淺析涉信訪行政行為的可訴性

王飛

摘要：信訪是群眾來信來訪的簡稱，指人民群眾致函或走訪有關部門反映情況，并要求解決某些問題的行為。在我國社會生活中，信訪帶有相當濃郁的中國特色，是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，亦是負載著一定的政治民主權利的重要糾錯、救濟機制。遵循信訪與訴訟相分離原則，在頂層制度設計中早有確定。但目前，因行政訴訟法修訂以及立案登記制實施等問題，使信訪處理過程中引發的行政復議、行政訴訟案件激增，而如何厘清信訪與復議、訴訟之間的關系則成為一大難題。以司法裁判案例為視角，結合信訪的有關規定，對屬于行政訴訟受案范圍的部分涉信訪行政行為進行分析、研究，避免信訪與訴訟不當交織而引發的法律關系混亂問題，從而形成有效的信訪與訴訟銜接機制。

關鍵詞：信訪;行政訴訟;可訴性

一、最高人民法院〔2005〕行立他字第4號《批復》有關信訪處理行為不應納入行政訴訟受案范圍的規定

2005年12月，最高人民法院對湖北省高級人民法院的請示作出《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復》（〔2005〕行立他字第4號）（以下簡稱《批復》），明確規定信訪工作機構作出的對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促、檢查、指導信訪事項等行為，以及對信訪事項有權處理的行政機關依據《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，均不屬于行政訴訟案件的受案范圍。該《批復》在一定時間內成為高院及各地法院對信訪牽涉的復議、訴訟案件處理的主要依據。但關于信訪處理行為的界定，以及與信訪相關的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍等問題，在司法實踐中并未達成共識。同時，對《批復》內容的具體含義亦有不同理解。

筆者認為，《批復》的理解和適用不能脫離信訪的“中國特色”及“制度設定”而獨立存在。隨著信訪機制在中國的建立和發展，因其以符合國情為特色，促使“信訪機制”擁有強大的群眾性基礎，“信訪不信法”現象的出現更是促進了“訴訪分離制度”的導入和發展。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發〔2013〕6號）、中央政法委《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》，均明確提出實行訴訟與信訪分離制度，引導信訪工作的良性發展，規避“以訪代訴”問題。就其本質而言，信訪是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或者訴訟權利，其本身不是一種權利，對信訪事項的相關行為，不發生直接改變權利義務關系的法律效果。國家加強信訪工作，其目的是使現有各項糾錯，救濟機制更加暢通，有效運轉，而不是另起爐灶創設一套新的糾錯、救濟機制。

另結合《信訪條例》分析《批復》規定的兩項內容，涉及信訪處理行為的行政主體有兩大類：信訪工作機構、有權處理行政機關或上一級行政機關。信訪工作專門機構負責信訪事項的受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查等工作;信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，直接轉送有權處理的行政機關，有權處理的行政機關應依據《信訪條例》對信訪事項作出處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定。因此，信訪工作機構的職能主要在于信息傳遞，并督辦有關機關進行辦理，其對信訪事項本身并無直接的處理職權;而有權處理行政機關或上一級行政機關對信訪處理意見的復查、復核等行為，只是表明一種傾向和將要比照作出的行為，僅僅表明有權處理機關對信訪事項是否予以支持的態度，并不作出具有法定效力的具體處理行為，對信訪人的實體權利義務尚未產生實際影響，因此人民法院不宜受理。同時，《信訪條例》第三十四條、第三十五條規定了三級終結機制，即信訪人對信訪事項處理意見不服的，可向上級行政機關申請復查，對復查意見不服的，可向復查機關的上級行政機關申請復核，對復核意見不服，仍以同一事實和理由投訴請求的，信訪工作機構和其他行政機關不再受理。這是信訪救濟途徑的體現，也是避免信訪救濟途徑和訴訟救濟途徑交叉與重復的良好機制設計。

根據前述分析，筆者認為，《批復》中關于信訪工作機構以及對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的涉信訪行政行為，對信訪事項反映的權利義務關系不產生實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍的界定，符合行政訴訟的法律精神，應予以肯定。即分析信訪工作機構和對信訪事項有權處理的行政機關作出的行為對信訪人實體權利義務是否產生實際影響，是界定該涉訪行政行為是否可訴的關鍵。

二、行政訴訟法修訂及立案登記制實施后，法院對涉信訪行政行為可訴性的認定問題

（一）對信訪人權利義務產生影響的信訪答復意見具有可訴性

最高院《批復》中關于行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，均不屬于行政訴訟案件的受案范圍的規定，其所指的答復、復查、復核意見應是指行政機關針對信訪人的申訴作出的答復意見，內容仍然是堅持既往的處理意見，對公民、法人或者其他組織的權利義務沒有產生實際影響的信訪答復意見，以及相應的復查意見、復核意見。但是，如果信訪答復意見、復查意見或者復核意見否定了既往的處理意見，作出新的處理決定，對信訪人的權利義務作出了不同于既往處理意見的新的安排，實質是對公民、法人或者其他組織的權利義務產生了新的實際影響，在此情形下，無論是信訪答復意見，還是信訪復查意見、信訪復核意見，均應當屬于行政訴訟的受案范圍。

（二）關于息訴罷訪協議的可訴性問題

結合《中華人民共和國行政訴訟法》以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規定，行政訴訟法修法后將“行政協議”納入行政訴訟受案范圍。行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。在信訪事項處理過程中，行政機關與信訪人簽訂的息訴罷訪協議，實質上是行政機關為了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要，根據屬地主義原則在其職責權限范圍內，與信訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、信訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議，如該息訴罷訪協議為信訪人確立了新的權利義務關系，對其權利義務產生了新的實際影響，則屬于可訴的行政協議范疇。

（三）對信訪處理意見的執行行為與行政訴訟受案范圍問題

信訪處理意見作出之后的執行問題，是否屬于行政訴訟受案范圍，理論和實務界亦爭執不一。筆者認為，對此應區分如下兩種情況予以處理：一是行政機關結合信訪處理意見作出新的行政行為的。因該行政行為系對信訪事項作出實體處理的行政行為，為信訪人或相關主體創設了新的權利義務，對信訪處理意見作出后的此類執行行為，應接受行政司法審查。二是有關機關或單位拒不執行信訪處理意見的。對該類問題亦應著眼于兩方面進行分析，一方面為已作出的信訪處理意見并未對信訪人或有關主體的實體權利義務產生影響，沒有新的行政行為產生，對此時有關機關或單位拒不執行信訪處理意見的，可依據《信訪條例》的規定啟動責任追究程序，不屬于行政訴訟受案范圍。另一方面，如果信訪處理意見是對信訪人信訪主張和訴求的支持，信訪處理意見對行政機關作出特定行政行為提出了明確具體的要求的，對有關機關或單位拒不執行信訪處理意見的，信訪人可以按照法定途徑要求相關執行機關或單位依法履行相關法定職責。未依法履行法定職責的，則可以依法提起行政訴訟，法院應依法予以受理。此時起訴的對象是相關執行機關或單位不履行法定職責，盡管其要求履行職責的內容與信訪處理意見重合，但信訪處理意見僅作為重要參考而非事實根據。對履行情況不服的，可以依據行政訴訟法有關行政不作為的規定進行救濟。