智庫、智庫產品及智庫競爭視角下的智庫治理研究

郭寶 卓翔芝

摘要：建設中國特色新型智庫需要加強智庫治理。筆者結合智庫內外部治理，提出智庫治理的結構模型及影響因素。智庫治理包括對智庫產品、單一智庫以及智庫競爭的治理，這三類治理相互影響、相互強化。智庫治理問題的本源性因素在于智庫產品具有政策導向性、不完全性、難以精確衡量性，而條件性因素在于智庫產業環境欠佳、智庫人力資源缺乏。可以認為，智庫治理應當從內外部兩方面入手，圍繞建立完善的智庫產品及智庫評價體系，建立完善公正、公開的多元市場競爭與需求機制，依據相關法律政策，明確智庫及智庫從業人員的權利、責任、義務、處罰等事項，而培養智庫專業人才則應采取多樣性、綜合性的治理措施。總之，中國智庫應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強對智庫本身及智庫產業、市場的治理，才能真正實現為中國的發展藍圖而賦予中國智庫的新要求、新任務，真正有力促進國家治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：中國智庫;智庫治理;智庫產品;智庫建設;治理結構

一、研究背景及文獻述要

（一）黨中央高度重視中國特色新型智庫建設

近年來，為了推動中國特色社會主義現代化建設，完善政府治理體系，提升政府治理能力，黨中央、國務院對于加強我國智庫建設作出了一系列政策安排。2013年4月，習近平總書記作出關于加強中國特色新型智庫建設的重要批示，首次提出了建設“中國特色新型智庫”的目標。同年11月，黨的十八屆三中全會提出加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。2015年，中辦和國辦聯合發布《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，同年底又確立了首批25家國家高端智庫試點單位。2017年，黨的十九大進一步提出要加強中國特色新型智庫建設，同時為未來中國實現兩個一百年目標描繪了宏偉藍圖，這意味著對中國智庫建設提出了新要求、新任務。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的宏偉藍圖、要求與階段目標。而作為國家治理體系和治理能力現代化重要內容的中國特色新型智庫當然需要對標《決定》的時間表、路線圖，對自身的職能、方向、目標、任務進行細致梳理，加強自身的運營管理以實現智庫建設與服務國家治理現代化有機統一、良性互動[1]。

需要注意的是，由于我國智庫建設及智庫治理起步較晚，與發達國家智庫在咨政能力、運營管理等方面還存在較大差距，因此，為完成新時代賦予的新要求、新任務，充分履行智庫功能，有力支持與促進國家治理體系和治理能力現代化建設，對智庫進行治理就是其中一項最重要的基礎工作。

（二）智庫及智庫治理研究的學術進展

從學理蘊涵上講，狹義的智庫治理指對智庫內部運營管理機制以及對智庫人員的行為進行監督、評價，而廣義的智庫治理則應包括對智庫發展有重要影響的外部產業因素進行建設、管理。為此，學術界圍繞智庫建設與治理問題，尤其是針對智庫評價、智庫產品評價以及對智庫內部管理等問題進行了一系列的研究，取得了豐富的研究成果。

目前已有的賓夕法尼亞大學的TTSCP評價標準、中國社會科學院的AMI指標體系、上海社科院智庫研究中心的MRPA評價體系、江蘇省委宣傳部與南京大學共建的“南京大學中國智庫研究與評價中心”的CTTI評估體系均立足于對智庫進行全面評價，進而加強對智庫進行綜合治理。在此基礎上，陳杰提出應從組織有效性、影響力有效性、多元化有效性、國際化有效性等方面，構建中國特色新型智庫建設的有效性評價指標體系[2]。高國力指出，目前中國智庫評價存在的主要問題是評價機構缺乏專業資質、評價方法不夠科學規范、評價對象沒有分類區別，造成智庫評價缺少權威性和引導性，應建立差別化評價體系[3]。李剛認為，應建立包括縱向影響力評價、治理評價和管理評價“三位一體”的評價體系，以及橫向智庫人才評價、產出評價、項目評價、財務評價、研究咨詢評價、傳播溝通評價“六要素聯動”的縱橫結合的智庫全層次全要素評價體系[4]。盧小賓、王文濤等認為，我們應探索由政府機構、行業協會、智庫自身與第三方機構共同參與的智庫評價體系[5]，智庫產品評價要點則包括選題、問題分析、信息分析、策略與驗證、風險評估等五個方面[6]。韓瑞珍、邱均平提出，高質量智庫產品應具有思想創新性、輻射影響性、內容前瞻性與超前性等特征[7]。宋圭武強調，應針對自然科學類與社會科學類的智庫成果，采用不同的評價方法，且社科類智庫成果評價更要注意利益制約問題[8]。荊林波指出，中國智庫發展存在著公共政策研究能力弱、功能發揮欠佳、管理水平低、國際影響力小等問題[9]。張志強認為，應從基本的戰略管理層面以及人才管理、產品研究、資金籌集、傳播營銷和合作網絡等方面建設特色核心能力[10]。

