賦值綠水青山 實現價值轉換
——部自然資源所有者權益司有關負責人解讀生態產品價值實現相關工作

優質生態產品是最普惠的民生福祉，是維系人類生存發展的必需品。近年來，各地自然資源部門積極探索生態產品價值實現機制，取得了積極成效，也出現一批成功典型案例。近日，自然資源部辦公廳印發《關于生態產品價值實現典型案例的通知》（第一批）（以下簡稱《通知》），推薦了第一批生態產品價值實現案例，進一步指導各地結合實際情況學習借鑒，推進生態產品價值實現工作。

為什么要加快推動生態產品價值實現？當前有哪些主要做法，效果如何？下一步要從哪些方面開展具體工作？自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人對此進行了解讀。

努力推動生態優勢轉化為綜合效益

生態產品價值實現的過程，就是將生態產品所蘊含的內在價值轉化為經濟效益、社會效益和生態效益的過程。2010年12月，國務院印發的《全國主體功能區規劃》提出：“生態產品指維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素”，并將“提供生態產品”作為開發理念之一。這是國家層面首次提出“生態產品”概念并進行定義。

隨后，黨中央對生態產品價值實現相關工作作出了一系列部署要求。黨的十九大報告明確提出，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調：“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。”

因此，建立健全生態產品價值實現機制，既是貫徹落實習近平生態文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是堅持生態優先、推動綠色發展、建設生態文明的必然要求。

“生態產品價值實現的過程，是經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整和資源環境承載能力相適應的過程，有利于實現生產空間、生活空間和生態空間的合理布局。”該負責人表示，“《通知》的印發，有利于進一步推動生態產品實現機制，形成生態產品價值實現示范效應，積極引導各地根據本地區實際情況開展生態產品價值實現工作，將生態優勢轉化為經濟優勢，激發‘生態優先、綠色發展’的內在動力，為‘好山好水’尋求更多價值實現的途徑。”

穩步開展生態價值實現機制實踐探索

2017年10月，《中共中央國務院關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》提出：“要建立健全生態產品價值實現機制，挖掘生態產品市場價值”“選擇浙江、江西、貴州、青海等省份具備條件的地區，開展生態產品價值實現機制試點”，對生態產品價值實現工作提出了具體要求。

按照中央要求，浙江、江西等省選擇具備條件的地區開展試點；福建省作為國家生態文明試驗區，提出了“生態產品價值實現先行區”的戰略定位；其他部分地方也按照中央要求，自主開展了實踐探索。

該負責人介紹，總體來看，各地的試點取得了積極進展和初步成效。“首先是探索開展了生態資源指標及產權交易。針對生態產品的非排他性、非競爭性和難以界定受益主體等特征，通過政府管控或設定限額等方式，創造對生態產品的交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易。”

舉例來說，福建南平市通過構建“森林生態銀行”這一自然資源管理、開發和運營的平臺，對碎片化的森林資源進行集中收儲和整合優化，促進了生態產品價值向經濟發展優勢的轉化。重慶市通過設置森林覆蓋率這一約束性考核指標，創設了森林覆蓋率達標地區和不達標地區之間的交易需求，搭建了生態產品直接交易的平臺。

“其次是積極推進了生態修復及價值提升。”該負責人指出，該做法是在自然生態系統被破壞或生態功能缺失地區，通過生態修復、系統治理和綜合開發，增加生態產品的供給，并利用優化國土空間布局、調整土地用途等政策措施發展接續產業，實現生態產品價值提升和價值“外溢”。

值得借鑒的是，山東威海將生態修復、產業發展與生態產品價值實現“一體規劃、一體實施、一體見效”，優化調整修復區域國土空間規劃，明晰修復區域產權，引入社會主體投資礦坑生態修復和后續產業建設，把礦坑廢墟轉變為生態良好的5A級華夏城景區，帶動了周邊區域發展和資源溢價，實現了生態、經濟、社會等綜合效益。浙江余姚、江西贛州等地通過實施全域土地綜合整治、統籌推進山水林田湖草生態保護修復，在保護和恢復自然生態系統的同時，推動綠色生態、本地資源與富民產業相結合，將生態優勢轉化為經濟優勢。

同時，各地還積極開展了生態產業化經營。通過綜合利用國土空間規劃、建設用地供應、產業用地政策、綠色標識等政策工具，發揮生態優勢和資源優勢，推進本地區生態產業化和產業生態化，以可持續的方式經營開發生態產品，將生態產品的價值附著于農產品、工業品、服務產品的價值中，并轉化為可以直接市場交易的商品。

