雙因素理論視域下我國公務員“永業(yè)”現(xiàn)象的治理路徑

摘 要：新公共管理理念提出后，更具彈性和流動性的公共人事制度向傳統(tǒng)的“常任制”發(fā)起了挑戰(zhàn)，我國也處于社會體制改革的關(guān)鍵時期，公務員隊伍的“永業(yè)”現(xiàn)象頻繁滋生懶政、怠政，組織內(nèi)部權(quán)力博弈等不良現(xiàn)象，嚴重影響了政府公共效能。本文分析了我國公務員“永業(yè)”現(xiàn)象的成因，并針對公務員官本位思想難以破除、管理考核制度形式化、對自身既得利益的維護等因素，基于雙因素理論從激勵因素和保健因素兩個層面運用直接、間接的手段探究破除公務員“永業(yè)”現(xiàn)象的困境。

關(guān)鍵詞：公務員;“永業(yè)”現(xiàn)象;雙因素理論

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.073

現(xiàn)代公務員制度原則中包含了政治中立、職務常任、競爭擇優(yōu)、分類管理、獎優(yōu)罰劣等，其中“職務常任”作為其核心內(nèi)容是公務員制度的重要內(nèi)涵之一，從一定意義上可以說“西方國家公務員制度得到確立的標志之一是常任的職業(yè)公務員制的建立”，常任制既是“永業(yè)”的另外一種表述方式，“永業(yè)”制是指經(jīng)過公開考核、競爭擇優(yōu)被錄用出任的國家公務人員，在無“過失”的情況下，可以長期任職至退休的一種國家公務人員任職制度。也就是說，在永業(yè)制的影響下，公務員退出機制要么是由公務員主動提出辭職，要么是由于“過失”被動辭退，即使在本職崗位庸碌無為，也能長期任職。我國作為由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家，并不存在政黨分肥的問題，自然也就不需要在公務員制度中職務常任的原則，2006年我國頒布的《國家公務員法》中，對于公務員辭退和退出的規(guī)定缺乏詳細的規(guī)定，條令規(guī)定模糊缺乏可操作性，不健全的退出機制是導致我國公務員“永業(yè)現(xiàn)象”的主要原因之一。

1 公務員永業(yè)現(xiàn)象造成的公共行政困境

1.1 公務員“職業(yè)倦怠”問題突出

公務員“永業(yè)”現(xiàn)象使公務員隊伍處于長期穩(wěn)定封閉的狀態(tài)，人員變動小，新陳代謝頻率較其他職業(yè)群體降低很多，當一個人長期從事某一工作，競爭壓力小，在工作最初的職業(yè)新鮮感逐漸消退后，往往會進入倦怠期，同時，基層公務員工作任務繁重，工作壓力大，這種強度下我國公務員體制并沒有完善的激勵機制，這種狀態(tài)下，體制內(nèi)部的很多公務人員極易滋生一種“做多做少一個樣，做好做壞一個樣”的不良心理，也會讓這種倦怠問題更加嚴重。長此以往，工作效率低下，缺失工作熱情，導致政府行政效能低下，難以提供讓公眾滿意的公共服務。當前，我國正處于關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾凸顯，對于公務員隊伍的行政能力和整體素質(zhì)都提出了更高的要求，這種長期缺乏工作熱情、得過且過的工作狀態(tài)顯然無法應付日益增長的公共服務需求。因此，為了提升我國公務員隊伍的整體素質(zhì)，提升政府工作效率，打造更讓公眾滿意的服務型政府，解決我國公務員“永業(yè)”現(xiàn)象帶來的負面影響勢在必行。

1.2 公務員組織內(nèi)部利益集團博弈

“公務員交流長效機制的構(gòu)建，能進一步提高公務員隊伍的素質(zhì)，是公務員執(zhí)行公務公正性的保證，也是公務員執(zhí)行公務公正性的保證”。“永業(yè)”現(xiàn)象造成了公務員隊伍人員流動性差，相對封閉的環(huán)境，這使一個部門很容易形成單獨的利益團伙，一下地方公務員“集體違規(guī)”“上連下坐”等現(xiàn)象也證實了這一點。當然，為了盡量避免這種狀況公務員隊伍也并不是完全的不流動，就目前我國的情況看，流動性較高的一般為部門領(lǐng)導，一般會獲得職業(yè)外調(diào)、交流學習等機會，然而對于部門中絕大多數(shù)中層干部和基層公務員，往往缺少流動機會。

2 基于雙因素理論探究破除“永業(yè)”現(xiàn)象的路徑

2.1 激勵因素層面

2.1.1 推行聘任制公務員，加強公務員隊伍流動性

聘任制公務員作為人事制度的又一重要改革方式，在20世紀備受各國青睞，2006年起我國頒布了《公務員法》，并規(guī)定機關(guān)可以根據(jù)自身工作需要，經(jīng)省級以上主管部門審批核準，對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，文件中明確規(guī)定了聘任制公務員適合的崗位、合同簽訂期限、程序以及聘任制公務員與單位發(fā)生糾紛后的救濟途徑。相較于西方國家，我國聘任制公務員起步晚，在推行過程中也出現(xiàn)了種種問題，至今未能全面推廣適用。但在一定程度上打破了公務員“鐵飯碗”的現(xiàn)狀，為解決公務員“永業(yè)”現(xiàn)象提供了新的思路，首先，聘任制公務員的出現(xiàn)轉(zhuǎn)變了公務員對于傳統(tǒng)終身制工作的認知，激發(fā)公務員主動辭職進行再就業(yè)的勇氣，將公務員辭職這種行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎５奶郏部梢岳眠@個機會增進部門內(nèi)人員流動性和新陳代謝速度，引進一批更具有專業(yè)性技術(shù)性的職員，提高政府效能;其次，打破公務員當前“死工資”的現(xiàn)狀，聘任制公務員可以根據(jù)本身資歷、供職部門擬定更符合待遇的薪酬，更高的待遇意味著更強的競爭和機遇，吸引公務員轉(zhuǎn)為聘任制。

2.1.2 改善考核辦法，打破傳統(tǒng)過失原則

傳統(tǒng)過失原則下，公務員懶政、怠政狀況頻發(fā)，考核制度的形式化，讓過失開除也成了虛設(shè)懲罰，所以建立起科學有效的考核機制是破除永業(yè)現(xiàn)象的必須手段。首先，我國公務員群體龐雜，部門分支眾多，所以有針對性的對于各個不同職能部門，不同層級公務員建立起詳細科學的考核制度尤為重要，將明確的獎懲機制引入到考核制度中，不僅僅是書面或口頭上的表揚獎勵，可以用過滿足優(yōu)秀者物質(zhì)上和精神上的發(fā)展需要來刺激公務員提升工作效率，同時設(shè)置必要的懲罰措施，讓“過失”開除不再虛設(shè)，讓公務員隊伍真正實現(xiàn)有進有出。其次，新公共管理改革后，西方國家將“庸政”也引入了考核機制，徹底改變了傳統(tǒng)的“過失”原則，一旦在考核中發(fā)現(xiàn)公務員平庸無為，即使其在職期間沒有過錯，也會在最短時間內(nèi)解除合同將其辭退。我國可以在這方面借鑒西方國家的經(jīng)驗，將這種“非過失”辭退原則引入公務員考核制度，并適用于主管甚至領(lