江西農民合作社高質量發展：成效、困局與策略

黃青青 季凱文

[提 要]推動農民合作社高質量發展，是打贏脫貧攻堅戰，補上全面小康“三農”短板的重要依托。近年來，江西重點從高位推進、橫拓縱延、特色創新發力，推動農民合作社在體量規模、產業類型、合作方式上取得顯著發展成效，但也面臨基礎支撐薄弱、政府過度干預、結構松散與無序運行的困局，應突出抓好培優補短、扶管并舉、標本兼治，促進農民合作社發展動能轉換，外部環境優化以及內部治理規范。

[關鍵詞]農民合作社;高質量發展;脫貧攻堅戰;全面小康

[作者簡介]黃青青（1982—），男，江西省發展改革委價格成本調查監審局調查科科長，博士，研究方向為產業經濟;（江西南昌 330046）季凱文（1984—），男，江西師范大學江西經濟發展研究院副院長，副研究員，博士，研究方向為區域經濟、產業經濟。（江西南昌 330022）

農民合作社是在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。習近平總書記十分重視農民合作社發展，多次強調“要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體發展，支持小農戶和現代農業發展有機銜接”。由集體經濟組織內生演化而來的農民合作社，通過組織化將分散的農戶經營有機整合，推動現代農業產業、生產、經營“三大體系”重構;通過增強小農談判能力和創造保障農民就業，真正讓小農戶共享產業鏈增值收益;通過吸納更多貧困農戶，使其獲得脫貧致富的機會[1]。隨著我國脫貧攻堅戰逐步轉入鞏固脫貧成果和相對貧困治理階段，產業扶貧、就業扶貧、增強脫貧內生動力等成為該階段戰略重點，這恰恰與農民合作社有助于農業發展、農民增收及產業扶貧的價值功能高度契合[2]。可見，推動農民合作社高質量發展，對于堅決打贏脫貧攻堅戰，補上全面小康“三農”短板，具有重要的現實意義。

一、江西農民合作社發展的成效考察

作為中部地區農業大省之一，江西歷來重視農民合作社的發展，主要在體量規模、產業類型及合作方式上取得顯著成效，有力推動了現代農業經營體制改革創新，為全省富民鄉村產業發展和農村產業扶貧增添了新引擎。

（一）高位推進，體量規模快速增長

近年來，江西先后出臺了《關于加快農民專業合作社發展的若干意見》《關于加強農民專業合作社規范化建設的通知》等政策，并注重示范引領，印發了《關于開展農民專業合作社示范社建設行動實施意見》《農民專業合作社示范社、標兵社創建活動實施方案》和《農民專業合作社省級示范社評定方案》等文件。為使成熟的政策定型化、制度化，江西于2011年頒布了《江西省農民專業合作社條例》，以法規條例的明確性、穩定性和強制力，更加鮮明地強化對農民合作社的支持和引導，規范農民合作社的組織和行為，保護農民合作社及其成員的合法權益。2018年，江西又印發了《關于加快構建政策體系 積極培育新型農業經營主體的實施意見》，為進一步引導和規范農民合作社發展指明方向，提供保障。

以上法規政策的施行，推動全省農民合作社進入快速發展通道。數據顯示，江西農民合作社數量從2007年底的1663家，增至2019年底的71094家，12年間累計增長近42倍，成員數達到118余萬人。此外，農業農村部等公布的“2018年國家農民合作社示范社”名單中，江西共有92家入圍，占名單總量4.4%。周邊省份中排名第三，僅低于湖南（134家）和湖北（98家），高于安徽（84家）、廣東（67家）、浙江（57家）和福建（47家）。農民合作社體量規模的快速增長，勢必在更大范圍、更高層次上推動農業產業化發展和農村綜合建設，帶動更多農民增收致富，加速全省脫貧攻堅進程。

（二）橫拓縱延，產業類型日趨多元

過去，江西多數農民合作社的主營業務集中于糧食油料、畜牧家禽等傳統種養業領域。以入選原農業部“2012年全國農民專業合作社示范社”的22家江西合作社為例，除1家農機合作社外，其余21家均為種植業或養殖業類合作社，反映出當時江西農民合作社的產業覆蓋面相對狹窄。