學術界關于智庫治理的研究，主要探討了優秀智庫或智庫產品應具備何種特征或用何種指標來衡量、評價智庫，也從內部角度探討智庫競爭力與管理能力的培育性，即分析研究智庫管理與運營存在的問題與原因，解決的是智庫應具有何種質量或水平的競爭力與管理能力等問題，這對提高智庫競爭力與管理能力，以及促進智庫治理都具有重要意義。但是，這些研究從某種程度上分離了智庫產品、單一智庫及智庫競爭的關系，也沒有從更深層次上探討為何會存在不符合智庫發展指標的智庫或智庫產品。事實上，這些研究并沒有重視智庫外部思想市場環境因素對智庫成長與發展的影響，而智庫思想市場也存在著某種程度的失靈，而無法將資源充分配置到各個智庫，無法使智庫都能最大程度履行應有的咨政職能[11-12]。不容忽視的是，智庫思想市場上的供求關系、智庫成果質量、相關思想市場規范也同樣影響著智庫的生存與發展[13]。周湘智指出，應當從智庫內外部環境建立相應的運營管理機制以促進智庫健康發展[14]。因此，智庫治理研究還應包括：（1）智庫的研究能力、管理能力與需求主體的錯配性。即，假定智庫有較強的研究能力，那么一個重要的問題則是這種研究能力真正為誰服務？有可能智庫與某些利益集團相聯合，做出有損國家、社會利益而使私人受益的行為。（2）智庫的研究能力、資源與研究議題的不適性。即，任何一個研究議題都需要智庫具有相應的研究能力與研究資源，但智庫之間的研究能力與研究資源差別不一，此時，可能由于種種原因導致研究議題與智庫的研究能力、研究資源不相匹配而使各類智庫并不能充分發揮各自專長。（3）智庫的研究能力與管理能力價值實現的受限性。即，假定智庫研究能力與管理能力強大，但是由于內外部各種原因，可能受到隸屬關系或大眾輿論影響導致智庫產品并沒有很好地解決實際問題，也可能因為沒有充足的需求或良好的智庫成長環境而使智庫的研究能力得不到最充分的發揮。上述情況都將使得智庫存在的價值受到削弱。

鑒于此，筆者力求提供一個結合智庫內外部治理兩方面因素的治理結構模型，以豐富現有的智庫治理研究，嘗試為更好地實現智庫產業發展、提升智庫競爭力提供一種視角。

二、智庫治理結構模型

一流的智庫不僅能提供一流的產品，更重要的是時刻保持獨立性、自律性，同時也需要有一流的智庫產業提供良好的生存、競爭與發展環境。因此，廣義的智庫治理主要包括對單一智庫、智庫產品、智庫競爭的治理。圍繞著單一智庫、智庫產品及智庫競爭可構建一個較全面的智庫治理結構模型（圖1）。

（一）智庫產品治理

智庫產品包括各種形式的智庫產出，比如簡報、建議、方案、評論、出版物，等等。目前，由于智庫建設熱潮迭起，各種形式的智庫機構紛紛建立，并借助于發達的新媒體，使得智庫產品形式、內容、傳播手段呈現出多元化、豐富化、個性化，對大眾或決策者既提供了較多的選擇和完善了某些思想、觀點，同時又在某種程度上制造了智庫產品市場的混亂。主要表現為四個基本挑戰：（1）智庫產品選擇性管理挑戰。一方面由于不同利益集團的介入，智庫可能會提供代表不同利益集團的智庫產品，甚至可能在智庫產品中寫入體現利益集團意志的語言文字，智庫產品的傾向性強烈;另一方面政府決策者也可能由于個人偏好、利益訴求不同或組織制度上的不完善，在面對眾多智庫產品時，即使有明顯高質量的智庫產品存在，也可能選擇本不應選擇的智庫產品。此外，質量參差不一，甚至相互矛盾的智庫產品大量堆積，更讓政策決策者或大眾難以作出準確的選擇與判斷。（2）智庫產品質量控制挑戰。智庫產品研究的主要是社會性問題，問題本身較為復雜多變，幾乎無標準答案，而智庫產品生產過程主要體現了研究者或團隊的創造力、智慧性，這又帶有一定程度上的無形性與個性化色彩，因此，無論是智庫產品的評價還是過程控制都無法如標準的工業品一樣進行標準化生產、衡量、控制。但是對智庫產品的質量控制與評價又是保證智庫產品質量，提升智庫影響力必不可少的一環。（3）智庫產品影響力管理挑戰。在日益多元化的智庫產品市場上，無論是有意還是無意，總會存在一些智庫產品，不利于政府相關部門的正確決策或者不利于大眾明辨是非，這就需要政府或社會專業機構采取相應措施提升高質量智庫產品的影響力，并降低低質量智庫產品帶來的負面影響，特別是要關注一些智庫或其研究人員發布的非決策類的塑造輿論類的智庫產品。（4）智庫產品需求性挑戰。智庫產品解決的多是社會性問題，應當既包括宏觀性的國家或地區層次的發展難題，也應包括市縣鎮村層次的微觀發展難題，如果只研究國家層次的問題，一些微觀問題被忽視，那么既會積累小問題而引發大問題，也會使大眾的思想、觀念被其他利益集團所控制，智庫也會因無用武之地而浪費資源，智庫真正的功能與價值將受到損害。

