新中國成立以來反貧困的歷史進程與基本經驗

董小玲

摘? ?要：新中國成立以來，我國反貧困事業經歷了社會救濟式扶貧、以經濟體制改革為著力點的反貧困、以區域發展為主的開發式扶貧、整村推進與“兩輪驅動”的綜合性扶貧、以精準扶貧為特征的反貧困五個階段。我國反貧困的經驗主要是：堅持中國共產黨的領導，堅持以經濟建設為中心，政府、市場、社會和個人“四位一體”協同參與，開展綜合性扶貧。

關鍵詞：反貧困;歷史進程;基本經驗;世界意義

中圖分類號：F32? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.002

文章編號：1009-6922（2020）02-11-07

隨著第一個百年奮斗目標的時間節點日益臨近，全面建成小康社會已經進入了決勝期。在黨的十九屆四中全會上，針對反貧困的重大問題，習近平總書記指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制。”[1]系統研究中國共產黨人反貧困的理論與實踐在不同時期、不同階段的創新發展并總結出其基本經驗，能夠清晰地展示出中國是以社會主義的方式推進反貧困事業，而不是別的什么主義;中國的反貧困事業是在代表廣大人民群眾利益的中國共產黨的領導下發展的，而不是別的什么政黨;中國要以中國特色社會主義道路、理論、制度和文化為指引實現消除貧困的偉大目標，而不是別的什么道路、理論、制度和文化。總之，該研究不僅能夠展現出中國特色的反貧困道路，體現出社會主義國家的制度優勢和政治優勢，還能夠為其他國家的反貧困事業提供經驗和借鑒。

一、新中國成立以來反貧困的歷史進程

根據新中國成立以來中國共產黨在不同的歷史時期和發展階段領導廣大人民群眾開展反貧困事業的實際狀況，可以將反貧困事業的歷史進程劃分為以下五個階段。

（一）社會救濟式扶貧階段（1949—1977年）

新中國成立之初，受前期戰亂、政治動蕩和惡性經濟危機的影響，加之資本主義國家對新生的社會主義性質的中華人民共和國所采取的經濟封鎖，廣大人民群眾雖然在中國共產黨的領導下獲得了當家作主的權利，但仍然生活在物資短缺、經濟落后的艱難困境之中。對此，毛澤東代表廣大中國共產黨人向世界做出莊嚴宣告：“中央政府將領導全國人民克服一切困難，進行大規模的經濟建設和文化建設，掃除舊中國所遺留下來的貧困和愚昧，逐步地改善人民的物質生活和提高人民的文化生活。”[2]為了實現這一宣言，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體研究創造了多種路徑開展反貧困事業。自新中國成立到1952年間，為了盡快改變“一窮二白”的社會面貌，針對城市經濟的恢復和發展，中國共產黨人采取了“公私兼顧、勞資兩利”的方針，推動國營經濟和私營工商業的共同發展;針對農村經濟的恢復和發展，中國共產黨人堅持具體問題具體分析的根本方法，將對待富農的政策從征收富農多余土地轉變為保存富農經濟，用以實現“富農放哨，中農睡覺，有利生產”的目的。1952年底，全國范圍內的土地改革基本完成。在此基礎上，為了充分展現社會主義制度的優越性，發揮集體力量的作用，幫助廣大人民群眾盡快脫離貧困進而走上共同富裕的道路，毛澤東提出發展農業合作社的構想。在他看來，發展農業合作社不僅能幫助解決農村貧困問題，還能抵御農村貧富分化甚至被資本主義占領的風險。有學者以熱量攝入指標為著眼點，通過對1952年至1982年間全國農民消費水平和指數中的數據進行比較分析，得出了“20年的公社實踐，并沒有改善農民的營養狀況，僅僅維持了公社前時期的農民營養水平”[3]的結論。不可否認的是，經濟建設的持續發展、農田水利等基礎設施的建設和基礎教育、醫療等社會保障的實施都為人民群眾擺脫貧困提供了良好的條件。在這一時期，政府并沒有形成系統完整的扶貧政策體系。“扶貧的對象僅僅針對那些由于不可抗力或不利的外部條件沖擊而暫時陷入貧困狀態以及完全喪失勞動能力的個人、家庭。”[4]例如，為了安置舊軍隊、舊公職人員和救濟失業工人、災民等，提出了實行“安置與救濟并重”的社會救濟式扶貧方案。

