的退坡

2019年3月26日，財政部官網公布了《關于進一步完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（本文簡稱：2019年新能源汽車補貼新政），政策過渡期三個月，已于2019 年6 月26 日開始正式實行。2019年新能源汽車補貼新政主要內容總結起來就是“補貼金額全面下調，補貼門檻大幅提高。”

補貼金額具體下調數目如表3 所示，依據2019 年新能源車新政，純電動續航里程低于250公里的車輛將不再給予任何補貼，大于等于400公里純電續航的車輛補貼下調到2.5 萬元。地方購置補貼自2019 年6 月26 日起也全面取消，二者影響疊加，一輛400公里續航里程的純電動車實際得到的補貼金額同2018 年相比將下降超過50%，降幅之大前所未有。

此外，根據新政要求，補貼門檻也在持續提高。第一，新能源汽車可享受補貼的純電續航里程數要求大幅提高；第二，新能源汽車的電池包能量密度必需大于等于125Wh/kg 才能繼續享受補貼政策；第三，新能源汽車中比規定電耗水平低于10%的車型將失去補貼資格，高于標準35%的車型才能獲得1.1倍的補貼。

表3 2018、2019年我國新能源汽車補貼金額變化

2.補貼配套政策的調整

2019年新能源汽車補貼新政對于補貼配套政策也做出了局部調整。新政規定，原地方用于補貼購置新能源汽車的資金，轉為用于投資地方充電基礎設施建設和配套運營服務；繼續對于整車購置給予地方新能源汽車補貼的省份，中央經證實將扣除相關部分的中央財政補貼。這意味著國家新能源汽車補貼政策逐步向純電動汽車產業鏈上游開始傾斜，意在通過不斷完善上游市場和公共服務來推動全產業鏈的發展。

此外，新政還規定自2019年起，提前預撥部分補貼資金給予有運營里程數要求且已完成銷售上牌的車輛，補貼的剩余部分在滿足行駛兩萬公里后再發放。這意味著政府已觀察到了大量汽車制造商（尤其是“造車新勢力”車企）的現金流困難，希望通過人性化、柔性化的政策調整以維持純電動車中游產業的蓬勃生命力，保障全產業鏈的穩定。

四、我國純電動車產業政策存在的問題

（一）上游產業政策存在漏洞

1.公共充電設施建設分布不均

據統計，目前國內充電樁保有量已超過一百萬臺，公共充電樁與私人充電樁的比例為41：59。截止到2019 年6 月底，國內公共充電樁保有量已增至411619臺，較2018年同一時期增加了近14萬臺，新能源汽車與公共充電樁的比例達到了8.7：1。與此同時，各地區都在積極落實更大規模的公共充電樁建設計劃，可以說未來公共充電樁的總體數量是可以跟上我國純電動車產業發展的。

但仔細分析我國各省份公共充電樁保有量可以發現，如表4 所示，各省份公共充電樁建設數量差距巨大。公共充電樁保有量前十省份中有八個都是東部省份，西部省份則一個都沒有。即便考慮各省新能源汽車保有量的差異，數量差距依然過大。此外，各省公共充電樁省內安裝區域也明顯分布不均，北京市公共充電樁超過五萬臺，但大多都安裝在四環以內的市中心區域，數量接近70%，而安裝在城際、省際高速路周邊的充電樁數量嚴重不足，使純電動車長距離行駛極為不便。

表4 2018年全國前十省份公共充電樁保有量

2.專業維修保養人員數量較少

相較于連年快速增長的純電動車銷售量，專業維修人員數量則增長緩慢，如今已出現巨大缺口。據工信部統計，2017 年中國新能源汽修人員為17 萬，預計到2020 年這一人才需求將達到85萬，缺口有68 萬。這意味著新能源汽車維修領域將面臨80%的人才空白，而80%維修人員的缺失將會帶來消費者在購買新能源汽車后面臨的售后維修風險大幅增加。以2018 年數據為例，2018 年全年中國純電動車銷量達到98.4 萬輛，已嚴重缺乏售后服務。這個問題在未來會越來越大，也導致了“售后保修問題”如今已超過“電池安全問題”，成為消費者在購買純電動車時最大的顧慮。

由于“三電技術”推高了維修服務從業門檻，我國目前鮮有獨立的汽車維修公司能提供純電動車的維修和保養，僅有比亞迪、蔚來等極少數車企能提供規范、專業、完整的純電動車保修培訓。消費者一旦遇到問題，只有通過車企的官方平臺才能對車輛進行保修。

（二）中游產業政策存在爭議

1.制造商補貼退坡速度過快

2019年補貼新政對于純電動車制造商來說是一次沉重的打擊。尤其是對于成立才數年的“造車新勢力”車企們，補貼的大幅退坡意味著在2020年“活著”比什么都重要。小鵬汽車董事長、創始人何小鵬說：“以前看別人做車覺得100 億太夸張了，現在自己跳進去才知道200億都不夠花。”可見造車是個前期投入巨大、極度燒錢的行業，缺少持續融資和風投的車企會很快倒下。而純電動車制造商的盈利能力在初期卻是極差的，連年的虧損是常態。