（二）單一智庫治理

對單一智庫的治理主要是針對智庫本身及智庫人員的治理，同樣面對一系列挑戰。（1）智庫的身份性挑戰。主要指智庫的組織屬性、類型與法律地位界定問題，這是最為基本的問題。這就要求政府從法律層面上明確界限，即成為一個智庫的條件與必備資源、承擔的責任與權利，應遵守何種法律政策。目前，我國還沒有專門明確針對智庫的法律制度，各類型智庫的法律地位難以界定，這對智庫發展造成了較大障礙。雖然，2017年通過的《關于社會智庫健康發展的若干意見》明確了社會智庫的地位與管理歸屬，但是我國還沒有專門明確針對智庫的法律制度以界定其他類型智庫的法律地位，這對智庫發展造成了一定障礙。比如，高校智庫由于沒有身份的獨立性而面臨財務不能獨立核算的尷尬[15]266。（2）智庫能力與資源如何滿足智庫競爭、發展及議題要求的挑戰。隨著智庫之間競爭加劇以及社會政治等問題不僅多樣而且更加復雜多變，智庫本身也要提升自己的能力以應對這些需求。這一方面既要提高智庫管理團隊本身的運營管理能力、戰略管理能力，又要提高智庫專業研究人員的研究能力與研究積極性，另一方面也要有較為充足的人力資源、財力資源、物力資源、信息資源以保證智庫研究有適宜的研究條件與研究環境。而對中國智庫總體而言，除了少數高端智庫外，整體上表現為智庫資源不足和智庫能力落后[16]。中國智庫需要在人力資源管理、項目管理、財務管理、研發管理、產品質量管理、對外合作與傳播等方面有所突破。（3）智庫獨立性挑戰。智庫獨立性的核心在于思想獨立，即不受外界干擾，包括權力和利益的干擾，不帶著先驗結論去探究待解問題的本源[17]。保證智庫的獨立性，首先要面對智庫人員的機會主義性問題。智庫研究人員可能或為私或為智庫本身或為其他組織，采取某種形式的機會主義行為，以非客觀、非獨立的態度人為降低產品質量，通過智庫產品及智庫政治或社會影響力而實現不正當的利益。比如，智庫專家被某些利益集團所操控，對事實、法律、道德毫不忌憚，智庫淪為利益集團謀利的工具。比如，社會智庫有時會因資金短缺而在一些課題上喪失獨立性[18]。其次是智庫人員的迎合性問題。即使智庫人員本身并沒有機會主義動機，但是由于受到政治隸屬關系或者受到大眾輿論或社會習俗等影響，智庫人員不得不改變最終研究內容，結果使智庫產品與研究表現出非客觀性、非獨立性。（4）智庫人員的職務性機會主義挑戰。這常常表現為貪污、挪用智庫籌集的資金，或不合理工作支出等;或利用職務之便，利用智庫資源擴大自己在非智庫領域內的影響力;或利用智庫之名，獲取不當利益。（5）智庫人員的研究自由性挑戰。智庫既需要承接咨詢合同，也需要自主開展議題研究，這是智庫獨立性的表現之一，也是充分實現智庫價值的方式。但是，一些智庫專家只憑自己自由意志或個人偏好，或者不顧自己的專業領域所限，常常胡言亂語，只求獲得心理或名譽上一時的滿足，這無疑會極大地損害智庫及從業人員的整體形象，理應受到智庫組織或國家法律層面的有效治理。

（三）智庫競爭治理

對智庫競爭的治理著眼于對智庫之間的競爭與合作關系，這種治理對智庫產業健康協調發展至關重要，需要處理好五類挑戰。（1）不良競爭行為性挑戰。一些智庫事前隱藏對自己不利的信息，事后掩蓋對自己不利的行為，利用廣泛而強大的人脈關系，甚至利用智庫物質資源，通過不正當手段獲得項目，或使自己設立的議題得到決策者認可，或使自己的智庫產品得到較高的評價，而被相關決策部門采用。一些智庫為吸引大眾注意而故意拋出一些與常識、科學、道德相悖甚至聳人聽聞的智庫產品，擴大本智庫的影響力。久之，一些真正有研究能力、獨立性較強的智庫被能力稍次或獨立性較差的智庫所替代，優質的智庫生長環境變得惡劣，優質的智庫產品更加稀少。（2）智庫數量規模性挑戰。目前，各種類型、層次不一的智庫大量出現，導致智庫之間的競爭出現混亂局面 [19]，這并不會產生較強創新性與價值性的解決方案，相反，相互抄襲、模仿、內容空洞、無實用價值、失去特色的智庫產品層出不窮。同時，智庫之名被泛化、被濫用甚至被歪曲，影響智庫的總體形象[20]。（3）智庫市場結構性挑戰。這主要指智庫產品的需求市場也應有不同的細分市場之區分，應有專長應用之分工，但目前智庫往往選擇上層最為關注的、也最為風光的宏觀議題[21]。這使得智庫產業的某些細分市場要么拱手讓與他國智庫，要么不能發揮專業智庫的專長。智庫產業及智庫發展需要中國逐步細分智庫市場，促進智庫服務專業化[12]。（4）智庫競爭結構性挑戰。這主要指由于歷史或領域特殊性等原因，一些國有智庫、大型智庫、名校智庫、名院智庫在議題參與、產品發布、資源獲取、高端影響力等方面處于壟斷或獨占地位，而使得其他民營智庫、中小智庫、無名智庫較難以公正地與其進行競爭。而產業內的智庫競爭越處于壟斷競爭，越不利于產業創新與發展。智庫產業的繁榮需要不同層次、不同領域的智庫共同和諧發展。中國目前不同智庫公平競爭的格局尚未形成，競爭結構呈現“圈層形態”，官方智庫居核心地位，其次為高校智庫，再次為社會智庫，重要性逐次遞減[22]。除了少量社會智庫有一定研究實力，多數社會智庫普遍規模小、自身能力欠缺，難以獨立展開競爭[23]。（5）智庫合作性挑戰。智庫產業要成熟發達，智庫競爭要和諧優化，智庫發展要有特色，這都需要智庫在獨立研究、獨立發展的同時，與其他智庫、其他組織之間進行適度合作。而目前智庫之間、智庫與相關支持組織之間并沒有形成完善、發達的專業分工合作體系，合作組織較少，競爭多于合作，智庫間以及智庫同相關非智庫組織間的合作要么常見于信息分享、簡單任務分包等低層次合作，而沒有建立高效運行的合作管理機制，無法深入整合各自資源、能力，要么發生于高端智庫、高端科技機構之間，而無法廣泛整合社會資源。實際上，大強智庫、單一智庫無法獨自解決所有問題，中小智庫之間、大強智庫與中小智庫之間、智庫同相關的組織之間都應進行針對某類研究領域或研究問題的分工協作，才能既適時提供高質量的智庫產品，又能提升自己特色的專業領域能力、聲譽、影響力。

