混合所有制改造是實現農村集體經濟的重要路徑

周振

發展農村集體經濟是鞏固和完善農村基本經營制度的現實選擇，是落實鄉村振興戰略的根本要求，也是新時期農村生產關系調整的重要內容。當前，我國農村集體經濟還很薄弱，特別是集體經濟“空殼村”占比較大。截至2018年，全國農村集體沒有經營性收益或者經營性收益低于5萬元的村占比高達63.7%。如何探尋農村集體經濟有效實現形式、拓寬農村集體經濟發展路徑，是當前決策部門與學術界共同關注的重要話題。

筆者近年調查發現，有一類農村集體經濟發展得格外耀眼：這類村莊突破了集體經濟封閉性產權結構邊界，依托集體資產、資源、資金與村社外企業合資構建了混合所有制產權結構的經營實體，聯合發展集體經濟，較好地促進了集體經濟成長。

本文將結合實地調研，分析產權結構混合所有制改造對農村集體經濟成長的作用機理和重要意義，討論如何通過混合所有制改造促進農村集體經濟有效實現。

一、混合所有制改造是實現農村集體經濟的有效形式

農村集體經濟組織與外來企業共同出資組建的混合所有制運營實體，能在要素集聚、運營管理、產權激勵等方面發揮“三個有利于”的作用。

（一）有利于集聚城鄉優勢資源要素

從要素集聚看，混合所有制改造能為農村集體經濟引入資本、技術、管理等稀缺要素，促進城鄉資源互補與要素優化配置。長期以來，我國農村集體經濟實行社區封閉化運行，產權配置、使用、處置等被限定在狹小的村社范圍內，伴隨農村勞動力大量外出，社區內部的資源動員已越來越難以滿足集體經濟發展的要素需求。產權結構混合所有制改造，通過村企合作運營的方式，實現了資源社區內動員向全社會動員轉變，為農村集體經濟引進企業資本、技術、管理等要素開辟了通道，促進了村內集體資產、資源等要素與城市資本、管理、技術等要素的組合生產，破解了農村集體經濟資本、管理、技術等要素投入不足的問題，這是農村集體經濟實現較好經濟成長性的關鍵。例如，山東省臨沂市朱家林村以集體資產、資源入股的方式與山東省燕筑生態旅游開發有限公司組建了混合所有制的沂南縣朱家林民俗旅游服務有限公司，公司為朱家林村帶來了16.9億元的鄉村旅游產業資本，通過公司對村內閑置農房的整理，打造了一批創客空間、鄉村旅游載體等，吸引了許多創客返鄉下鄉，還為朱家林村鄉村旅游集聚了產業人才。

（二）有利于提升集體經濟經營管理能力

從經營管理看，混合所有制改造有利于實現所有權和經營權分離，提升農村集體資產運營管理能力。長期以來，農村集體經濟社區封閉化運行，政經高度合一，弊端是經營管理嚴重依賴內部組織成員，并且管理能力非常有限，這也是多數農村集體經濟發展緩慢的重要原因。混合所有制產權結構有利于建立所有權與經營權相分離的現代企業治理制度，當集體經濟組織與外來企業組建混合經營實體時，不僅能吸收外來資本，而且還能引入外部經營管理人才與企業經營管理制度，解決集體經濟組織運營管理能力不足的問題。比如，浙江省寧波市滕頭村，早在20世紀90年代，村內成立了許多村辦集體企業。目前，滕頭村集體企業通過吸收外來股份或與外來企業組建運營實體等多種方式，實現了產權結構的混合所有制改造，成立了股東大會，并選聘職業經理人運營集體經濟。某位村干部說到，“農民只會生產，不會搞市場，是股份制救活了我們好多快要倒閉的村辦企業。讓我們去管企業，不懂啦！我們的經理人都是從外面聘來的，他們都很專業，現在我們投資的項目還沒有一筆是失敗的。我們只需要管好那些職業經理人就好啦！”

（三）有利于較好發揮產權激勵作用

從產權激勵看，混合所有制改造既有利于農村集體經濟組織與外來企業建立緊密型利益聯結機制，又能夠對利益雙方形成激勵與約束。產權結構混合所有制改造后，利益雙方均享有剩余索取權，農村集體經濟組織與外來企業能建立利益共享的紐帶關系，有利于社區群體對外來主體的接納，又有利于外部主體嵌入社區發展。對集體經濟組織成員而言，因剩余所有權賦予，有助于社區成員參與村集體經濟建設，能有效地調動各方發展村集體經濟的積極性。例如，混合所有制改造后的陜西省禮泉縣袁家村，2018年村集體經濟組織擬投資500萬元項目，向社區村民與外來商戶征求入股意愿時，村民與外來商戶積極性高漲，意向入股資金高達1億元，甚至有的村民直接說要入股300萬元。此外，在袁家村鄉村旅游業中，至今仍未出現過一起制假造假、欺瞞顧客的事件，無論是袁家村本村人還是外來商戶都非常珍視袁家村的口碑。這些事例均體現了剩余索取權賦予對各方激勵與約束的效果。

