我國城鎮化發展趨勢和新特征

范毅

2019年我國城鎮化率突破60%，城鎮化發展逐步走向成熟。準確把握“十四五”時期城鎮化發展趨勢，是制定新時代城鎮化發展政策的基本前提，也是制定宏觀經濟政策的重要依據。

一、典型國家城市化發展的經驗借鑒

城市化發展是一個社會歷史過程，相關國家的發展經驗可以為我們作出判斷提供經驗借鑒。我們使用世界銀行數據庫相關數據，選擇經歷過快速城市化發展進程的法國、日本與韓國在城市化進入60%以后的相關數據進行分析。

20世紀60年代，法國和日本城市化剛剛超過60%，韓國在1982年城市化率超過了60%，都處于快速城市化發展階段。分析案例國家在相應期間的經濟增速狀況，可以發現，城市化增長與當年的經濟增速之間相關性不強，城市化表現出獨立于短期經濟增長的態勢。日本在20世紀60年代年經濟增速最高為12.9%，最低為-1%，出現了較大波動，但城鎮化率每年增長穩定在0.78%～0.94%之間。法國經濟增速的波動幅度超過50%，而城市化年增長速度波動并不大。20世紀80年代，韓國年經濟增速最高為13.2%，最低為7%，而城鎮化每年增長穩定在1.63%～1.88%之間。由此可見，相對于經濟增長速度，城鎮化可以維持著相對穩定的增長趨勢。另外，在案例國家城市化快速發展進程臨近結束即將步入城市化成熟階段后，城市化增速會迅速下滑，與之前的增速形成鮮明對比。

城市化不僅是經濟現象，更是一個社會現象，城鄉經濟和社會的差異是推動城市化發展的重要動力;在城市化快速增長階段，經濟增速短期波動對城市化影響并不大，城市化表現為一種社會現象，可以保持相對穩定的增速;隨著城市化的逐漸成熟，城市化增長速度也在逐漸降低，但仍然可以保持相對較高的增長速度直至步入成熟階段后，城市化增速將會快速下滑。從長期來看，經濟因素對城市化發展質量有顯著影響：缺乏經濟增長支撐的城市化將帶來一系列嚴重的社會問題，比如拉美國家的過度城市化和城市病問題;而在城市化達到成熟時也往往意味著城鄉勞動力生產效率達到相對均衡的狀態。

二、我國城鎮化具備保持較快增長速度的基礎條件

1.就業結構與產業結構間偏離較大，結構轉變動能仍在。人口從農村進入城鎮、從農業進入非農產業，由此帶來的結構調整是經濟增長的巨大動能。當前我國非農產業與農業之間生產效率差距仍然較大，2018年我國非農產業勞動力生產率為農業的4.6倍，而高收入國家的平均水平在2.2～2.5倍之間，由此意味著勞動力從農業向非農產業、農村人口向城市轉移的動力還非常強勁。2018年我國一產就業比重為26.1%，2010年以來就業比重年均下降約1.3個百分點;而一產的產值比重僅有7.2%，2010年以來產值比重年均下降約0.26個百分點。按照目前的速度轉變，達到均衡還需要10年以上的時間。相比較于城鄉人口和產業結構的快速轉變，就業結構轉變相對滯后，這也為未來我國經濟增長和城鎮化發展提供了充足的動力，城鎮化快速發展的動能仍然強勁。但也要看到，就業結構轉變是一個長期過程，難度在不斷加大，未來城鎮化發展需要更包容的政策體系。

2.城鎮化發展具有較大慣性，維持較快增長的趨勢仍在。相比經濟增長，人口轉移和城鎮化的慣性要更大。經過近20年的城鎮化高速發展，我國城鄉間人口交流日益頻繁，一部分人口已經進入城鎮，但并未完全納入城鎮人口統計口徑，未來融入城市是大勢所趨，這是城鎮化發展的慣性所在。比如，2018年城鎮地區小學生數量占全國小學生數量的74.2%，初中生為86.1%。未來隨著現有中小學生步入勞動年齡，進入勞動力市場，絕大多數將繼續留在城鎮，對城鎮化增長形成較強支撐。當前我國農村人口進城也是為了追求更優的公共服務，為了享受城市更多的發展機會，社會因素對城鎮化起到重要影響，城鎮化的慣性因素仍然較大。

3.經濟增長動能發生轉變，對城鎮化發展支撐作用加強。城鎮化健康發展離不開經濟增長的支撐：為進城人口提供非農就業機會。當前拉動經濟增長的動力發生了根本改變，已經由第二產業轉為第三產業，2018年服務業增加值占GDP比重為52.2%，對國民經濟增長的貢獻率接近60%。經濟增長結構和動力的變化，使得城鎮新增就業對經濟增長的依賴下降。總體來看，“十一五”時期我國GDP每增長1個百分點，城鎮新增就業在100萬人左右。到2018年，我國GDP增長1個百分點，城鎮新增就業超過200萬人。城鎮新增就業和經濟增長之間的彈性變大，雖然經濟增長速度在下滑，但是經濟增速下滑對城鎮新增就業的影響不大，城鎮新增就業也能夠對城鎮化健康發展形成支撐。

三、“十四五”及其以后時期城鎮化發展速度和趨勢的判斷

綜上分析，在一定時期內我國城鎮化仍然可以保持一個相對較快的增長速度。對于城鎮化速度來說，雖然短期內經濟增長與城鎮化發展之間沒有直接相關性，但是從長期來看，城鎮化的健康發展需要經濟增長作為支撐。