此外，在生態補償方面，各地也在不斷探索推進。“目前是按照‘誰受益、誰補償，誰保護、誰受償’的原則，由各級政府或生態受益地區以資金補償、園區共建、產業扶持等方式向生態保護地區購買生態產品。”該負責人說，如湖北鄂州探索生態價值核算方法，統一計量自然生態系統提供的各類服務和貢獻，并將結果運用于各區之間的生態補償，讓“好山好水”有了價值實現的途徑。

借鑒國際經驗推動生態價值實現

從全球范圍看，美國、德國、荷蘭等國家對生態產品價值實現機制進行了長期探索和實踐，形成了比較豐富的經驗和成功模式。

如美國的濕地銀行模式，由第三方新建或修復濕地并出售給濕地占用者，以幫助后者履行其占用濕地的法定補償義務，最終實現保護濕地、抵消開發活動對自然生態系統的影響、促進濕地生態系統及其生態產品價值轉化等目標，是一種典型的市場化價值實現模式，目前已擴展到河流、物種棲息地等多個領域。

“美國聯邦法律明確了濕地資源‘零凈損失’的管理目標和嚴格的政府管控機制，并設計了允許濕地補償的制度規則，從而形成了濕地補償的交易需求和交易市場。濕地銀行模式中，既有購買方、銷售方，又有政府審批和監管部門，濕地信用的定價、出售、轉讓、融資等都由市場主體自行完成，政府不干預市場競爭和具體交易行為，而是履行政策設計、規則制定、申請審批、長期監管等職責，形成了一個權責清晰的市場化運行機制。”該負責人表示，“我們應該認真總結、吸收借鑒這些成功經驗，并結合我國實際情況，探索形成行之有效的生態產品價值實現路徑。”

瞄準五方面加強制度創新和實踐

生態產品價值實現是一項系統性、復雜性的長期工程。雖然各地在實踐探索方面取得了一定進展，學術界也積累了比較豐富的研究成果，但各地與生態產品相關的市場體系和產業體系建設仍然比較滯后，生態產品價值實現工作仍需持續推進。

“作為生態產品的自然本底和生產載體，自然資源為生態產品的生產和價值實現提供了最基本的物質基礎和空間保障。因此，自然資源部門應當成為生態產品價值實現的制度供給者和重要管理者。”該負責人強調，自然資源領域促進生態產品價值實現可以從5個關鍵環節著手，積極推動制度創新和試點實踐工作。

一是堅持規劃引領，科學合理布局。“要充分發揮國土空間規劃的引領和約束作用，科學布局生產、生活、生態空間，保持自然生態系統的原真性、整體性和系統性，不斷提高優質生態產品的供給能力。”該負責人指出。其中，對于生態環境良好地區或重點生態功能區，在加強生態保護的同時，積極鼓勵發展生態產業并留有一定發展空間；對于適宜開展生態保護修復和接續產業發展的區域，可以根據生態修復和后續資源開發、產業發展等需要，合理確定區域內各類空間用地的規模、結構、布局和時序，優化國土開發格局，為合理開發和價值實現創造條件。

二是管控創造需求，培育交易市場。通過政府管控或設定限額等措施，創造對生態產品的交易需求，引導和激勵利益相關方開展交易，通過市場化方式實現生態產品的價值。“我們通過耕地占補平衡和森林覆蓋率等指標交易，碳排放權、排污權等配額交易，林權等產權交易的方式，可以實現政府管控與市場交易相結合，共同促進生態產品價值實現。”該負責人解釋。

三是清晰產權界定，促進產權流轉。生態產品是自然資源的結晶產物，自然資源的產權決定了生態產品的產權歸屬。因此，對自然資源進行調查監測和確權登記，摸清自然資源的數量、質量、權屬等現狀，積極開展生態價值評估，是加快實現生態價值的基礎。該負責人還表示，將分散的自然資源使用權或經營權進行集中流轉和專業化運營，也有利于提升生態產品的生產能力，不斷創新多元化、市場化的生態產品價值實現模式。

四是激發市場活力，發展生態產業。“要將生態產品與各地獨特的自然歷史文化資源等相結合，發展生態旅游、生態農業等綠色產業，將生態產品價值轉化為可直接市場交易的商品價值。”該負責人指出，要通過游客“進入”消費、商品“對外”銷售等方式激發市場活力，促進生態產品價值實現。

五是完善支持政策，實現價值“外溢”。據該負責人介紹，生態產品的價值除直接市場交易外，還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實現。因此，要因地制宜地制定支持政策和激勵措施，包括國土空間規劃中的功能分區、規劃用地布局、土地供應、建設用地用途轉換、資源有償使用、生態補償政策等，為生態產品價值實現提供保障。

“下一步，自然資源部還將啟動生態產品價值實現機制試點，同時繼續向各地推薦成功案例，指導各地組織學習，積極探索生態優勢向經濟優勢的轉換路徑，加快推動生態產品價值實現工作。”該負責人說。（中國自然資源報）