（二）以經濟體制改革為著力點的反貧困階段（1978—1985年）

長期以來，社會主義國家的馬克思主義執政黨將經濟發展與政治原則緊密相連，認為計劃經濟是社會主義的鮮明特征，市場經濟則是資產階級剝削無產階級的工具和手段，這一思想觀念深刻地體現在我國新中國成立初期的經濟體制上。然而，計劃經濟體制并未帶來理想中的發展和富強。根據相關數據資料顯示，截止1978年，我國“農村貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%”[5]。面對經濟社會的發展困境以及由此造成的數億貧困人口，鄧小平一針見血地指出：“搞社會主義，一定要使生產力發達，貧窮不是社會主義。”[6]225可以說，1978年召開的中共十一屆三中全會既拉開了改革開放的序幕，也開啟了經濟體制改革的征程。從1979年鄧小平首次提出“社會主義也可以搞市場經濟”，到1984年中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，再到1985年鄧小平進一步指出的“社會主義和市場經濟之間不存在根本矛盾”[7]148，中國的經濟體制改革之路越走越堅定。在經濟體制改革的背景下，鄧小平在農村大力推行家庭聯產承包責任制，對農產品的價格管制也逐漸放松，鼓勵發展鄉鎮企業以此安置農村剩余勞動力。這些政策措施大力推動了農村反貧困事業的發展，農村貧困人口數量逐年減少。在此基礎上，鄧小平將經濟體制改革的“活水”又引入到城市之中，鼓勵私營經濟和外資企業，進一步推動了社會生產力的解放和發展。鄧小平以經濟體制改革為抓手突破制約我國經濟發展的內部阻礙，以改革開放為助力推動我國經濟發展的外部因素，雙管齊下使反貧困事業得到了長足發展。除了堅持發展生產，鄧小平還十分重視共同富裕的反貧困目標。要實現共同富裕的目標，首先要讓一部分人先富起來。對此，鄧小平指出：“一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來。”[8]允許一部分人先富起來，目的是為了激發和調動廣大人民群眾投入生產生活的積極性，再使先富帶動后富，徹底擺脫和消除貧困，最終實現共同富裕的偉大目標。從1978年到1985年，全國沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，農村貧困人口占農村人口的比例下降到14.8%[9]。

（三）以區域發展為主的開發式扶貧階段（1986—2000年）

傳統的社會救濟式扶貧一般采用“缺啥給啥”的方式。這種方式雖然能夠在短時期內給予貧困群眾實質性的援助，但常言道“授人以魚不如授人以漁”，要從根本上解決貧困問題還必須鼓勵貧困群眾和地區結合自身實際情況通過經濟發展來脫貧致富。以1986年5月國務院貧困地區經濟開發領導小組的成立為標志，政府的扶貧策略開始從救濟式向開發式轉移，隨著專項扶貧基金的落實，有計劃、有組織、集中性質的扶貧開發工作逐漸在全國展開。政府結合經濟發展的實際情況劃定年人均純收入標準，將低于標準的縣全部納入國定貧困縣。為使這些貧困縣脫貧致富，一方面，各級黨委、政府制定和實施有利于貧困地區和群眾的優惠政策，減免來自各層面的經濟壓力;另一方面，利用精神和物質兩個方面的獎勵鼓勵國定貧困縣創辦企業和招商引資，為待業貧困群眾提供就業崗位，激發內在經濟活力。據統計，到1993年底全國農村沒有解決溫飽的貧困人口由1.25億人減少到近8000萬人，每年減少640萬人，貧困發生率由14.8%下降到8.7%[10]。1994年，國務院印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》要求，用7年時間基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。換句話說，就是要在21世紀到來之前全面解決我國農村絕對貧困的難題。為了實現這一目標，“八七扶貧攻堅計劃”在發展、調整貧困縣政策的基礎上還開展了多元化的綜合扶貧開發工作。當時，社會主義市場經濟建設正在如火如荼地開展，與此同時在效率優先原則的指導下，政府推行了一系列與市場掛鉤的重要舉措，其中包括“重點支持發展種養業，積極推進農業產業化，提高貧困地區群眾的科技文化素質，推進扶貧開發規范化建設”[11]。受地理環境、歷史和社會等因素的影響，我國的貧困地區多集中在中西部地區，在1994年統計的592個國定貧困縣中有82%來自中西部地區。在此背景下，國家對中西部經濟的發展從宏觀層面進行了規劃，以整體的發展帶動局部的進步，反過來又以局部促進整體，二者之間的良性互動有力地推動了反貧困事業的全面發展。到2000年底，“八七扶貧攻堅計劃”目標基本實現，農村絕對貧困人口由8000萬下降到3209萬，貧困發生率降低到了3.4%[12]。