（四）三類治理的關系

上述三類治理相互融合、相互強化。單一智庫治理不好則會削弱智庫管理能力、創新能力，強化智庫人員的機會主義行為，也很難提供高質量的觀點獨立客觀、充滿智慧性的智庫產品，更易使智庫采取不合適的競爭行為以打擊競爭對手而獲得政府及大眾的支持，加劇智庫產品及智庫競爭的治理難度。對智庫產品的治理越放松，優質的智庫產品越易被忽視，越易刺激智庫人員的偷懶行為、機會主義，智庫及智庫產品越易代表利益集團、個人的利益，智庫人員也越易利用職權、身份獲得不合法收入，從而要么失去建設一流智庫的雄心抱負，要么依靠利益集團、社會關系，獲得智庫資源與智庫項目。而一旦不能對智庫的競爭與合作進行監督、引導，不能有效合理地配置智庫相關的資源，擴大智庫需求的領域、范圍，那么面對稀缺的智庫議題、資金資源、人才資源，部分智庫將可能依賴利益集團或者采用不正當的競爭手段而不是依靠自身的競爭能力、研究能力獲得最合適的研究項目以及競爭優勢，久之，這些智庫將失去提高自身管理能力、創新能力的動力，更不愿意花大量時間與資源去研究智庫議題，或者只能代表利益集團的利益，提供沒有公信力的智庫產品。更為嚴重的是，其他智庫包括更多新建智庫也會相互模仿，從而加劇智庫產品與智庫人員的治理難度。

三、智庫治理問題溯源

智庫治理的一系列問題主要形成于兩大類因素，一是本源性因素，主要指智庫產品的特殊性，二是條件性因素，主要指智庫產業環境因素及智庫從業人才因素（圖2）。

（一）本源性因素：智庫產品的特殊性

一般而言，智庫產品具有三個特殊性質：一是政策、思想及態度的相關性。任何一種智庫產品總與某種政策或思想或態度的形成與改變密切相關。智庫產品能夠引導輿論、塑造觀點、傳播思想，從而能夠改變大眾對政策類別、政策價值、政策實施的態度、期望、理解以及影響政策決策層的決策思路、決策評價、決策選擇。而從更深層次上講，智庫產品本身含有的或想要塑造的政策、思想、態度最終影響的是個人、組織、國家、社會之間的利益分配與和諧發展。二是智庫產品的不完全性。這種不完全性指無論何種政策出臺或者某種思想性觀點出現，由于人的認知能力局限、信息不對稱、各種溝通障礙等原因，事前智庫產品不可能完美無缺，事后也總是難以較好地解決所有問題，難以使所有人滿意。三是難以標準評價特性。一方面，智庫產品是一種特殊的知識產品，是智庫研究人員的智慧產出。它的生產具有無形性、個人或集體智慧推動性，難以用標準的工業產品生產程序與標準來控制智庫產品的生產，尤其是基于網絡或移動終端的種種智庫專家評論，因此，智庫產品的生產性控制難度增加。另一方面，智庫產品往往解決的是與大眾或地區或國家發展密切相關的問題，其制定與實施所涉及的因素較多、較復雜，并且這些因素動態性較強，其效果更多體現出無形性、長期性、心理性、事前難以預料性。這都使智庫產品的過程性及結果性評價與控制難度上升。

智庫產品的政策、思想及態度的相關性使得智庫產品易將思想、觀念轉化為執政之策、解決方案或者引領輿論與思潮而使部分人群或利益集團受損或受益，這使得總有重要的利益相關人群力求要從智庫及智庫產品上入手，從政策源頭開始構思獲取有利于己的政策、方案。這種特性使得控制智庫產品或智庫人員具有強大的吸引力;智庫產品的不完全性使得智庫產品具有事后容易辯解的特性，這會使部分智庫人員及相關利益集團總會找到似乎是冠冕堂皇的借口來掩蓋或突顯或解釋自己的偏見或錯誤主張，也使部分智庫人員為自己不盡心、不盡力或決策者為選擇錯誤的智庫產品尋找到合適的理由。這種特性更易促使智庫人員或決策人員為私利或僅憑個人喜好而大膽冒險;智庫產品難以標準評價特性使得事前難以評價而選擇出最優的智庫產品，事后難以評價而難以認定責任而這也使得智庫產品之間的競爭易于被人為操控，而處于不良競爭狀態或者易迎合重要的相關利益人的偏好而改變智庫產品內容。這一特性也同樣刺激了智庫人員或決策人員的機會主義動機，弱化了對這些人員的有效約束效果。

