西北地區提水灌區農業水價改革研究 —以甘肅省工農渠灌區為例

張艷霞，楊培嶺，任樹梅，魏琛琛，王 瑜，孫章浩

（1.蘭州市西固區工農渠電灌站，蘭州 730060；2.中國農業大學 水利與土木工程學院，北京 100083）

0 引 言

【研究意義】水價是調節水資源供需的杠桿，也是水資源管理的重要經濟手段。灌區作為基層水利服務體系，是農業水價綜合改革的重要載體，是實現水價改革的實際平臺，關乎水價改革成敗。通過適當提高水價來調節水資源市場的需求，對有效抑制水資源需求增加具有重要的意義[1]?！狙芯窟M展】農業灌溉用水利用效率低且用水量大[2]，研究表明水價過低是導致農戶不良灌溉方式、水資源利用效率低下的重要因素[3]，Bithas[4]認為農業水價不應低于水價的供應成本。Rogers 等[5]指出用水效率提高的關鍵在于科學的水價政策，秦長海等[6]研究發現提高農業灌溉水價可促進農業節水和水資源高效利用，且經濟系統和生態系統的水資源利用效率呈增長趨勢。Ohab-Yazdi 等[7]指出合理的水價可提高水利用率。Ward 等[8]認為對于干旱區來說，靈活科學的水價制定政策是糧食安全的重要保障。要站在社會政治經濟和水利經濟的視角，綜合考慮農業水價改革[9]。用水結構不合理會對農業產值起負面影響[10-11]，不合理現象突出，水價內部結構調整可有效釋放節水紅利[12-13]。Nikouei 等[14-15]認為保障糧食安全，水資源高效利用，經濟效益的提高可通過科學合理的水價政策來實現[14]。我國灌溉水被定性為準公共物品，農民對水價的承受能力和支付意愿也是水價改革的重要問題，灌溉成本的承受主體是農民，水價只有在農民支出能力承受范圍之內，才能被其接受，水價改革才有實效[16]。水價制度不僅對農民收入、用水方式、作物種植有直接影響[17]，還影響國家糧食安全。在水價改革的同時，還應當注重保護農民灌溉用水權益[18]。因此，國家應建立以水資源高效、可持續利用為核心的水價機制，在此基礎上，還應當公開水價成本。通過水價市場調節，從而實現水資源科學配置。Henri 等[19]指出工程建設投資不足可通過提高水價來彌補。通過農業水權、水價有效改革，可促進水資源合理配置和高效利用，促進灌區工程良性發展。也可通過有效價格杠桿作用，對農民的節水意識形成正確導向，促使其改進灌溉技術，提高灌溉用水的效率[20]，實現節水目的?！厩腥朦c】西北地區電力提灌工程是農業水資源的重要保證，提水灌區的主要特點就是輸配水系統中存在大量的泵站，多臺機組在不同組合狀態下，具備不同的提水能力，為水價的確定增加了難度和復雜性，也是水價體系未能很好確定的主要原因之一，目前，我國水價改革研究大多從全國或者區域角度開展，對于西北地區提水泵站灌區農業水價鮮有研究，本文以此為題開展研究?！緮M解決的關鍵問題】提出適合西北地區提水泵站灌區水價體系構建建議，以期為農業水價改革達到實效提供參考。

1 研究區背景與研究方法

1.1 灌區概況

工農渠灌區位于海拔高度在1 500～2 000 m 之間的西北干旱半干旱區，屬黃河流域，地處甘肅省蘭州市西固區境內西南部的黃河南岸。地理位置介于東經103°19′—104°41′，北緯35°38′—36°13′之間。灌區南北由高向低向中部的黃河盆地傾斜，主要地形為山地、川地及黃土臺塬，土壤大多為濕陷性黃土，體積質量在1.4～1.55 g/cm3之間。自然植被牧草覆蓋稀少，水土流失嚴重。灌區范圍東至陳坪街道小坪村，西至萱家溝，南至馬耳山、杏胡臺等山區及柳泉鎮大坪村一帶，涉及柳泉、臨洮街、四季青、福利路4 個鄉鎮街道，8 個行政村、43 個社。灌區主要種植蔬菜、花卉、藥材為主的經濟作物，兼種糧食、林果作物，屬于典型的城郊型農業。