（四）整村推進與“兩輪驅動”的綜合性扶貧階段（2001—2011年）

實現反貧困的偉大任務僅僅依靠某種現成的扶貧模式是難以成功的，必須堅持與時俱進的思維方式，從客觀實際出發制定相應政策引領反貧困事業的發展。進入新世紀以后，貧困人口的分布發生了變化，重點縣覆蓋的貧困人口只有55%，而重點村卻集中了80%左右[13]。這表明，隨著扶貧工作的持續開展，大而集中的貧困人口分布已經轉化為小而分散的狀態。如果繼續以貧困縣作為扶貧工作的瞄準對象將使接近30%的困難群眾被排除在扶貧政策之外。為了更好地瞄準貧困人口，使更多的經濟困難群眾從扶貧政策中受益，2001年6月國務院頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》明確規定了“省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶”的工作責任制。此外，與《國家八七扶貧攻堅計劃》相比，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》所指出的扶貧工作重點既要求盡快解決少數貧困人口的溫飽問題，還要求已經解決溫飽問題的貧困地區要堅持綜合開發、全面發展，從教育、醫療、基礎設施建設等各個方面提升生活質量和水平，為達到小康水平創造條件。為了實現這些目標，國務院在全國范圍內推廣了“參與式整村推進扶貧”政策，將貧困村作為新的瞄準對象，引入除政府外的更多力量參與到反貧困事業中來，采取多種方式開展扶貧工作。到2005年底，全國已有4.51萬個貧困村初步完成“整村推進”扶貧開發規劃建設任務，并且這項工作在“十一五”期間擴展到全部14.18萬個貧困村[14]。2008年，《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》正式頒布實施。以此為標志，中國農村扶貧工作打開了“兩輪驅動”的新局面。所謂“兩輪驅動”的扶貧戰略是指在開展扶貧工作的過程中，一方面堅持開發式的原則，通過政府的優惠政策和群眾的積極參與發展經濟，實現反貧困;另一方面堅持救助式的原則，大力推廣農村低保的扶貧方式確保困難群眾的基本生活保障，建立健全農村新型合作醫療制度避免因病致貧等。隨著經濟的不斷發展，人們的生活水平逐漸提升。2011年我國將貧困線從2008年的人均純收入865元/年提高到2300元/年。與此相應，我國貧困人口數量則由2688萬人增加到16567萬人[15]。

（五）以精準扶貧為特征的反貧困階段（2012年至今）

以往扶貧政策的瞄準對象或為中西部貧困地區，或為貧困縣，或為貧困村。在上述優惠扶持政策的引導下，部分經濟困難群眾的脫貧問題得到了解決，而仍未脫貧的貧困戶由于其致貧原因復雜、人口分布分散等原因成為打贏脫貧攻堅戰的最后一道難關。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視反貧困工作，提出了一系列以精準扶貧、精準脫貧為特征的針對性更強的脫貧戰略，使扶貧政策的內容得以豐富、體系得以完善。2011年，我國制定實施了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，強調通過專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧等方式確保“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”的總體目標。2015年，中共中央、國務院頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調了精準扶貧、精準脫貧作為基本戰略的重要地位，指出“舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰”。至此，中國共產黨領導下的反貧困事業有了新的實踐形式，扶貧開發的戰略地位也被提升到了前所未有的高度。2016年，國務院制定的《“十三五”脫貧攻堅規劃》的路線圖指出，到2020年確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了12個配套文件，對扶貧工作管理、脫貧創新機制、退出機制、成效考核等具體脫貧工作制定了相應政策。[16]在此階段，精準扶貧既要求通過有效手段實現對扶貧對象的精準識別，也要求在扶貧責任人、責任單位和責任地區同扶貧對象精準結對的基礎上因地制宜地開展精準幫扶，還要求政府通過精準管理和精準考核保證精準扶貧政策達到實施目的且強化實施效果。換句話說，就是要解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“怎么退”這四個問題，實現“扶真貧”和“真扶貧”，為2020年消除絕對貧困和實現全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標奠定堅實的基礎。對此，習近平總書記指出：“脫貧攻堅任務重的地區黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程來抓。”[17]86《中國農村貧困監測報告》的數據顯示，從2013年至2017年我國年均減貧人口達到1000萬，五年來累計減貧6853萬人，貧困發生率從2012年底的20.2%下降到2017年底的3.1%。

二、新中國成立以來中國共產黨反貧困的基本經驗

新中國成立以來，在中國共產黨的領導下我國的反貧困事業取得巨大成就的同時也積累了非常寶貴的扶貧和脫貧經驗，證明了我國走社會主義反貧困發展道路的科學性和客觀必然性，彰顯了社會主義國家集中力量辦大事的制度優越性。總結新中國成立以來反貧困的基本經驗，有利于揭示其本質特征和內在的客觀規律，有利于為新時代脫貧攻堅工作的開展提供歷史依據、理論依據和實踐依據。