（二）條件性因素：智庫產業環境欠佳及人才缺失

其一，智庫產業環境欠佳。智庫產業環境因素主要包括智庫產業的中間組織因素、智庫產業的需求因素、智庫產業的競爭機制以及其他相關的法律政策。這些因素的欠缺或不完善也將增加智庫治理的難度。對于智庫產業的中間組織建設而言，當下智庫產業缺少充足且可信任的智庫及產品評價機構、信息加工采集機構、智庫協會、智庫協作平臺、各種能為智庫提供資金的基金或金融組織，這將導致智庫聲譽與智庫產品的質量難以區分，導致智庫無法獲得有價值、真實、精確、全面、及時的信息與情報，導致智庫間的合作難以展開，使得智庫產業內強者越強、弱者越弱，形成某種程度上的壟斷，導致智庫沒有資金來源而難以擺脫最基本的生存危機。最終，中間組織的缺失將使得智庫不當的競爭與合作行為趨于無行業自律化，智庫創新能力與管理能力難以提升。就智庫產業需求而言，充分的市場需求是智庫產業發展的前提，但目前我國智庫思想市場存在智庫的“供給”和政府的“需求”脫節問題，有效需求沒有被充分挖掘出來[22]。就智庫產業的競爭機制而言，需要建立一個政策思想同行評審和同行競爭的機制，一個能夠讓多種政策主張公開辯論的平臺[24]。目前，民營智庫很難受到政府的信任而被“委以重任”，研究成果得不到足夠的重視，缺乏向上送達的內部渠道[25]，無法與其他智庫進行公平競爭。就其他與智庫產業的相關法律政策而言，我國在這方面的法律政策幾乎是空白，比如不能清晰界定智庫組織的法律地位，不能清楚界定智庫或智庫人員的權利、責任、激勵及懲罰標準，以及各種處理智庫競爭問題的法律政策依據[26]，也沒有制定并形成完善的智庫思想產品評價、定價、交易及監管制度[13]，從而必將加劇智庫人員、利益集團的機會主義，以及弱化智庫管理人員對提升智庫管理能力的激勵。智庫產業環境欠佳這一問題最終易導致我國智庫類型較少、專業特色不足、研究領域狹小、智庫間專長分工不明，智庫產品市場沒有充足的供給者與需求者，智庫產品之間難有最充分的競爭比較，智庫之間難有充足的交流、爭論、探討，加劇了智庫治理的難度。

其二，專業的智庫從業人才相對缺少。目前，我國智庫人才嚴重缺乏，對智庫精英人才，包括高端智庫人才、獨立研究型人才、新型綜合型人才的需求十分強烈[15]271。現有的非民間智庫除了少數高端智庫外，大多由相關咨詢部門或行政部門或者大學某些機構轉變而來。這些機構角色容易轉變，組織結構容易調整，牌子也容易掛出來，但難尋高層次、復合型的智庫管理人員。一些具有專業特長的研究人員未必有高超的管理經營能力，這使得智庫運營能力、戰略管理能力難以在短時間內提高。一般性研究人員好找，但是若要提供高質量的智庫研究論文與研究報告，智庫研究人員既要有較強的理論與學術功底，又要有相當的智庫研究領域的研究技能與經驗，還要熟悉政策制定流程與面臨的各種困難，因此，高層次、綜合型、創新型、實務型研究人才難覓。研究人員工作好調整，但有志于、心無旁騖、懷有高尚道德情操與抱負而從事智庫研究的人員難尋。其他一些民間智庫、中小型智庫也在相當大的程度上存在類似問題。

事實上，一旦智庫產業沒有充足的高質量研究人才與管理人員，那么人才的稀缺性就將突顯出以下問題：（1）既有的智庫人員競爭性不足。這使得這些人員進取性降低，保守性增強，難以主動提升自己的管理能力與研究能力。（2）智庫人員選擇性不足。在難以尋覓高質量人才的前提下，一些機會主義較強的人員將進入到智庫研究與管理中，或者不適合進行智庫研究與管理的人員也被選擇進入智庫研究與建設中，或者一些利益集團會乘虛而入，削弱智庫的獨立性。（3）智庫內部管理建設性不足。這體現為智庫內部無法進行管理能力的提升，特別是難以有效進行智庫人力資源管理。（4）高質量的智庫產品供給不足。高質量的智庫產品主要來自高創造性研究人才的智慧性的腦力勞動，沒有合格的研究人才，研制高質量的智庫產品將失去可能性。此時，智庫研究更易趨于一般化、功利化、資本化、利己化，智庫間的競爭更會傾向于壟斷性、不當性，智庫內部發展目標也會趨于短期性、無特色性、定位模糊性。