隨著農業經濟形勢發展，江西不少地方采取“區域共建、產業統建”等方式，推動農民合作社橫向朝區域性特色農產品拓展，縱向沿農業產業鏈延伸整合。產業類型不僅涵蓋種養業、農業生產資料統購供應和農業相關技術信息服務，還涉及農產品倉儲、運輸、銷售及加工等行業，呈現明顯的外延式發展態勢。在種養業類農民合作社中，各地更加注重內涵式、差異化發展模式，彰顯區域特色優勢。在江西92家“2018年國家農民合作社示范社”中，專業生產水果、水產、茶葉、油茶、中藥材及其他特色農產品（苗木、食用菌、鐵皮石斛等）的合作社分別為20家、6家、7家、6家、3家、8家，總占比超過一半。農民合作社產業類型的多元化發展，帶動全省農業結構優化調整，大量特色水果村、茶葉茶油村、蔬菜村等專業村甚至專業鄉鎮不斷涌現，形成了許多各具特色的農業產業帶、產業群，推動富民鄉村產業多元競相發展，極大拓寬了農民脫貧增收渠道。

（三）特色創新，合作方式更加多樣

實踐中，各地圍繞特色品種、特色優勢、特色品牌，創新發展模式，完善利益鏈接機制，探索出多種典型的合作方式，形成了一批特色鮮明、可復制推廣的合作社“江西樣板”。

一是“統一標準”助推農業產業化經營。宜春市在全市油茶合作社中大力推廣統一規劃、整地、標準、苗木、種植及分戶管理的“五統一分”經營模式。余江縣富昌水稻種植專業合作社形成了“四統一”經驗做法，即統一機械化生產管理、統一購買農資、統一運儲加裝銷、統一信息技術服務。婺源縣太白鎮針對偏遠山區農民山貨土貨銷售難題，成立了“農家貨郎擔合作社”，將土特產統一包裝和定價，區分等級集中銷售。

二是“依托優勢”踐行一二三產業融合。安福縣洲湖鎮北山畬族村依托生態環境優勢，創辦了蜜蜂養殖專業合作社，在增加經濟效益的同時，又發動當地農民擴種紅花、油菜花和桂花樹等蜜源作物，進一步強化了生態優勢，打通了“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉化通道。瑞金市華屋村依托紅色資源優勢，成立鄉村旅游合作社，大力發展紅色生態旅游，增加了當地村民收入，促進了紅色資源和生態產品的價值實現。

三是“黨建+合作社”打造產業扶貧品牌。為打贏脫貧攻堅戰，一些基層黨組織發揮在人心凝聚、資源整合方面的優勢，領頭主辦扶貧類農民合作社，推動基層黨建、脫貧攻堅與富民鄉村產業齊頭并進。泰和縣上模鄉創建“黨建+黃梔子富民產業+合作社+貧困戶”模式，鼓勵貧困戶以投資、投勞、投土地等方式加入黃梔子種植合作社。上栗縣上栗鎮黨委政府探索“龍頭企業+產業合作社+貧困戶”產業扶貧模式，為每家貧困戶爭取3萬元的貸款投入到鎮農村產業扶貧合作社，每戶年分紅達1000元以上。

四是“抱團發展”探索“社企農”多主體聯合。江西綠能農業發展有限公司旗下有機械服務、水稻種植及統防統治等6個農民合作社，在優質稻生產經營中形成了“基地+合作社+家庭農場+農戶+加工”的“綠能模式”。奉新縣由政府部門牽線搭橋，協調當地農機專業合作社與種糧大戶結對合作，優化農機服務資源配置。上高縣農旺水稻種植合作社，與國家級龍頭企業金農米業集團緊密對接，其“圣牛”牌大米暢銷國內外市場，實現了社企雙贏。