灌區主體工程在1958 年建成，設計灌溉面積為1 120 hm2，有效灌溉面積1 000 hm2，實際灌溉面積680 hm2。由于近年來生態林地面積逐年增加，提灌工程不僅擔負著灌區農業灌溉的重要任務，也成為行政區內生態環境供水的命脈工程。

1.2 灌區水資源

灌區多年平均降水量為318.6 mm，水面蒸發量為1 316.3 mm，氣候干燥，灌區水資源以黃河徑流為主，黃河蘭州段多年平均徑流量323.25 億m3，灌區人均可利用水資源量744 m3[21]，僅為全國人均2 050 m3的36%。遠低于國際公認缺水警戒線1 700 m3。目前灌區取水行政許可為320 萬m3/a。灌區自產地表水資源十分貧乏，受地勢所限，地下水資源很難利用。

2 灌區運營效果分析

2.1 灌區主干工程水價及水費計量與計收

灌區主干工程根據《水利工程供水價格管理辦法》的規定，按照蘭價商（[2003]150 號）文件批復。執行水價為 0.16～0.18 元/m3，定性為行政事業性收費。即由電灌站直接供水的用戶水價為 0.18 元/m3，鄉村管理的從灌區總干管二次提水的用戶水價為0.16 元/m3，綠化生態供水0.18 元/m3；灌區目前普遍無精準計量設施，按照主干工程機組銘牌流量，按方計算，按量收取。水費由村委會組織代收，到灌區結算。水費偶有拖欠，多年水費收取率達到95%以上；主干一泵站安裝了電磁流量計，各支渠渠首具備計量設施安裝條件，灌區支渠以下均未安裝計量設施。

2.2 灌區國有骨干工程供水成本分析

根據《水利工程供水價格管理辦法》和水利部水財經[2007]470 號《水利工程供水價格核算規范（試行）》的水價核算原則和相關規定，供水成本、費用、利潤和稅金是水利工程供水價格主要構成部分。因灌區的公益性質，水價成本只包括水資源費、年運行維護管理費(大修理費)以及其他按規定應計入成本的費用，不計利潤和稅金。農業生產水資源費按實際用水量征收，地表水標準為0.005 元/m3，地下水標準為0.01 元/m3（甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法（甘肅省人民政府令第110 號））。灌區單位供水成本3 a 均值為1.17 元/m3。主干工程運行費用由政府分擔。詳情見表1。

灌區供水成本及收益表1 數據顯示，灌區主要支出工資及勞務費占成本的比例3 a 分別為80.60%、85.29%和76.80%，水資源費占成本比例3 a 分別為0.47%、0.40%和0.37%，所占比例最??；維修費占成本的比例3 a 分別為3.04%、2.38%和2.71%。灌區供水的成本占比（成本占比反映成本費用占收入的比重，該指標越低，說明成本費用控制能力越好、盈利能力越強，是衡量盈利能力的重要指標）3 a 分別為609.39%、662.39%和763.61%。從數據分析來看，人工工資占成本比例過高，維修養護資金投入比例很小，屬于維持生產狀態。農業現執行平均水價占成本水價比率3 a 分別為16.04%、14.53%、13.28%；持續維持在較低比例，說明灌區現行水價遠達不到運行成本，呈政策性虧損態勢。因此，需要適時推進農業水價改革，促使農業水價合理分擔，水利工程作用才能得到良性發揮。

灌區內設4 個機構：辦公室、工程技術室、財務與資產管理室和生產辦公室。生產辦公室下設3 個泵站及管道維修維護隊。根據水利部、財政部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》中關于泵站工程崗位設置及定員標準，結合行業電器設備安全生產操作要求，泵站年運行時間超過2 500 h，每日4 班定員，其余每日3 班定員，灌區各崗位合計定員應為47 人。灌區現從業人員為2015 年24 人，2016 年24 人，2017年21 人，從業人數在合理范圍之內。近年來隨著工資、福利待遇逐年提高，工資勞務費支出占成本水價的比重大。

