有效發揮東西部扶貧協作的攻堅作用

天津社會科學院城市經濟研究所課題組

習近平總書記多次強調，開展東西部扶貧協作是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措，充分彰顯了中國特色社會主義的政治優勢和制度優勢。黨的十九大以來，東西部扶貧協作機制全面推進、不斷健全，合作領域也不斷拓展，但在扶貧項目選擇、幫扶資金、扶貧供需對接等方面也出現了一些影響扶貧協作效果的問題。克服扶貧協作的主要障礙，打通存在的“堵點”，充分發揮協作綜合效益，成為全面打贏脫貧攻堅戰關鍵時期東西部扶貧協作升級加力的重中之重。

課題組通過對天津對口甘肅扶貧協作進行調研，深入了解了天津作為肩負東西部扶貧協作重要使命的責任者之一，探索全方位、多層次、立體式的協作機制實踐，同時也感受到在扶貧協作中存在某些共性問題，未來應進一步健全東西部扶貧協作工作機制，聚焦精準、深化幫扶、確保實效，有效發揮扶貧協作在全面打贏脫貧攻堅戰中的重要作用。

一、提升東西部扶貧協作水平的有效做法

天津立足聚焦深度貧困地區、聚焦重點貧困村、聚焦建檔立卡貧困人口，大力推進“精準到戶、精準對接、精準幫帶、精準覆蓋、精準施策”五大工程，聚焦“六大任務”，為東西部扶貧協作積累豐富的可復制、可推廣的經驗及做法。

一是創新“多層全覆蓋、有限無限相結合”扶貧新模式，努力打通東部扶貧資源流動梗阻。在產業扶貧、就業扶貧、消費扶貧、智力扶貧和捐贈扶貧等方面，天津積極探索扶貧協作新機制，圍繞重點項目建設、勞務輸出轉移、教育文化培訓交流、醫療衛生公益援助等方面，健全協作機制，涵蓋產業幫扶、消費扶貧、資金支持、勞務協作、教育扶貧、旅游扶貧、健康扶貧、社會動員、干部人才支援、“萬企幫萬村”、扶貧宣傳等方面，不斷提升扶貧協作的成效和水平。

二是構建產業、技術、消費、就業、公益等“五位一體”的全方位扶貧戰略聯盟，助推東部扶貧資源的落地轉化。通過扶持帶動能力強的專業合作社吸收精準扶貧戶， 推動開展“公司+農戶”的幫扶模式。以電商扶貧為突破口，突出產銷渠道全面拓展，扶持建設縣、鄉、村三級電子商務示范站、示范點及產銷一體化平臺，打通農村網絡購銷運輸配送渠道和市場空間。依據受援地區特殊的資源稟賦和地理交通條件建設特色“扶貧車間”，就近開展諸如地產藥材、產地初加工等既解決農村剩余勞動力增加農民收入，又有助于提高農民創業技能的“特優”項目。同時，依托引進投資落戶的優勢企業開發更多就業崗位，帶動貧困勞動力就地就近就業。

三是創新“扶貧先扶智”的教育扶貧有效方式，打牢貧困源頭治理系統性基礎。注重將應急性、兜底性的短期幫扶與系統性、基礎性的長期謀劃結合起來，努力發揮教育精準扶貧的“滴灌式”功效。積極擴大教育結對幫扶覆蓋面，鼓勵中小學及示范和骨干職業院校與受援地區學校結成對子，深入開展農校對接，通過干部互派掛職、教師交流培訓、名師幫教、義務捐贈等方式開展教育扶貧，促進觀念互通、思路互動、技術互學、作風互鑒。增加投向受援地區的本專科招生計劃，自2016年天津連續4年成為外省在甘肅投放普通高校招生計劃最多的省份。

四是積極匯聚社會各方能量，群策群力形成扶貧協作巨大助推力。組織行業協會商會等社會組織圍繞重點產業項目、教育領域和社會公益等方面開展“全覆蓋、多層次、寬口徑”的對口幫扶工作，撬動了大量地方資金和群眾自籌資金參與項目建設，發揮了社會資源“四兩撥千斤”的作用，為齊心協力打贏脫貧攻堅戰作出新的貢獻。天津被民政部選樹為推進東西部扶貧協作社會組織幫扶的先進典型，展現了東西部扶貧協作的“天津力量”和“天津速度”。

二、東西部扶貧協作實施過程中存在的主要障礙

目前扶貧協作在扶貧項目選擇、幫扶資金、扶貧供需對接等方面還存在一些薄弱環節和問題，扶貧資源比較分散、扶貧協作效應沒有得到充分發揮。

一是產業帶動承載能力有待進一步提升。目前扶貧協作最突出的障礙仍然是產業帶動承載能力有限。西部貧困地區自身產業基礎普遍薄弱，缺乏龍頭企業帶動，能夠有效承接西部扶貧資源的產業、企業載體不足，僅靠東部幫扶企業難以形成穩固的內生發展根基，還需增強產業“內化”能力，深耕轉化東部資源的基本功。

二是扶貧項目和資金投向甄選難度較大。作為東西部扶貧協作主要方式的扶貧車間，基本采取“政府+企業+貧困戶”的形式，在進行項目選擇時，還存在著地方資源稟賦、市場需求、增長潛力有機契合匹配的困難。高效項目資源對接不到位將直接導致扶貧資金投向收益較低的“困境”，很可能是“扶農不扶貧”，阻礙了扶貧協作項目及資金應有作用的發揮。

三是幫扶資金撬動引導的杠桿作用還有待進一步發揮。由于西部貧困地區產業發展面臨較高的自然風險和市場風險，融資成本也較高，同時扶貧資金存在一定程度的條塊分割、碎片化現象，扶貧資金的“供”“需”之間還未完全對接，還需進一步發揮幫扶資金撬動引導的示范作用。