五是“互聯網+組織化”統籌抗“疫”與復工復產。新冠肺炎疫情期間，許多農民合作社利用互聯網渠道或組織化優勢，促進農產品產銷對接和農業按期復工復產。江西天意種養農民專業合作社積極組織恢復生產，根據就業意愿提高工資待遇，對前來務工的貧困戶做好穩崗幫扶，并組建“天意果園”微信群，推出鮮菜定點銷售和配送上門服務。都昌縣新宇農果業農民專業合作社嚴格落實防疫措施，加大農機購置投入，對接廠商保障農資供應，確保春耕備耕穩步推進。樂平市袁綠蔬菜合作社疫情期間主動向武漢市捐贈新鮮蔬菜20余噸，展現了江西農民合作社的社會擔當。

二、江西農民合作社發展的困局分析

在取得顯著發展成效的同時，江西農民合作社也面臨發展動能、外部環境和內部治理三方面的現實困局，一定程度上抑制了其應有價值功能的實現。

（一）發展動能：基礎支撐薄弱困局

一是人力資源約束明顯。作為中部地區欠發達省份，疊加毗鄰長三角、珠三角等城市群的區位特征，江西農村年輕人進城，農戶老齡化程度不斷加深，文化層次總體不高。許多農戶不僅互助合作的意識不強，難以自發改進經營方式，而且缺乏專業技能，以從事一般種養殖為主，保持傳統特征，科技含量低，生產方式落后，農產品同質化、低端化問題較普遍，經濟效益不高，只能滿足基本生活需求或略有盈余。全省農民合作社中，因缺乏長遠發展眼光，經營管理不善，最終停止運營的不在少數。

二是“融資難”瓶頸較普遍。組建農民合作社，實行規模化經營，往往面臨初期基礎投資成本高、原材料采購季節性強、短期流動資金量大的局面，對融資的需求十分迫切。然而，絕大部分成員經濟實力不強，內部融資能力有限，合作社固定資產少且缺乏可供抵押的其他資產，外部融資渠道不多，總體上缺乏穩定的“輸血”“造血”機制，勢必制約農民合作社的正常成長發育。

三是龍頭不強問題突出。農民日報社評選的“2019農民合作社500強”名單中，江西入圍的合作社僅11家，占比2.2%。周邊省份中排名第四，低于湖北（58家）、安徽（33家）及福建（14家），高于浙江（8家）、湖南（7家）和廣東（1家）。中部地區排名并列第三，低于湖北和安徽，與山西持平，高于河南（8家）和湖南。進入100強的僅上高縣匯農種植業專業合作社（第19名）和余江縣富昌水稻種植專業合作社（第99名）兩家。入圍的11家合作社，其主營業務多集中于基本農產品的生產和初級加工，涉及附加值較高的深加工和外溢性較強的生產性服務不多，容易制約合作社自身的盈利能力及其對周邊農戶尤其是貧困農戶的輻射帶動效應。

（二）外部環境：政府過度干預困局

一是“問題社”大量存在。由于客觀上存在對創辦農民合作社的迫切需求，加上政績考核的指標壓力，各地大力支持農民合作社發展，一定程度造成了增長數量“虛假繁榮”和功能質量“良莠不齊”。大量形形色色的“問題社”乘勢生長，搶奪公共資源。有的合作社存在以爭取財政扶持項目為基本目的的傾向，有的企業掛合作社的牌子以獲取資金補貼和稅收優惠，有的是為了多占經營性建設用地，有的成立以后并沒有開展實質性的經營活動，久而形成了一批名不副實的“翻牌社”“空殼社”和“僵尸社”[3]。雖然目前江西已在開展“空殼社”專項清理，但全省農民合作社有數萬家之多，現實情況復雜，工作推進難度不小。

二是“重公平輕效率”傾向明顯。政府的深度介入，涉農部門的營利性服務、壟斷性收費，破壞了農民合作社的獨立性，增加了農戶的經營成本。由于注入了過多公平性期望，當地政府會對農民合作社過度扶持，進而衍變為政策性“催生”“催熟”，導致合作社運轉效率低下，難以真正成長為有競爭力的市場主體。特別是在脫貧攻堅戰背景下，許多地方過于看重合作社的益貧性功能，即能否給貧困戶成員帶來盈余分紅，卻往往忽視合作社是否具有穩定的獲益能力，沒有認識到農民合作社的經濟營利功能與社會服務功能之間存在互促關系。而且，過多無效或低效農民合作社的存在，還會增加公共服務成本和尋租風險，降低農民合作社的整體社會信譽。