綜上所述，智庫產品的本源性因素使得智庫治理天然具有一定的難度，再結合智庫產品產業環境欠佳、專業人才稀缺這兩種條件性因素，更使得智庫產品具有一定的誤導性與迷惑性，優質智庫產品被劣質智庫產品所擠占，使不應獲利的群體獲利，使社會或國家受損而使某類群體受益，智庫從業人員更具有機會主義，也更趨于迎合性，智庫組織管理易陷入粗放化和落后狀態，智庫競爭易趨于關系競爭、壟斷競爭。顯然，在條件性因素得到改善時，智庫產品本源性因素產生的對智庫治理的破壞作用也就會得到較大的削弱。

四、案例：美國的智庫治理

（一）對智庫競爭的治理

依據《聯邦政策咨詢委員會法》《美國聯邦所得稅法》《美國稅法》，美國禁止智庫從事實質性的宣傳活動或其他影響立法的活動，禁止智庫進行“立法游說”，不允許智庫通過影響公眾來表達對立法的意見，或通過與立法機構的雇員或政府官員交流來影響立法[27]。禁止智庫從業人員，包括智庫內的前政府官員利用原職權利與老同事拉關系、套近乎、攝政、干政、擾政。嚴禁智庫成為結黨營私、拉幫結派的政治組織[27]。不合格的智庫，比如有黨派性，妨礙政治選舉等也會被依法清除出智庫市場[28]。除此，美國也通過智庫評價來規范智庫競爭[28]。而高度發達的市場經濟和規范的社會體制為美國智庫產業的發展提供了扎實的基礎，美國社會中的企業、單位、組織、團體都面臨多樣性的挑戰與決策，大量咨詢服務類需求從第三產業中分離出來[29]88。相應地，美國智庫市場高度細分，研究的問題大到國家安全、對外關系和發展戰略，小到退休金、社區衛生乃至兒童午餐都有智庫參與或影響決策 [15]3。目前，美國已經形成了一個以政府決策需求為導向、多學科研究的多樣化智庫產品的智庫市場，官方智庫與民間智庫互相補充、互相競爭、互相合作，不斷淘汰、凝練、完善、打造優質的思想產品，使政府可以傾聽到不同智庫的聲音，獲得可供參考的或者更具價值、更加及時的決策建議[28]。

（二）產品的內外部治理

1.產品外部治理

首先，注重建設公共政策決策咨詢制度。美國聯邦、州、市（縣）都較重視決策咨詢制度中的專家咨詢與公眾咨詢，特別是必須通過各級議會批準和公眾支持的政策，都有明確的法定程序讓公眾對公共政策有全面知情權和參與政策制定過程并發表意見的權利[30]5。其次，美國政策分析機構也非常重視在政策方案制定和評估中多途徑、多形式地聽取并吸收公眾意見，盡可能地使政策方案趨于完善[30]6。此外，為進一步保證智庫產品的客觀性與公正性，美國公共政策決策要經過多次公眾聽證會，特別是要聽取利益受損的公眾與相關團體的訴求，參與制定方案的官員及專家可以被當場質詢，直到多數公眾意見達到一致時，才會提交政策制定委員會表決[30]7。

2.產品內部治理

美國頂尖智庫不僅重視智庫產品的終期質量檢驗，也對其研究過程進行嚴格的質量控制[31]，基本形成了從規劃設計、研究實施到成果發布的一整套質量控制管理體系[32]，而且都制定并實施研究成果制度化的高質量分析與研究標準規定，并在實踐中不斷修改和完善，成為智庫必須遵循的管理制度。比如，蘭德公司設有“研究質量保證部”專門負責研究成果的質量控制，制定《高質量研究與分析標準》，作為“蘭德特色”（RAND-like）戰略研究的標志[33]。對于研究報告，蘭德公司先由學部主任選擇2～3名該領域未參與研究計劃的資深研究人員擔任評審員，負責項目開始后的期中審查和計劃鄰近結束時的期末審查，再組織評審會議會審，由項目完成者解答評審人提出的問題。報告需經本部門2人、外部門1人評審并同意才能通過。然后由分管該部門的副總裁審定，才能發布或發表。而對于研究論文，則需要3～9位國內外同行審議和無記名投票，經過修改后由評委表決是否通過并發表。對于學術水平不夠，或因故審查未能通過的論文，即便委托單位同意接受，也不能以蘭德報告的名義發表。對研究有錯的課題，一般采取改換研究人員的辦法重新研究[30]18-19。此外，美國智庫大都聲明不從事已規定結論或者限制自己獨立性和自主性的研究[15]151。

（三）對單一智庫的治理

依據《聯邦政策咨詢委員會法》《美國聯邦所得稅法》《美國稅法》，智庫要在美國國稅局登記注冊、申報資產、募捐，并繳納相應費用，非營利組織、無黨派組織更是享有此類組織的各種權利。智庫運作及舉辦的各種活動，不應以盈利為目的，也不能以任何謀利的手段或組織方式，為智庫和當事人員謀取利益，嚴禁智庫成為騙取智力報償、獲取黑金收入的利益團體[27]。對于智庫管理層也有嚴格的法律規定，禁止他們利益分配不公，暗箱操作，禁止侵吞善款。如果發現違法不當得利，可以全部沒收。嚴重者可撤銷董事會成員資格并交付罰金，更嚴重者可命令智庫就地解散，令其移交資產[27]。美國對智庫從業人員執業資格也作出嚴格的規定，各類咨詢人員必須通過執業資格考試、資格審查、注冊登記等程序[29]88。