以業界標桿美國的特斯拉公司為例，特斯拉從2008 年開始量產到2019 年上半年都未能實現盈利，每年都遭巨額虧損。而國內已實現量產的蔚來、小鵬、威馬等車企距離盈利也都還很遠。政府補貼退坡的本意是優勝劣汰，把產業交給市場來決定。可幅度過猛、一刀切的政策變化必然將一部分本有光明未來的車企扼殺在搖籃之中。從長遠發展來看，反而得不償失。

2.消費者補貼替代政策滯后

在新政實施之前，政府給予車企大量補貼以支持產業發展，消費者作為最終受益人在購買純電動車時得到了真金白銀的價格優惠。可是在新政實施后，一些車企因扛不住資金壓力選擇提價銷售，最后為補貼退坡實際買單的就成為了購車消費者。各級政府目前對于購買純電動車消費者的支持和優惠政策包括：新能源車牌申請的優惠政策、道路及高速通行費用的減免優惠、部分保險費用的補貼優惠、公共停車場停車費的減免優惠、部分道路交通行駛的便利權、帶充電樁公共停車場的新建。

雖然上述優惠政策對于消費者收益頗豐，但在未來后補貼時代對于消費者的補貼替代政策依然存在明顯滯后。例如，眾多專家呼吁很久的“取消新能源汽車注冊登記工本費”如今依然沒有全面實現，多地新能源汽車優惠政策在大體內容上逐步趨同、制定速度也逐漸放慢，我國有關新能源汽車的相關法律同樣存在著立法層級較低、法規空白較多、條例過時滯后、內容不夠合理等問題急需解決。

（三）下游產業政策存在空白

1.純電動二手車市場尚未建立

新車價格相近、行駛里程接近、使用時間相近、車況保持接近的一輛傳統燃油車和一輛純電動車，它們在二手車交易市場中的價格和轉手率卻相差極大；純電動車的二手車價格只有傳統燃油車的1/2 到2/3，轉手速度則相差了一倍。由于要冒著巨大風險，我國大部分二手車商不愿意去收純電動二手車，使得我國純電動二手車市場未能建立。

深入探究可知，其主要原因包括三點：首先，我國缺乏具有絕對社會公信力的二手電動車評估認定體系。這就導致買賣雙方和中間商之間缺乏統一的價格評定標準，多方對于“三電系統”的評估不盡相同。其次，我國嚴重缺少純電動二手車的專業評估師與檢測師。專業人事的缺失，讓擁有豐富燃油車評估經驗的二手車商無法對大部分純電動二手車做出準確的評定。最后，我國純電動二手車交易平臺數量較少。目前，鮮有電動車制造商打造自己的認證二手車交易平臺，網絡交易平臺也只有“優信二手車”“瓜子二手車”“人人車”等數家，且各類問題頻出。

2.廢舊電池回收處理政策缺失

根據國家規定，電動車動力電池容量衰減到新電池狀態的80%以下，可視作動力電池使用壽命的終結。在近期實驗中，以1C 的充放電倍率給寧德時代811NCM 三元鋰電池持續充放電，經過2500 次充放電循環后，電池容量降至新電池狀態的80%。再按照235Wh/kg 的能量密度和一年使用兩萬公里進行計算可得出：在正常使用的情況下，一輛搭載該電池實際續航里程為400公里的純電動車可以正常使用10年以上。

由于早期純電動車的電池技術和電池管理系統遠不如現在，早一批純電動車已經到達了報廢時間。根據麥肯錫公司的權威預測，到2020 年我國動力蓄電池報廢量將達到32.2GWh，約50萬噸。面對數量龐大的廢舊動力蓄電池，我國相對落后的政策和管理阻礙了動力蓄電池回收產業的發展。在政策層面上，首先，我國并未對動力蓄電池正常的回收報廢流程做出明確規定。其次，國家并未對廢舊動力蓄電池的回收價格提供參考標準。再次，政府還未對于廢舊動力蓄電池的回收商給予嚴格、專項的資格認證。最后，相關監管部門對于廢舊動力蓄電池違法回收處理的處罰措施的制定標準過于寬松。

五、我國純電動車產業發展的政策建議

（一）鼓勵民企新建公共充電設施

公共充電設施的大量新建只靠政府和國家電網等大型國企是遠遠不夠的，中央及地方政府應鼓勵更多民企進入公共充電基建領域。2019 年3月，小鵬汽車就宣布其位于北京、上海、廣州、深圳和武漢五座城市的共30座超級充電站將正式投入運營，而蔚來也緊隨其后在加緊布局。

這類國產品牌車企布局公共充電基礎設施領域應該被政府大力表揚和推廣，并應提供此類車企更多的額外補貼和建設用地政策便利，推動民營企業與能源型國企在共建公共充電基礎設施領域達成更多合作，形成示范效應。另外，地方政府可以通過優惠稅費政策引導旅游景區、大型商場、酒店賓館等自建公共充電樁以滿足公共充電需求，形成良性循環。最后，也要關注供需平衡問題，做到動態調整，避免出現充電樁建成后使用率過低等資源浪費情況發生。