表1 工農渠灌區供水成本及收益表 Table 1 Water supply costs and benefits of Gongnongqu irrigation district

2.3 灌區農業水價分擔分析

目前灌區內已建大小泵站23 座。南北兩山環境綠化生態灌溉屬國家公益建設，經費由政府分擔；蘭煉林場、鋁廠林場、三毛林場屬企業公益林地，其所屬泵站由企業分擔；其余各泵站由各自所屬的鄉街村社集體管理，農戶和集體共同分擔。

分析灌區農業水價的分擔主體，從末級渠系執行水價及成本分擔情況表2 來看，灌區內柳泉泵站、杏胡臺泵站、馬耳山泵站、石頭坪泵站、景家坪泵站為鄉鎮集體所有，主要為農業用水服務，需要從灌區總干管二次提水，泵站運行費用均需自籌，故存在水費加價，柳泉泵站控制灌溉面積較大，斗口向農戶按0.30 元/m3收取水費，其余各泵站按0.35 元/m3收取水費。蘭煉林場泵站、南北兩山泵站、鋁廠泵站、三毛泵站均為政府及企業所有，承擔綠化灌溉任務，雖需要二次提灌，但水費由政府、企業自己承擔，所以不存在水費加價。由此來看，多級提灌也是水價成本居高的一個主要因素。

表2 灌區末級渠系執行水價及成本分擔分析表 Table 2 Current water price and cost for end canal system in Gongnongqu irrigation district

2.4 灌區農業水價水費支出系數分析

灌區農業水價支出系數ω 可以反映收入、水價和用水量之間的關系，是農民水價承受能力的重要評價指標。用農民人均每年水費支出除以農民人均年收入的比值表示。許多研究機構和世界銀行認為，該比值低于3%～5%可作為水價可行的現實指標[1]。表示為：

式中：ω農為農民人均水費支出系數（%）；Fw農為農民年人均水費支出（元/年）；IN農為農民年人均收入。

參照現有國際標準，水費占居民人均收入低于3%較為合理[1]。農業種植為弱質產業，對自然條件和水價比較敏感，基于代表性和系統性考慮，本文對覆蓋全灌區90%以上的農戶開展了水價承受能力的實地調研。

表3 灌區農業水價承受能力分析表 Table 3 Bearing capacity to agricultural water price in Gongnongqu irrigation district

從灌區農業水價承受能力分析表3 數據來看，農戶人均收入逐年上漲，農戶水費支出系數逐年下降。農民人均水費支出系數2015—2017 年分別1.11%、0.99%、0.90%，維持在較低水平，表示現行水價偏低，有上浮空間。

2.5 灌區水利用效率現狀分析

灌區建設已有60 多年的歷史，我國長期以來重建輕管的特點在這里也表現突出，水價收入無法維持灌區的日常維護支出，目前灌區骨干建筑物的完好率90%，工程配套率70%，工程老損率達60%以上，灌區80%的斗渠和90%的農渠為土渠，基本沒有襯砌，農業用水利用效率不高。黃河水含泥沙量大，節水設施投資高，漫灌、溝灌等不良灌溉方式成為灌區農戶首選。目前，灌區高效節水面積110.2 hm2，節水灌溉面積僅占總灌溉面積的16.21%。灌區綜合凈灌溉定額2015年為3 660 m3/hm2，2016年為3 576 m3/hm2，2017 年為3 577.5 m3/hm2。

依照《全國農田灌溉水有效利用系數測算分析技術指導細則》，為了綜合掌握灌區灌溉工程狀況、用水管理水平、灌溉技術水平，對灌區2015—2017 年的水利用情況進行了觀測。

