應對疫情沖擊經濟的短期和中長期政策

劉世錦

一、疫情沖擊經濟的幾個特點

一是這次經濟大幅下滑，是由于一次意外的超級外部沖擊，而非經濟內部出了問題，如需求嚴重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經濟危機的不同之處。

經濟恢復取決于兩個因素：一是疫情持續時間，二是生產能力受損程度。如果疫情持續時間不長，生產能力受損有限，疫情過后可出現V型反彈;如果疫情持續時間較長，或生產能力受損嚴重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產能力受損，保護生產力，是短期政策的重點。

二是穩增長首先要穩消費。過去出現經濟下滑，最先想到的是擴大投資，特別是基建投資，這與當時的增長階段和經濟結構有關。2008年應對國際金融危機沖擊，實行刺激計劃，當年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費比重為42.5%。到2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經降為17.2%，消費比重則上升到66.9%，居民消費比重為49.5%。這組數據表明，現階段要穩增長，首先是穩消費，尤其是居民消費。這個“大頭”穩不住，經濟整體就穩不住。投資尤其是基建投資已經成了“小頭”，靠“小頭”穩不住大局。

三是疫情的第二波沖擊在時間上大概率長于第一波。預計海外疫情對中國進出口影響加大，將會成為對中國經濟的第二波沖擊。有關研究推測，中國進出口貿易全年將會出現15%—20%的下滑，其中服務貿易降幅更大。

有一種觀點認為，由于凈出口在GDP中的占比較低，只要凈出口不出現大的負增長，對國內增長影響有限。這在正常增長情況下是對的，但如果出口短期內下滑幅度過大，導致大批出口企業停工停產，將會直接影響到國內的消費、投資和就業。通過投入產出分析可以看出，出口下降一個百分點，將會影響到0.2個百分點左右的GDP。近期有關信息顯示，外貿企業訂單大幅度下跌的情況已經出現。

2008年國際金融危機對中國經濟的沖擊也證實了這一點。當時出口從高點下降了30個百分點，帶動GDP下降了7個百分點。

第二波沖擊何時緩解，直接取決于國際疫情走勢，而國際疫情有三個很大的不確定性。第一，美歐日等國一段時間后出現拐點，但在現有管控模式下，可能難以像中國一樣短期內清零，會出現一個相當長的尾部;第二，印度、非洲等發展中國家尚未進入爆發期;第三，疫情是否會跨年度甚至長期存在。

在此背景下，第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊，帶來的增長減值也大概率超過前者。

四是經濟恢復和發展主要靠結構性潛能而非宏觀刺激政策。中國經濟增速遠高于發達經濟體，主要靠的是結構性潛能。這種結構性潛能，就是經濟學上所說的“后發優勢”，通俗地說，是作為一個后發經濟體，在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。

對現階段的中國經濟，不論是短期內應對疫情沖擊穩增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我國還有結構性潛能可用，還沒有到不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應與結構性潛能相配合。

二、應對沖擊的短期和中長期政策

（一）增長目標可采取“中央提要求，地方提指標”的辦法

將不得不面對并適應這一個現實，即從常規增長模式轉入相當長時期的“戰‘疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是，需要支付一個“戰‘疫折扣成本”，就是說，總是要拿出部分資源去內防反彈、外防輸入，經濟難以開足馬力運轉，實現潛在增長率。

對增長目標的評估也要相應調整。建議采取“相對增長率”的評估方法，就是用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值，評估中國經濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是，中國經濟已在較大程度上融入全球經濟，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩定或上升的，表明中國經濟表現是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經濟平均增速2.9%，中國是6.1%，相對增長率為3.2%;如果2020年世界增速為-2.5%，中國為3%，相對增長率就是5.5%，是高于去年的。

需要說明，這里所說的相對增長率是一種評估增長狀況的方法，而不是可以直接采用的增長目標指標。這種評估方法的一個好處是，不必過于拘泥于以往的增長目標，特別是避免用過度刺激辦法去實現常規增長模式下制定的目標，而是在“戰‘疫增長模式”背景下，科學務實地制定并實施增長目標。