二、為什么混合所有制改造的農村集體經濟并不多見

（一）混合所有制改造現狀：發展的很不充分

理論分析與現實案例顯示，混合所有制改造有利于促進農村集體經濟發展，但是全國開展混合所有制改造的農村集體經濟數量還很少，村企合作程度還較淺。

從數量看，混合所有制改造的農村集體經濟組織并不多。文獻調研中，筆者分析了中共中央組織部2018年出版著作《發展壯大村級集體經濟》中列舉的典型村級集體經濟案例。其中，農村集體經濟與外來企業開展合作的較多，但是村集體經濟組織與外來企業建立混合所有制產權結構的不到3%。實地調研中，筆者2019年在浙江省德清縣、平湖市、奉化區以及陜西省禮泉縣、富平縣調研時發現，這些地區農村集體經濟組織開展混合所有制改造的很少，即使是在德清縣、平湖市等農村集體產權制度改革先行地區也很少見。

從深度看，已有案例混合所有制改造程度還不深。在社區開放上，雖然許多村集體經濟組織吸納外來企業，甚至與之組建新的經營實體，但僅僅是對外來企業開放了集體資產、資源的使用權，沒有開放集體資產的資格權與處置權。在產權混合上，理論上產權結構混合所有制改造后，農村集體經濟組織與企業的權與責應是對等的，即雙方共享盈余分配權，又要同時承擔虧損義務。但是，我們觀察到的案例中，村集體經濟組織僅享有收益分配權，而不承擔虧損的補償。如，寧波市滕頭村集體經濟組織占股51%，但如遇經營虧損時，滕頭村不承擔虧損風險;寧波市黃賢村不僅不承擔經營虧損的補償，而且每年還享有20萬元的保底收入。

（二）混合所有制改造困境：面臨的“三個障礙”

農村集體經濟混合所有制改造涉及外來企業、村集體經濟組織管理人員與普通農民三類群體，受三項因素制約，這三類群體對混合所有制改造的積極性普遍不高。

從外來企業看，由于村集體資產只能在社區內封閉處置，企業參與混合所有制改造積極性不高。伴隨我國農村集體產權“三權分置”改革加快，農村集體產權在使用權配置上逐步解決了社區開放問題，但是在處置上仍然是封閉運行的。當村集體經濟組織與外來企業組建公司發生虧損、產生債務且面臨資產處置時，集體資產只能在封閉的社區范圍內處置，因社區范圍較小，很難形成資產處置市場，最終只能處置外來企業資產以補償虧損。法律法規對外來企業先天的“不平等”，導致許多企業不愿意與村集體經濟組織建立股份合作公司。一個工商資本企業家表達了這種困惑，“我們企業與村集體經濟組織搞股份制，虧損時為什么只處置我們企業的資產？”筆者調研的混合所有制改造案例中，集體資產處置問題也沒有得到較好解決，集體資產也只能在村社范圍內流轉處置，企業克服資產被處置的方式主要有兩類：一是村集體是當地示范村，能持續獲取政府項目扶持，村企合作經營風險低;二是村集體具備特殊的資源，經營前景可觀，企業與村集體搞股份制經營風險也較低。

從村集體經濟組織管理人員看，由于農村集體經濟組織市場法人地位不健全，村集體經濟組織管理人員主動參與混合所有制改造積極性也不高。我國法律法規高度重視保護農村集體資產，許多地區在相關條例中將保障農村集體資產不流失上升到與保護國有企業國有資產不流失同等高度，并強化了對農村集體資產流失的問責。

在村集體資產管理上，多數鄉村實行的是“村財鎮管”，農村集體經濟組織的任何一筆支出、收入、資產運營等都要經鄉鎮管理集體資產、資源與資金的機構即“三資辦”審核與批準，壓縮了村集體經濟組織自主空間。浙江省寧波市某村支書記介紹到，“我的每一筆支出與運營，都要經過三資辦同意，審批手續多、時間長，直接把我們的手腳給捆住了”。

在村集體資產風險防范和問責機制上，我國關于農村集體資產的風險防范機制普遍不健全，關于集體資產流失問責的相關規定也不清晰，尤其是非人為因素導致的村集體資產流失問題，如何判定、怎么問責等系列操作層面的管理辦法還不清晰，疊加當前審計問責趨嚴，許多農村集體經濟組織寧肯不作為，也不愿意與村外企業組建混合所有制公司。浙江省平湖市某領導干部介紹道，“集體經濟的風險防范機制沒有建立，賬目監督機制、虧損折算辦法等都不健全，許多村都不敢太冒進，我們平湖市農村集體經濟的實現形式大多是租賃經濟，做混合所有制的很少”。