為分析城鎮化與長期經濟增長之間的關系，我們以三年為周期對相關數據進行平滑，計算案例國家在城市化超過60%以后，城市化增長與GDP增速的比值，以此分析兩者之間的關系。分析發現，在一定時期內平滑后的城市化增長速度和GDP增速比值能夠保持在一個相對穩定區間，就兩者比值來看，法國和韓國在近10年時間保持在0.15～0.17之間，而日本由于城市化增速相對穩定，但是經濟增長出現較大波動，使得兩者間比值有了相對較大的波動。總體來看，城市化增長和經濟增速之間的比值可以在一定時期內保持在一個相對穩定的區間。

2012年以來我國平滑后的城鎮化增長與經濟增速的比值在0.15～0.18之間，且呈現不斷提高趨勢，2016年后已基本在0.18上下。“十四五”時期，該比值預計將在0.18～0.2之間，到2030年我國經濟年均增長預計可以在5%左右。以此進行測算，城鎮化年均增長可以維持在0.9個百分點左右，在2030年我國城鎮化將超過70%，并將在2035年前后趨于成熟，達到75%以上，其后城鎮化發展速度將會大幅度放緩，城鎮化水平將逐步趨于穩定。

對于“十四五”時期末，我國城鎮化水平能夠達到多少，要受當前我國城鎮化實際水平的影響。預計2020年人口普查后將會對實際城鎮化發展水平進行修訂，由此將會對“十四五”基期城鎮化水平產生較大影響，并對“十四五”末期城鎮化水平的預測產生較大影響。2018年我國城鎮化增長了1.06個百分點，預計“十四五”時期我國城鎮化增長會略有下降，但是具備保持年均1個百分點左右增長速度的基礎條件。

四、“十四五”時期我國城鎮化發展的新特征

1.城鎮間人口流動比重不斷提高。國家統計局農民工監測數據顯示，2018年農民工總量增速明顯比上年回落1.1個百分點，而在外出農民工中，進城農民工比上年下降1.5%，城鄉間人口轉移總量已經穩定甚至出現下降。國家衛健委的流動人口監測結果顯示，省內縣際流動人口和省際流動人口比重有所上升，城鎮間流動人口比重上升。我們使用手機信令的監測數據結果顯示，2017年在新增跨市域流動人口中，以縣城和市區作為流出地的比重為36.1%，2018年上升為39.2%，2019年則達到45.1%，呈快速上升趨勢，未來在推進農民工市民化的同時，需要更加關注城鎮間流動人口問題。隨著城鎮間流動人口的增多，在城鎮化發展模式上，需要從人口進城向滿足城鄉人口的美好生活轉變，城鎮化應從以農村人口落戶城鎮為目標轉為追求公共服務和發展機會全面均等化供給為目標。

2.大城市承載人口比重上升，城市出現分化。我國城鎮實行等級化管理體制，優質公共服務資源集中在高等級大城市中。隨著收入水平提升，人口對美好生活需求更為強烈，優質公共服務是美好生活的最主要內容。過去受戶籍制度的限制，行政等級高的大城市進入門檻更高。隨著城鎮化改革的深化，各類城市的進入門檻在降低，越來越多的人口流向公共服務水平更高的大城市，也是對美好生活向往的體現。2019年中央財政經濟委員會第五次會議提出“中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式”，城市間出現極化現象，在城鎮間流動人口不斷增多，大城市吸納人口比重上升，城市出現分化成為必然。我們的研究表明，省會城市吸納人口的比重在不斷提高，在一些人口流出地本地城市吸納人口的比重在下降。

3.人口老齡化對城鎮化影響加劇，家庭化轉移比重提高。據測算，“十四五”期間我國60歲以上老年人將增加4870萬人，是“十三五”期間的1.35倍，勞動年齡人口減少速度將加快，而轉折時期將從2022年開始，2022年進入60歲的人口將超過2000萬。國家統計局農民工監測數據顯示，2018年農民工平均年齡為40.2歲，比上年提高0.5歲，本地農民工平均年齡已達44.9歲。國家衛健委2018年流動人口發展報告數據顯示，老年流動人口規模在2000年以后增長較快，從2000年的503萬人增加至2015年的1304萬人，年均增長6.6%。隨著人口結構的轉變，城鎮戶籍制度改革不斷深入，我國城鎮化進程中的人口轉移將會從以黃金年齡勞動力為主，邁向以核心家庭為主的階段。

4.城市更新成為城市發展的重要內容。經過40年城市的快速發展，1981年以來，我國城市建成區面積擴大了7.3倍，同時出現巨量的城市老舊建筑，舊城更新改造的需求日益明顯。從一些發達國家的經驗來看，在城市化接近成熟時，城市更新成為城市化的重要內容。美國在1949年通過的住房法中開始推進城市更新改造，1950年美國城市化為64%，日本在1969 年頒布實施了都市再開發法，當年日本城市化率為71%。我國正在接近這個水平，有些地區已經達到這個水平。城市更新不僅是增加對舊城和基礎設施投入建設，還是隨著經濟發展水平的提升，城市居民對美好生活追求的內在需求，同時也意味著巨大的投資機會，有效增強舊城吸引力，提高我國經濟發展的穩定性和持續性。

作者系中國城市和小城鎮改革發展中心研究員

責任編輯：雙艷珍