（三）內部治理：結構松散與無序運行困局

一是自我定位不明確，組織結構松散化。調查中發現，部分農民合作社屬于政府部門“催生產物”，成員對于合作社的定位并不清楚，還有一些合作社自身的發展目標只有理事長或少數幾個成員能夠說清，不少普通成員對于聯合互助發展的認同感并不強，對合作社的內部運行機制、成員權利和義務不關心。這可能導致普通成員既不能有效維護自身利益，又缺乏密切合作與風險共擔意識，容易形成“有利則合、無利則散”的局面。

二是產權結構不合理，組織異化風險大。一些地方過度引入城市工商資本或龍頭企業領辦、主導農民合作社，但又缺乏合理的制度安排和有效的制度監管，導致一些合作社的小農戶實質上被資本雇傭，農產品加工和經營環節的盈余大部分被資本抽走，形成所謂的“大農吃小農”現象，不僅扭曲了農民合作社的互助性、益貧性初衷，還加劇了農業農村資源外流[4]。在一些農民合作社內部，理事長“一股獨大”和少數成員控股現象屢見不鮮，進而導致合作社性質發生異化。比如，有些由種植大戶領辦的合作社表現為家庭經營特征，也有些由村集體領辦的合作社表現為非營利特征，對廣大成員的實際帶動功能趨于弱化。

三是運營管理不規范，民主決策形式化。有的農民合作社管理缺乏民主，重大事項幾乎都由領辦方或理事長決策，合作社章程趨同或執行不規范，成員（代表）大會流于形式，多為生產經營情況的信息通報，合作社與普通成員沒有真正結成“利益共享、風險共擔”的共同體。還有的合作社財務管理不規范，盈余分配不科學、不公開，對成員的二次分配比例小，分紅隨意性大，甚至不進行二次分配，一定程度挫傷了農戶入社建社積極性。

三、推動江西農民合作社高質量發展的策略思考

基于江西農民合作社的發展成效與現實困局，應突出抓好培優補短、扶管并舉、標本兼治，推動江西農民合作社發展動能轉換，外部環境優化以及內部治理規范，盡快轉入高質量發展軌道。

（一）培優補短，轉換合作社發展動能

一要推進人才興社。破解當前制約農民合作社乃至現代農業農村發展的人才約束問題，應做好“外引”“內培”，雙管齊下協調發力。實行更加積極開放、更有競爭力的人才政策，強化服務保障，營造優良的農村創業環境，吸引各類“三農”人才回流鄉村，特別要支持本地外出務工人員，利用所學的領先技術和企業經營管理經驗返鄉入鄉創業。加大對本地農民和經營管理人員的培育力度，加快職業技能培訓平臺共建共享，分級建立完善的培訓體系，重點培育具備企業家素質的領辦人和愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，提升農民合作社科技程度及經營管理水平。

二要創新融資方式。引導農民合作社進一步明晰主體產權框架，規范財務信息，增強綜合實力，使其符合商業銀行的信貸準入條件。針對農民合作社成立初期普遍缺乏有效擔保抵押的問題，可支持發展政策性擔保公司和各類商業性擔保公司，對固定訂單、廠房、大型機械設備、大棚等農業設施進行估價，提供評級報告，幫助其獲得貸款支持。依托江西社會信用體系對農民合作社進行信用評級，也可支持農村信貸機構利用自身網點優勢，建立農民合作社生產經營和金融信息數據庫，為資金投放提供參考，并有效降低金融風險。

三要培植龍頭優勢。通過產業鏈延伸整合的方式，優先做大做強一批龍頭型農民合作社或農業產業化聯合體，使之成為脫貧攻堅和農業產業化發展的“排頭兵”。一種路徑，是從合作社“內部”外延實現縱向一體化。支持部分國家和省級示范社升級轉型，重點發展綠色、生態和有機農業，運用現代科技或委托第三方平臺進行農產品質量檢測。積極延伸產業鏈條，發展農產品精深加工，制成半成品或成品，避免加工增值環節的利益流失。嚴格開展生產、加工、制作和包裝等環節的規范化、標準化運作，實行產地認證，打造區域性特色知名品牌，掌控農業價值鏈高端環節。加強冷庫和冷鏈物流建設，延長農產品儲藏期限，擴大農產品市場范圍和銷售時間跨度，通過優質優價、跨區銷售和錯峰上市，增強盈利能力。另一路徑，是從合作社“外部”整合實現縱向一體化。采取多主體聯結的方式，支持同一產業鏈上各農民合作社、家庭農場及企業之間緊密合作，構建龍頭型農業產業化聯合體，開展跨區域全鏈條經營，實行價值增值收益共創共享，促進上下游多主體相互融合共生[5]。