四是扶貧資金使用保障監督還存在薄弱環節。尤其是扶貧車間，對引入的扶貧車間建設企業的經濟實力、經營能力評估不深不細，收益安全則存在一定風險，不僅扶貧車間經濟運行效應和扶貧效應無法達到，可能還會侵害扶貧對象的發展權益。

五是貧困人口自我發展的內生動力不足。西部貧困地區群眾受教育程度較低、文化素質不高，尤其是少數民族地區部分群眾受語言交流制約，缺乏增收渠道和門路，自主脫貧、自我發展的信心和動力不足，在一定程度上也阻礙了東部扶貧協作的進展。

三、有效發揮東西部扶貧協作攻堅作用的主要途徑

聚焦脫貧目標、升級協作合力，進一步增強東西部扶貧協作的攻堅效應，還須在細化、完善、創新幫扶機制上下功夫，通過扶貧供給與需求的精準對接，確保西部貧困地區“接得住、用得好”東部扶貧資源。

一是筑牢產業扶貧根基，攥緊脫貧“牛鼻子”。堅持市場導向和目標導向，著力構建西部脫貧目標實現與東部產業空間拓展互促雙贏新機制。大力鼓勵引導有發展前景、勞動密集型企業適合分散加工生產、用工形式靈活的農產品加工、手工工藝、來料加工等投資少、見效快、能夠直接獲得收益的項目，到村建設扶貧車間，實現優質項目資源對接。探索企業家“一對一”幫扶建檔立卡貧困戶方式，通過市場化運作建立“龍頭企業+基地+貧困戶”的扶貧模式。加大支持各類企業到西部貧困地區投資興業的力度，持續推進“萬企幫萬村”精準扶貧行動，共同開發貧困地區資源，促進產銷有效對接。探索扶貧車間項目化運營，借鑒PPP模式，將扶貧車間與當地農業龍頭企業、農村電商、產業扶貧項目積極對接，建立合作聯盟。

二是聚焦金融扶貧杠桿作用，撬動社會扶貧能量。聚焦產業扶貧，加大對產業扶貧項目的資金投放，引導幫扶資金對接貧困地區特色產業、扶貧項目和新型農業經營主體融資需求。建立完善農業龍頭企業、農民專業合作社等扶貧經營主體信息共享機制，通過政策導向評估、考核等手段督促引導扶貧資金優先支持帶動貧困戶增收、吸納貧困戶就業的龍頭企業和農民專業合作社積極發展特色優勢產業，增強貧困地區自我發展能力。創新銀政合作，引導東部企業到對口地區尤其是深度貧困地區投資，推動東部產業向西部梯度轉移，充分發揮開發性金融功能和作用。加強金融服務協作，通過政策性擔保、財政貼息和風險補償等方式探索支持模式，提供綜合性的金融服務。同時，全面加強扶貧項目資金使用和后續監管工作，完善扶貧資金監管體系，加快建立扶貧資金管理制度，明確扶貧資金的監管主體、權屬關系和受益群體，確保扶貧資金長期發揮效益。

三是創新消費扶貧路徑，形成“產業+消費扶貧”良性循環。創新推進消費扶貧不斷深入，建立線上線下一體化扶貧服務平臺，擴大對口定點采購規模，拓寬貧困地區特色農副產品銷售渠道，通過“互聯網+”“展會+”、消費扶貧進校園等途徑推動西部貧困地區特產更好“走出去”。積極啟動“1+4+N”扶貧計劃，“1”即搭建一個東西部政企協作的產銷一體化精準扶貧平臺;“4”即輸出特色產品、推廣特色品牌、開通特色旅游、建設特色電商;“N”即在大型超市設立若干個扶貧愛心專柜、舉辦若干大型扶貧展賣活動。堅持政府引導、社會參與、市場運作、創新機制，激發全社會參與消費扶貧的積極性。

四是擴大教育扶貧覆蓋面，阻斷貧困代際傳遞。提升師資協作培養層次，充分發揮東部優秀教育人才的引領示范和傳幫帶作用，重點選派貧困地區教師交流學習，提高貧困地區和薄弱學校教師隊伍綜合素養和教育教學能力。加大中小學結對幫扶力度，拓展中小學手拉手結對幫扶范圍。利用一定比例扶貧資金專門設立“助學基金”，為西部貧困地區培養急需專業定向本科生。充分利用東部地區教育資源優勢，通過開通“同步課堂”“專遞課堂”“名師課堂”等方式推動資源共享，幫助貧困地區提升教育信息化水平。用好東部地區現代職業教育優質資源，深入推動東西職業院校“一對一”結對幫扶。

五是提升文化扶貧內涵，厚植脫貧內生動力。充分發揮文化在脫貧攻堅過程中的“扶志”“扶智”作用，激發貧困人口內生動力。加大東部扶貧資金向文化基礎設施建設投入的傾向，打通貧困地區文化資源傳播“最后一公里”。通過發展文化產業增加落后地區收入，將特色文化轉化為特色經濟、在地經濟和體驗經濟的現實生產力，讓文化旅游成為撬動扶貧的有力“支點”，化解文化貧困的現實阻礙。同時，重視文化扶貧和教育扶貧的統籌推進，為貧困地區實現產業塑造、經濟轉型提供智力和人力的支持，塑造全新一代的價值觀，破除落后貧困文化在扶貧協作中的阻礙。通過文化扶貧和教育扶貧相互配合，實現文化在扶貧工作中“授之以漁”的效果。

課題組成員：王雙（研究員）、呂靜韋（副研究員）、賈玉成（副研究員）、施美程（助理研究員）

責任編輯：王素娟