（二）推動專業維修人員數量增長

擁有充足專業、規范的維修保養人員是純電動車產業長遠可持續發展的關鍵。政府在推動純電動車專業維修人員數量增長的進程中，第一步，就是要規范全國培訓市場，杜絕虛假宣傳、假證泛濫的情況出現。第二步，有關部門要聯動編撰權威可靠的培訓教材，合理引入純電動車修理保養的內容。第三步，政府應加強與汽修培訓機構的溝通，下達一定要求，推動電動車修理行業的形成與發展。國家863項目專家王秉剛認為，盡管電動車的三電系統技術要求很嚴格，但整體而言，維修電動車要比傳統燃油車更為簡單，只要完成培訓市場的專業化、規范化，電動車的維修人員就能大幅增加。

（三）適當增加補貼政策的靈活度

行業補貼的持續退坡直至完全取消是不可逆轉的大趨勢，但在未來制定新一輪的補貼政策時，政府應適當增加補貼政策的靈活度，盡量避免具有核心技術、創造能力、未來價值，但資金不足的國產品牌半途夭折。

具體來說，政府可以設定一套具備靈活度的彈性補貼標準，對于實際使用續航里程數、電池管理系統能力、整車安全性測試數據、車企專利保有數、消費者售后投訴數量、大數據市場滿意度等硬性指標和軟性指標做出較高規定。達到一定標準的車企可以享有靈活不同的補貼政策，以此帶動車企的研發投入和服務積極性。對于消費者而言，政府可以提供更多靈活的優惠政策以補償補貼退坡后提高的純電動車價格，這些政策不應局限于交通、保險、用車領域，更可以拓展到家庭用電、公共交通、衛生醫療等生活領域。借此進一步提高公眾對于純電動車的購買意愿。

（四）建立完善純電動二手車市場

建立純電動二手車市場的首要條件是完善評估認定體系。目前，二手車市場上的純電動車通過傳統燃油車的國家標準《二手車鑒定評估技術規范》和新增的國家強制標準GB7258-2017《機動車運行安全技術條件》進行綜合評定。后者雖在一定程度上提供了純電動車“三電系統”的檢測項目和標準，但已無法滿足純電動車產業的高速發展，有些檢測項目和設定標準已過時。若要解決買賣雙方、中間商關于純電動二手車評定標準的分歧，還需要由政府配套條文作擔保，由行業協會中的專家組成權威的評定委員會，共同制定、調整相關技術規范和準則，建立完善動態的市場評定體系。有了規范統一的標準，專業的電動二手車評定師人數和專業交易平臺數量不用多久會自然多起來，而政府要做的就是加強市場監管，防止并處理違法事件發生，為完善純電動二手車市場機制保駕護航。

（五）完善廢舊電池回收處理制度

我國可以借鑒發達國家的成功經驗來完善自身廢舊電池的回收處理制度。在德國，廢舊動力蓄電池由政府立法回收，電池生產商必須在政府登記，承擔主要回收責任，銷售商要配合電池生產商的電池回收工作，而終端消費者需要將廢舊電池交回指定的回收網絡。利用基金和押金機制建立了廢舊電池回收體系，德國實現了良好的效果，該回收體系則是由電池制造商和電子電器制造商協會聯合成立的GRS基金負責運轉。

美國則以市場調節為主，通過相繼成立美國可充電電池回收公司（RBRC）和美國便攜式可充電電池協會（PRBA），不斷向公眾進行宣傳教育，提高公眾的環保意識，引導公眾配合廢舊電池的回收，從而保護自然環境。政府只是通過制定環境保護標準對其進行約束管理，輔助執行廢舊動力電池的回收即可。而在日本，動力蓄電池的生產方式逐步轉變為“循環再利用”模式，企業作為先鋒參與到電池回收中。通過學習一些國家的先進做法，我國未來對于廢舊電池的回收處理能力和管理水平必然會大幅增強。

（六）重視配套政策法規及時制定

要想實現我國純電動車產業的飛躍式發展，實現對傳統汽車工業強國的“彎道超車”，還要重視配套政策法規的及時制定。例如，“一流的企業做標準、二流的企業做品牌、三流的企業做產品”這句話凸顯出行業標準制定權的重要性，而行業標準的制定權源自于一家企業技術專利申請數和保有數的多少。我國政府應制定更為健全的專利法以配套保護自主品牌純電動車企的技術專利權，方便國產品牌在鞏固自身技術優勢的基礎上在國際市場上與歐美日韓品牌展開競爭。當然，需要出臺的配套政策法規還有很多，未來也必然會更多，需政府高瞻遠矚進行提前布局，注重法規政策的時效性和有效性，為我國純電動車產業提供更多幫助，采取更嚴監督。