（二）扶管并舉，優化合作社外部環境

一要堅持分類精準扶持。充分尊重農民合作社成長的客觀規律，進一步改革和完善現行的農民合作社扶持政策體系，改進政績考核機制，扭轉重數量輕質量的錯誤傾向，避免政策“催生”“催熟”農民合作社。注重微觀治理和宏觀引導相結合，根據不同類型農民合作社的特點，精準實施扶持政策。比如，對扶持清單中的農民合作社，要開展定期“體檢”，及時調整優化扶持方式;對培育清單中的農民合作社，要在法規政策框架內重點加強融資支持;對直接參與精準扶貧的農民合作社，要在提高資金使用效益的前提下繼續加大扶持力度。

二要強化“問題社”清理整治。切實把緊農民合作社準入關口，加強工商、稅務部門間的協作，依法嚴格資質審查，將弄虛作假者拒之門外。加強經常性清理整治，切實查處農民合作社中的非法行為和“空殼社”“僵尸社”問題。眼下，應以全省開展的農民合作社“空殼社”專項清理和農民合作社質量提升整縣試點工作為抓手，大力清理整治各種形式的“問題社”，及時注銷清退，“去空留實”，清除水分雜質，降低公共服務成本和尋租風險，并加強總結，做好經驗推廣，努力提升農民合作社整體質量。

三要引入第三方審計監督。2019年，新余市高新區委托第三方機構對全區27家扶貧類農民合作社進行了資產評估，并逐步將這些合作社交由第三方機構專賬管理，確保扶貧資金使用清晰化、明朗化。這是對農民合作社引入第三方審計監督的積極探索，也有國外成功經驗可循。應當在總結實踐經驗基礎上，由政府主導建立縣市、鄉鎮兩級第三方審計監督機構，對農民合作社的創辦、運營和退出進行全方位的審計監督，并逐步建立和完善相關法規制度，為引入第三方審計監督行為提供制度保障。

（三）標本兼治，規范合作社內部治理

一要規范內部股權結構。遵循“農民共同控制和服務全體成員”的合作宗旨，堅持資本聯合必須從屬于勞動聯合，以利益聯結機制為核心，提高農民合作社經濟效率[6]。通過成員入股或擴股，并積極進行組織創新和結構調整，吸引關鍵要素注入，促進產權結構由集中型向分散型轉變[7]。實踐中可鼓勵普通成員對合作社出資，按成員的交易、經營規模入股，設置單戶成員的持股份額上限，并注意防止過度嫁接金融資本、其他產業資本或商業資本，盡量降低股權集中度，從而強化農民合作社中廣大成員主體地位的穩固性。

二要規范運營管理過程。嚴格落實依法治社要求，在全體成員充分討論、民主表決的基礎上，建立具體的內部規章制度，明確自主管理決策原則要求，并嚴格在法律法規和規章制度框架內開展運營管理，進行民主決策，不斷提高經營管理的規范化水平。借鑒企業組織的運營模式，引入“職業經理人”制度，聘請懂生產、懂管理、懂運營的“職業經理人”來具體負責合作社的運營管理，開辟合作社規范運管新局面。

三要規范盈余分配制度。規范財務管理和財務信息公開制度，建立公平合理的剩余利潤分配機制，保證多數成員在資金使用、利潤分配等重大事項上的支配權。加強依法監管，落實《農民專業合作社法》中主要按交易額（量）比例返還可分配盈余的規定，限制資本的報酬率，通過外部約束的手段糾正利潤分配過度向資本傾斜，確保農戶與合作社真正實現利益聯結。

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[責任編輯：上官濤]