美國頂尖智庫也對自己的研究人員進行嚴格的行為規定與約束。布魯金斯學會要求其成員必須遵守以下規定：學會成員為候選人的競選或政治組織提供建議，如政治行動委員會或政黨競選委員會，必須使用工作以外的時間，而且必須表明他們的行動僅僅是個人行為，而不代表布魯金斯學會。在公共場合或媒體采訪中不能為候選人代言，也不能在競選中或同候選人的交往中使用布魯金斯學會的設備和其他資源，包括助手的時間、電子郵箱、計算機和電話，或使用布魯金斯學會的場地舉行政治活動。如果研究人員違反了上述規定，他們就必須離職[34]，研究人員一旦接受政府部門邀請擔任職務，必須請假或離開布魯金斯學會[35]。

在運營方面，美國智庫常采用理事會或者董事會形式的治理機制，重要決策由理事會決定。智庫研究多采用以項目為導向的多學科交叉的矩陣研究機制。在人才選用上，堅持以人選材，能力至上，特別選拔博中有專、專博相濟的“T型人才”[36]，同時，注重智庫從業人員的知識結構與多學科背景，人員配置體現科學性與效率性的完美結合。比如，蘭德公司的經驗是兩個研究人員不如一個研究人員加半個秘書的效率高，布魯金斯研究所專兼職研究人員的比例為1：2，胡佛研究所則為1：2.5[29]88-89。此外，美國智庫獨特的“旋轉門”機制，以及大量以合同的形式聘用的項目臨時研究人員保證了智庫人才的合理流動性。美國頂尖智庫還對研究人員進行嚴格的業績考核與薪酬給予，比如蘭德公司規定一年內既沒有主動申請課題又未被其他課題聘用，或長期工作沒有成果，不適合崗位要求的人員都將被辭退。相應的，蘭德公司為其研究人員提供優厚的工資福利與便利的生活服務[30]19。在智庫資金籌措方面，美國智庫資金來源多樣化，主要來自企業、個人、政府及基金會，但美國智庫都聲明不接受有附加條件的捐款[15]151。在智庫產品的傳播方面，美國智庫通過多種渠道、多種形式、多種手段，特別是充分利用網絡與新媒體進行智庫產品的宣傳與推廣，并與決策者、大眾等利益相關人群進行充分的交流互動，以最大程度提升自己的影響力。

美國智庫常常標榜其獨立性、客觀性、產品高質量性，但是仍然需要智庫本身及外部法律政策及良好的產業環境來保證智庫能夠做到獨立性與研究的客觀性。盡管美國相對完善的法律政策與咨政體制較好地促進了美國智庫及產業的發展，也在一定程度上有力地實現了智庫治理，但是為了爭奪話語權，行業、財團等各方力量都愿意聘請智庫為他們出謀劃策，一些美國智庫成為某些行業、財團長期倚重的對象[37]。在這種情況下，一些美國智庫（甚至頂尖智庫）仍然會涉及權錢交易，智庫專家既享受智庫學者“客觀”“中立”的美名，同時又是職業說客或者在關聯企業擔任職務[17]。很多智庫背后都有公關公司的支持，其資金來源欠缺透明度，旋轉門機制也使得智庫和政治之間存在難以言說的關聯[38]。此外，美國智庫過度商業化的趨勢也是美國智庫產業所要解決的一個重要問題，這對于美國智庫治理仍然是一個新挑戰。可以認為，智庫治理無論是對智庫產業十分發達的美國，還是智庫產業剛剛興起的其他國家，都是一個十分復雜且充滿挑戰性的長期課題。

五、研究結論及智庫治理建議

（一）研究結論

1.智庫治理具有系統性與雙重性

智庫治理的系統性指智庫治理主要包括智庫產品治理、單一智庫治理及智庫競爭治理三個方面。這三個方面相互促進、相互制約，一方的治理難度與其他兩方的治理息息相關，因此，對其中一方的治理只是局部的治理，能夠獲得一定的治理效果，但并不能有效地治理智庫產業整體發展面臨的問題，從而也并不能獲得理想的治理效果，因此，智庫治理的措施應具有綜合性與系統性。此外，與工業組織的治理相比，智庫治理具有雙重性：一是一般性的組織治理，即針對一般意義的機會主義行為、道德風險以及運營與管理存在的問題進行治理，以約束組織成員損害組織利益而利己的行為。這種治理更強調一般性的組織治理結構、運營與管理機制、組織成員的激勵與約束機制的建立與完善;二是特殊性的治理，針對智庫成員利用智庫及其產品的特殊地位與特殊性質而產生的有利于特殊外部群體而損害社會或國家利益的機會主義與道德風險行為。這種治理更強調對智庫產品科學的評價與選擇的治理，對智庫人員研究動機與行為實行更為清晰的限制，更強調智庫與外部利益群體的關系治理。