關于今年的增長目標，建議采取“中央提要求，地方提指標”的辦法。國家層面可以提出增長目標要求：穩增長、穩就業、穩民生，堅持高質量、可持續發展不動搖，力爭可實現的增長速度和發展成果，但不提出量化增長指標。

省級政府可提出量化增長指標。這樣做的好處是：從各自實際出發，不搞一刀切;調動各省的自主積極性;引入地方競爭。國家建立各省發展狀況全面評估和激勵機制，有關支持性政策與各省發展狀況掛鉤。

（二）用對受困企業員工發放工資補貼或消費券的辦法兼顧救助企業和救助低收入人群

到底是直接發放貨幣補貼還是發放消費券，還可以討論。發達國家的普遍做法是直接貨幣補貼，直接就發到居民賬戶上去了，低收入人群識別和補貼的基礎設施還沒有普遍建立起來，當下的需求也提供了一個補短板機會。短期內，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統等。這種補貼至少要注意三點：確實補助到低收入人群;盡可能多的去消費;不能走形式，下毛毛雨，要有適當大的量，比如達到低收入人群一個月的收入或消費水平。

要給第二波沖擊下的外貿受困企業留下足夠“彈藥”。救助企業的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業是中國經濟中最有活力和競爭力的市場主體，如果這部分企業倒下，對中國經濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領域。

近期地方政府發消費券，主要是刺激當地消費。普遍或抽簽式發放，并非直接針對困難的中小微企業和低收入人群，與救助初衷有一定距離。

對低收入人群的直接補貼可與救助企業結合起來。對受困企業中一定收入水平之下的員工，由政府發放一定數量的工資貨幣補貼或無過多限制的消費券，以幫助企業穩定員工隊伍。這種辦法能較好解決低收入人群識別問題，特別是救助城市無法納入統計體系但很需要救助的農民工。這樣就可以把穩企業、穩就業、擴消費、降成本幾件事情結合起來，使政策更好地起作用。

（三）投到哪里比投什么更重要，實質性深化改革是最好的刺激政策

以要素市場改革推動都市圈建設，形成中國經濟增長的“新風口”。目前討論投什么的較多，其實不論消費、投資都有潛力，關鍵是投到什么地方，用什么機制去投。今后5—10年，都市圈和城市群加快發展是中國經濟增長最大的結構性潛能，是中國經濟增長的“新風口”。

所謂都市圈，在空間形態上，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50—70公里左右范圍內（不同地理環境有較大彈性），發展起一批小鎮或若干小城，相互連接后形成新的城市網絡體系。

從增長動能角度看，小鎮小城要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施，小鎮小城之間要用軌道交通等連接，產業聚集的小鎮小城也要有新的產業投資，這些不僅可以帶動消費，也可帶動大量投資。初步估算，今后十年，都市圈建設每年能夠為全國經濟增長提供至少0.5—1個百分點的增長動能，不僅為應對疫情沖擊，更是為今后相當長一個時期中速高質量發展提供有力支撐。

近期熱炒“新基建”概念，從體量上說，基建投資的主體還是所謂的老基建。其實，不論老基建還是新基建，投對地方都是好基建。投到都市圈，出錯的概率不大。

回到現實，都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制方面的阻力與約束。近日，黨中央、國務院發布了“關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見”，文件發布后社會反應積極熱烈，對解決都市圈建設面臨的諸多體制機制政策問題，恰逢其時，切中要害。這也再次表明，實質性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實中央文件為契機，推出以要素市場化改革推動都市圈建設的一攬子改革發展計劃，包括有關城市，重點是人口持續流入、發展潛能大的大城市或城市群，加快制定或修訂都市圈建設規劃，并盡早公布，起到提振信心、穩定預期的作用;開工建設一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎設施建設項目;制定規劃，并著手分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程;推動農地入市、宅基地流轉，選擇若干小鎮，開展核心城市老齡人口下鄉養老社區建設試點;調整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮小城安居樂業、就業創業營造有利環境;可選擇粵港澳大灣區和若干發展潛力大的省會城市作為都市圈改革發展綜合試驗區，率先突破，取得可復制、可推廣的經驗。

（本文摘自作者在2020年宏觀經濟形勢與改革走勢座談會上的發言，內容有刪節）