如表4 工農渠灌區及蘭州市平均農業灌溉用水有效水利用系數所示，灌區灌溉用水有效水利用系數逐年提高。分析原因：2015 年工農渠續建配套與節水改造項目實施，主干U 型渠更換為管道，項目實施后，渠系灌溉條件得到改善，總節水量達到68.61 萬m3。2016 年灌區杏胡臺泵站、馬耳山泵站更新改造完成，工程投入使用，同時灌區產業結構有所調整，花卉等經濟作物種植面積增加，部分使用噴灌，應用了有效的節水灌溉技術。2017 年灌區新建一泵站投入使用，機泵電氣設備自動化系統的應用，科學的調配用水量，合理調度，減少了灌區水資源浪費。但由于灌區節水灌溉面積依然沒有增加，節水灌溉方式沒有得到有效推廣，灌區水量接近一半的水在輸配水過程中被損失。故而灌區平均灌溉水利用系數雖逐年提高，但仍未達到蘭州市灌區平均水平（0.545）及全國水平（0.547），與發達國家已達到0.7～0.8 的灌溉水利用系數相差甚遠[22]。

表4 工農渠灌區及蘭州市平均農業灌溉用水有效水利用系數 Table 4 Water use efficiency of agricultural irrigation in Gongnongqu irrigation district and Lanzhou city

2.6 灌區農業水費政府補貼政策

灌區實行地方性水費獎勵補貼政策（財政直接補貼農戶的農業水價分擔模式，也稱為明補模式），意在調整農業產業結構，促進農業增產，鼓勵和引導農民發展精細蔬菜種植，鼓勵農民節水灌溉，增強節水意識。獎勵補貼范圍包括：①日光溫室，高架大棚等設施農業用水。②實施滴灌，管灌，噴灌等高效節水灌溉用水。③種植高原夏菜，反季節精細蔬菜的農田灌溉用水。水費獎勵補貼采取“以獎代補”的方式，結合實際灌溉條件，對符合條件的經營戶，承包戶以及農戶山地、坪臺地每公頃獎勵補貼水費2 550 元，川地每公頃獎勵補貼水費2 100 元。水費獎勵補貼實行水票制，經核實后發放水票，受補貼農戶可到灌區直接抵用。據樣點地塊田間觀測值和實地考察來看，受益種植面積相當于免費用水。

3 灌區運行現狀分析

從典型灌區的水資源、水價成本構成、計量收費、水價分擔模式、農民的水價承受能力以及灌區水利用率狀況等綜合分析來看，西北提水灌區要想更合理的使用有限的水資源，進行農田水利水價改革，仍有很多問題亟須解決。

3.1 執行水價偏低，政府負擔重

農業用水價格長期低于供水成本，灌區水費收益少，供水運行維護資金受限，致工程效益得不到良性發揮，農民又缺乏節水意識，將使供需矛盾日益凸顯。隨著近年來工資水平的不斷提高，生態灌溉用水量不斷加大，成本比居高不下，政策補貼力度逐年加大，說明現行水價根本達不到“補償成本、合理盈利”的水平。長期低水價，制約著灌區的發展，同時也不能形成良性節水方式的轉變導向，造成水資源利用效率低下。

3.2 供水計量方式、方法不完善

提水灌區普遍缺乏完善用水計量設施，計量方式粗略，做不到準確計量、合理配水。末級渠系斗口無計量，按面積收費居多，由于灌溉用水量難以精準計量，不合理的收費依據也會降低農戶的水費支出意愿，較低的水費也不足以衡量水資源的真實價值，從而不能真正對農戶水資源浪費形成有效約束。

3.3 灌區末級渠系基礎設施薄弱

近年來，國家對水利建設的投入較大，各地灌區主干工程相繼更新改造完成，但是很多地方所屬的末級泵站，由于產權權屬、資金支持等多方面的原因，支渠、末級渠系配套建設與骨干工程不同步，支渠以下襯砌渠段不多，影響輸水通暢性，節水不足，在以地表水源為主的提水灌區，末級渠系滲漏損失量大，增加了灌溉用水過程中水資源的無效損耗。

4 提水灌區農業水價改革有效對策

4.1 農業水價機制形成科學體系

農業用水的終端水價制度，應建立良性機制，避免水價改革流于形式。汪國平[23]認為供水單位和農戶之間存在多重博弈，并從博弈論的角度提出了農業水價改革要兼顧各方利益主體，尤其要重視農民經濟承受能力和供水單位的供水成本，從而調動各利益相關者的積極性。農業水價制定應當綜合考慮供水運行成本、農民支付能力、地方水資源稟賦，政策性水資源調整和社會穩定合理性等多方面因素。西北地區經濟欠發達，農業目前尚屬弱質產業，農民對水價敏感，在改革的過程中應避免水價突然大幅提高，防止農民棄灌棄耕現象的發生。