2.理性看待當前的智庫發展

當前，智庫產業受到國家的大力支持，各種類型的智庫如雨后春筍般出現，智庫活動也風起云涌，這些智庫與智庫活動很難說能夠解決多少重大問題，也很難說這些智庫是否都有適宜的資源、能力、抱負去完成智庫任務，實現智庫使命，這使得智庫產業發展被認為呈現出一種功利化與浮躁化的趨勢。因此，我們需要理性看待當前的智庫及智庫產業發展。事實上，任何一種產業發展都要經歷初始、繁榮、成熟、衰退期，其中的主要組織數量也要經歷小規模創立、大量涌入、競爭動蕩、穩定退出等四個階段。當前，智庫產業正處于快速發展階段，國家大量投入，市場也快速擴大，此時出現大量智庫是符合產業規律的。因此，問題的關鍵并不在于智庫數量的多少，而是伴隨智庫產業的快速發展，政府應當制定出相應的智庫治理政策，加快智庫產業成熟，促進智庫數量從大爆炸期向競爭淘汰期轉變，從而既能保證一定的智庫數量，又能提高智庫質量，既能保證智庫合理分層，又能保證各種智庫良性競爭與合作。

3.智庫治理的出發點

智庫治理既需要治理條件性因素，又需要治理本源性因素，因此，智庫治理有四個基本出發點：一是要建立完善的智庫產品及智庫評價體系;二是要建設、完善智庫產業及智庫思想市場，重點是建立并完善公正、公開的多元市場競爭與需求機制，力求競爭信息、議題相關信息透明化;三是依據法律或政策，明確智庫及智庫從業人員的權利、責任、義務、處罰等項事宜;四是大力培育智庫各類專業人才，特別是智庫高級管理及專業技術人才。

（二）智庫治理建議

近年來，中國政府一方面不斷加強中國特色新型智庫建設，另一方面又不斷加強智庫治理。尤其是自2015年出臺《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》以來，國家有關部門陸續推出了一系列鼓勵智庫跨國交流、推動智庫人才發展、規范智庫經費管理、增加知識儲備與優化知識價值分配的新政策[39]，各地方政府也陸續出臺一系列支持智庫發展的激勵性政策，建立了多種形式的智庫協作平臺，也相繼出臺了政府購買決策咨詢服務的管理辦法，而反腐倡廉的一系列舉措對高校智庫、官方智庫的管理及研究人員的管理與研究行為進行了一定程度上的規范。2017年通過的《關于社會智庫健康發展的若干意見》對社會智庫的發展指明了道路，這些舉措無疑已產生良好的智庫治理效果，有力地促進了中國特色新型智庫體系的建設。但要真正實現十九大報告以及堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化對中國智庫提出的新要求、新任務，仍需要持續加強智庫自身的治理，加強在政府支持下建立一批相對獨立而又具有較強專業性的智庫[37]，并深化對智庫產業及市場的綜合治理。

1.智庫需要加強自身的治理

中國智庫要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導，不屈從于個人私利、利益集團利益，堅持以國家利益、人民利益、社會公益為重，增強獨立性，同時需要對研究人員及管理人員進行嚴格且明晰的責任界定與行為約束。圍繞著中國面臨的主要矛盾、十九大描繪的發展藍圖以及建設并完善國家治理體系和治理能力現代化的要求、目標，各類智庫應實施專業化、專門化、特色化發展戰略，既要研究根本性、全局性、重要性、前沿性等戰略性、國家層面的問題，也要研究基層性、微觀性、具體性、短期性等戰術性、地方層面的問題，提供特色、專門產品，同時也應加強各類、各級智庫間的合作。智庫需要以思想供給側改革、創新驅動發展為發展思想，建立良好的治理結構、運行機制與研究機制，加強智庫人才管理制度創新，加強產品質量控制體系的建設與實施，探討產品研究新模式，創新并善用同行評審制度，提升核心競爭力和戰略管理能力。

2.政府要對智庫發展進行綜合治理

中國政府需要對智庫的法定地位、權益及智庫行為從法律層面上進行清楚的界定與管理，需有專門的法律與政策明確智庫及智庫人員的責權利及獎懲辦法，可以通過對現有的諸如《企業所得稅法》《基金會管理條例法》《關于公益捐贈稅前扣除有關問題的通知》《反不當競爭法》《非營利組織法》等法律的修訂來完成。各級政府仍然要擴大智庫產品需求市場，一方面，以《政府信息公開條例》為基礎，進一步公開政府決策需求信息，建設供需交流平臺;另一方面，建立公共政策問責制，形成智庫參與政府決策咨詢的程序化、規范化、制度化、法制化機制。為保證智庫產品的公正性、獨立性、高質量，還應創新政府決策的論證制度，結合專家論證與公眾論證，特別要傾聽所涉及到的利益受損者的意見，傾聽弱勢群體的聲音，傾聽競爭智庫的觀點，利用現代化傳播媒介力求社會大眾參與到最終的產品論證中，并增強智庫產品的輿論管理能力。為了更好地引導競爭，還應完善政府購買決策咨詢服務的機制，擇優選擇，按質定價，按需定制，引入第三方監督機制，以防范智庫之間的不當競爭，同時，應加強對社會、民營、初創智庫以及中小智庫的管理，通過稅收、補貼或其他財政、金融政策進行資金扶持、項目扶持以增強智庫的公平競爭。政府還應建設公信力極強的智庫及產品評價機構、專家系統，培養專業的具有高素質、高度社會責任感的智庫人才，建設智庫人才市場，促進各類智庫產業中間組織發展，特別是要建設完善多元化的融資平臺。參考文獻：

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