（一）黨的領導的加強：堅持中國共產黨的領導

近代以來的歷史和實踐證明，無論是封建地主階級、資產階級維新派還是資產階級革命派代表的都是少數人的利益，并且這些利益的獲得和維護都是以犧牲廣大無產階級的利益為代價，因此解決人民群眾的反貧困難題也就無從談起。作為馬克思主義執政黨，中國共產黨代表的是中國最廣大人民的根本利益，始終把領導全國人民擺脫貧困、實現小康生活、最終走向共同富裕作為不可推卸的責任和使命。新中國成立以來，我國在經濟建設領域取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提升，幸福感、安全感、自豪感與日俱增，中國共產黨人正在一步一個腳印地為實現中華民族偉大復興的“中國夢”而努力奮斗。首先，在中國共產黨的領導下，我國堅持走社會主義發展之路，為解決貧困問題提供了堅實的制度基礎。社會主義制度的建立使剝削成為了無源之水、無本之木，如新中國成立后在全國范圍內開展的土地革命就基本消除了由于土地占有不均而產生的貧困問題。其次，在中國共產黨的領導下，數以億計的貧困群眾擺脫貧困，成為社會主義現代化建設事業的參與者和貢獻者。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國無論是城市人口還是農村人口的人均純收入都不斷增加，在物質生活需求得到充分滿足的基礎上精神文化生活水平也逐步提升。最后，在中國共產黨的領導下，我國所有貧困地區和貧困人口將于2020年一道邁入全面小康社會。對此，習近平總書記指出：“眾志成城實現脫貧攻堅目標，決不能落下一個貧困地區、一個貧困人口。”[17]84這既表明了中國共產黨人對待反貧困事業的堅定態度和決心，也對當前的脫貧攻堅工作提出了更高的要求和標準。歷史和現實無不證實，只有堅持中國共產黨的領導，中國的反貧困事業才能取得成功，中國人民擺脫貧困的美好愿景才能真正實現。

（二）中國國情的透視：堅持以經濟建設為中心

擺脫貧困最關鍵的問題還是在于經濟的發展。國家的經濟發展水平低意味著能夠提供的就業崗位和機會相對較少，政府的財政收入有限意味著扶貧投入資金也會面臨捉襟見肘的窘迫局面：一方面是原有的貧困問題難以解決;另一方面還可能產生新的貧困，容易陷入惡性循環之中。改革開放以來，我國在各個領域的建設上都取得了長足的進步和發展，尤其是經濟建設領域取得的成就最為突出。自2010年我國超越日本成為世界第二大經濟體以來，經濟發展速度仍然保持著中高速增長，到2018年我國的經濟總量更是首次突破90萬億元。為了實現國富民強的偉大目標，在發展經濟的同時，政府也高度重視反貧困工作。一方面，經濟的快速增長本身就會帶動反貧困事業的發展，無論是就業機會還是工資收入水平都有了大幅度的提升，2018年全國人均可支配收入相較1978年增長了22.8倍;另一方面，中央政府在制定一系列有利于扶貧、脫貧政策的基礎上，充分利用財政稅收建立系統完善的扶貧專項基金，投入到義務教育、基本醫療和社會保障等方面的力度也逐漸加大加強，這為打贏脫貧攻堅戰提供了豐富的物質基礎和廣泛的社會條件。改革開放以來，我國扶貧重心實現了從區域性扶貧開發到貧困縣再到貧困村最后發展到如今精準到戶、精準到人的戰略轉移，扶貧目標也從解決溫飽到實現全面小康，開展扶貧工作的平臺逐漸擴大，針對扶貧開發而開展的國際交流與合作日益增加。由此可見，中國特色扶貧開發之路離不開以經濟建設為中心的強大支撐。