應綜合多方因素合理制定灌區供水工程各環節水價，統籌考慮灌區內農業生產效益、用水量等，區別作物種類、灌溉方式等用水類型，在終端用水環節實行分級分類水價機制；合理區分農業用水定額與用量，確定階梯和加價幅度，推行超定額累進加價。利用水價調節、水權流轉、促進節水增效。

4.2 科學合理確定初始水權

綜合灌區農業用水定額、灌溉面積、農田灌溉水有效利用系數、種植結構等因素，核定各用戶用水總量控制指標，確定農業初始水權。在灌區完成水權確權工作后，應按照灌區初始水權分配方案，實行定額管理，建立和完善農業水權制度。農業初始水權應與土地承包權相匹配，應確權到工程、到地塊、到用戶。水權證書應注明水源、水量、用途、期限、轉讓條件等，明確用水權利和義務，減少糾紛，便于水權轉讓。

4.3 建立合理農業節水精準補貼和節水獎勵機制

政府用低價水費和獎勵補貼這種“暗補＋明補”的方式降低農民負擔，這種補貼方式使得部分水費在承受主體上被轉移。長期的資源無價意識，難以有效抑制農民不良用水行為，也會助長水非商品的錯誤觀念，并使農民的節水意識愈加淡薄[24]。從農民收入來看，農民收入逐年提高，水費支出比例逐年下降，水價低且變化不大，應考慮適當提高水價，改變水費補貼方式。建議采用“提價+補貼”的一提一補水價政策，有研究表明“一提一補”水價制度的先提水價、后予補貼、節獎超罰的形式，不會對作物產量和農戶收入產生負面影響，甚至會提高作物產量，是我國水價改革的一種既能提高農業用水效率又能兼顧公平的新的發展模式[25]。

4.4 完善水價改革的基礎設施

計量設施是農業水價改革、水資源配置的硬件保障，是灌溉管理、水量核算、水價分析的重要前提，通過總體水量控制，分戶定額管理進一步明晰水權，促進農業結構調整，高效節水灌溉技術普遍應用，逐步推行精準灌溉，用水效率和效益顯著提升，才能實現對水資源的優化配置。計量設施既要滿足基層農戶取水需求，還要便于供水單位拆卸管理，計量精準，操作簡單。建議有條件的灌區安裝水電聯動的自動化計量裝置，利用現有的自動化操作平臺，實現一體化監控，動態顯示灌溉情況。探索改造無人值守泵站，降低供水成本。支渠以下由各村（社）合作社因地制宜的設置農戶能夠接受的計量設施，做到灌區骨干工程與末級渠系的分界點必須設置供水計量設施，末端計量到斗渠口。以期逐步實現量水到支、斗、 毛渠，最終計量到戶。

有研究表明，灌溉水利用系數與渠長襯砌率呈對數關系，渠道襯砌率達到一定值時，灌溉水利用系數的增長非常緩慢，渠道防滲的投資不建議再加大[26]。從水利用效率分析來看，灌區管理方面和主干渠道防滲對于水利用效率提高貢獻有限，那么優化末級渠系工程狀況，選用微灌、滴灌等高效適宜的節水灌溉技術，提高水利用效率[27]，將會給節水帶來巨大的潛能，同時也為農民節約水費支出。

5 結 論

農業水價改革是實現農業節水的重要舉措，也是提水灌區發展的有效保障。基于農業水價構成的復雜性，當前農業水價偏低，有上調空間。并提出合理的初始水權制定，農業水價機制形成科學體系，建立合理農業節水精準補貼和節水獎勵機制，完善水價改革的基礎設施等具體對策。僅為農業水價改革達到實效作以參考。農業水價綜合改革具有高度復雜性，農業水價的形成機制也受諸多因素影響，還需后續研究。