筆者調研的混合所有制改造的案例中，由于這些村莊集體經濟組織帶頭人市場化意識較高，能夠承受與承擔風險，疊加村集體資產被處置可能性低，以及部分村莊還能獲取穩定的固定收益，因而這些村集體經濟組織帶頭人才愿意實施集體經濟的混合所有制改造。但是，多數的村集體經濟組織帶頭人是不具備這種市場化意識與風險承受能力的。

事實上，農村集體經濟組織在集體資產管理、風險防范與問責機制上遭遇的困惑，核心問題反映的是農村集體經濟組織市場法人地位不健全的問題，即農村集體經濟組織的不具備完整的“財權”與“事權”，其市場地位與社會對其經濟功能的期盼不匹配。調研案例中，如袁家村、滕頭村依托村集體經濟組織成立下屬企業來履行集體經濟組織市場法人地位，但現實中較少有村集體經濟組織具備這種變通能力。

從農民群體看，由于農民具有天然的風險厭惡特征，對村集體經濟組織混合所有制改造積極性也不高。某位企業負責人談道，“農民看到的是眼前的利益，關注的是我到底能獲得多少的、確切的收入，不喜歡不確定的股份;另外，股份合作盈利了好辦，虧損了，農民才不管企業虧不虧”。以陜西省禮泉縣袁家村為例，在村莊起步發展期間，村民也不愿意入股。在市場經濟發達、市場意識超前的浙江地區，農民尚且缺乏“冒險”精神，如浙江省平湖市某干部談道，“平湖市的農村集體經濟主要是以租賃土地、門面等方式實現的”，寧波市有的村集體經濟組織寧肯將集體資金存在銀行吃利息，也不愿意去搞投資，怕有市場風險。

筆者調研的幾個混合所有制改造的案例村莊中，多數村莊采取的是“固定收益+分紅”的方式，也是為了適應農民風險天然厭惡的特征。

三、推進農村集體經濟混合所有制改造的幾點建議

理論與實踐證明，混合所有制改造理應成為農村集體經濟實現的重要形式。圍繞當前農村集體經濟組織混合所有制改造面臨的主要問題，為推進農村集體經濟混合所有制改造、促進農村集體經濟實現，有如下建議。

第一，探索農村集體資產跨村流轉、處置的辦法。針對村集體資產社區封閉化處置導致企業參與混合所有制改造積極性不高的問題，要積極適時推動相關法律的修訂工作，允許農村集體資產跨村流轉、處置。建議借鑒承包地“三權分置”的經驗辦法。推進農村集體資產所有權與使用權分置，允許農村集體經濟組織依托各地農村產權交易中心，先行試行集體資產縣域內跨社區流轉，形成路徑與經驗后，逐步推進集體資產跨縣域流轉，擴大村集體資產處置范圍。

第二，加快健全農村集體經濟組織法人地位。圍繞集體資產管理、風險防范與問責不健全等問題，要在完善集體經濟組織法人地位上下功夫。一是要加快推進農村集體經濟組織登記賦碼工作，頒發農村集體經濟組織登記證，引導農村集體經濟組織辦理銀行賬戶。二是鼓勵創新農村集體經濟組織法人地位實現形式，如依托農村集體經濟組織成立的資產管理公司運營集體資產的做法值得鼓勵與借鑒。三是營造寬松的集體資產混合所有制改造工作環境。要向村集體經濟組織下放集體資產經營管理權限，探索借鑒國有企業“管資產”的管理方式，而不是干涉村集體經濟組織具體運營管理工作，引導地方農業部門加快建立農村集體經濟運營風險防范機制、賬目監督機制與虧損折算辦法等;對因市場因素導致集體資產損失，要減少或豁免對村集體經濟組織管理人員的問責;強化對村集體經濟組織管理人員的激勵，鼓勵各地區對管理人員實施“基本報酬+績效考核+集體經濟發展創收獎勵”的報酬補貼制度。

第三，做好農村集體經濟混合所有制改造典型案例宣傳推廣。由于短期內我國農民風險厭惡特征難以改變，農民更喜歡實實在在的穩定收入，建議在推進集體經濟混合所有制改造中充分尊重農民意愿，加強對典型案例的宣傳工作，逐步引導農民接受股份制，推動村集體經濟組織與外來企業、社會資本等建立“收益共享、風險共擔”的利益共同體，發揮好產權激勵作用。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業所）