（三）演進趨勢的展望：政府、市場、社會和個人“四位一體”協同參與

從新中國成立以來我國反貧困事業發展的五個階段來看，政府主導是其中最為顯著的一個特點，無論是扶貧政策的制定實施還是扶貧資源和項目的分配都是由政府主導完成的。政府主導開展反貧困事業的優勢在于：通過政府的政策支持鼓勵貧困地區發展經濟，彌補其在市場競爭中的弱勢;為貧困地區開展基礎設施建設和貧困人口供應生活必需品提供巨額資金支持;從宏觀調控層面引導產業資源向貧困地區流動，增強其后天優勢等。然而，僅僅依靠政府扶貧也有一定的弊端，如在信息收集、資格識別、層層上報過程中的效率低下，灌輸式、趾高氣昂式等扶貧方式流于表面，這些問題都是扶貧開發進程難以深入推進的障礙。因此，要想取得脫貧攻堅戰的勝利還必須充分發揮市場在資源配置、產權交易和融資等方面的獨特優勢，拓寬發達地區和欠發達地區之間溝通的橋梁，加快扶貧工作從“輸血”到“造血”模式的轉變。為了更好地解決上述難題，我國還推廣和運用了“參與式扶貧”。“參與式扶貧”是指為了從根本上治理貧困，政府從財政中拿出一定數量的資金用于創造更多脫貧致富的機會，并賦予農村貧困戶應有的知情權、參與權和監督權，鼓勵他們參與農村扶貧項目的決策、實施、監督和驗收的整個過程，提升農村貧困農戶的自主脫貧能力和自我發展能力。[18]俗話說，鞋子合不合適只有腳知道。作為扶貧工作的受益者，貧困群眾只有樹立起脫貧致富的信心并積極主動參與到脫貧進程中來，才能由被動接受幫扶轉變成自我主動發展，扶貧工作的效率和精準度才能真正提升。除了貧困群眾的參與之外，社會組織在反貧困事業中也扮演著十分重要的角色。相比于政府的行政命令式扶貧方式，社會組織在激發貧困群眾的自主參與、培養經濟發展能力、幫助建立自主性組織等方面具有更強的靈活性。因此，必須重視社會組織在扶貧工作中與政府和貧困群眾的良性互動所發揮的積極作用，推動反貧困事業向系統最優化的方向發展。總地來說，打贏脫貧攻堅戰必須整合政府、市場、社會、個人的力量，實現“四位一體”協同參與。

（四）政策理論的前瞻：開展綜合性扶貧

隨著扶貧開發工作的日益推進，精準扶貧難度也在逐漸增加，單一的自上而下的扶貧方式已經難以滿足現實的需求，必須加快開展綜合性扶貧。所謂綜合性扶貧，首先包含了扶貧參與對象和主體多元化。以往扶貧工作的開展往往是以政府為主導，甚至是以政府的某一個部門為主導，雖然具備專業性高、組織力強等優勢，但也隱藏著靈活性不足等缺陷。而綜合性扶貧則要求政府各單位、各部門全部參與到扶貧工作中來，通過各單位、各部門的獨特優勢和資源整合齊心協力推動反貧困事業的發展。除此之外，綜合性扶貧還要求培養貧困群眾通過自我努力擺脫貧困的信心和能力，要求社會各界力量充分發揮社會責任感積極投入到扶貧事業中來。其次，綜合性扶貧包含了扶貧項目的全面性。針對各貧困地區的差異性，政府要結合相應特點因地制宜地開展扶貧工作，例如在生態環境優美的地區規劃開發旅游項目，在具有地方特色的地區開展特色產業項目等。此外，還要繼續加強對義務教育、基本醫療、住房安全和社會保障等方面的投入，通過多種渠道加大對貧困群眾的經濟補助。最后，綜合性扶貧還包含了扶貧工作的全程性。新中國成立以來，我國反貧困工作一直在持續不斷地開展之中。由于貧困所具備的相對性特征，一時脫貧并不意味著永久脫貧，新的貧困人口很可能還會產生。因此，反貧困工作具有長期性和全程性的特征，即便是在2020年消除絕對貧困之后也不能輕易放松。由此可見，為了更好地發展反貧困事業，政府必須在綜合性扶貧政策方面加大投入力度，將方方面面的問題都納入一定的規范之中。

三、結語

新中國成立以來，反貧困事業無論是在實踐層面、制度層面還是理論層面都取得了巨大的成就。從社會救濟式扶貧、以經濟體制改革為著力點的反貧困、以區域發展為主的開發式扶貧、整村推進與“兩輪驅動”的綜合性扶貧再到如今的以精準扶貧為特征的反貧困，我國的扶貧治理顯示出了馬克思主義指導下與時俱進的發展軌跡。這一過程中，中國共產黨人堅持從中國的實際出發，在充分把握我國國情的基礎上對反貧困事業演進規律的理性引導和積極推動，逐步解決貧困難題，努力為實現共同富裕而奮斗。我國反貧困事業的發展不僅對貧困地區和群眾解決溫飽、擺脫貧困、提升生活質量和水平發揮了重要作用，對世界減貧事業的發展也做出了重要貢獻。主要體現在：堅定了世界人民對共產主義社會的信心，為第三世界國家擺脫貧困提供了經驗與借鑒，為解決全人類的貧困問題貢獻了中國智慧。

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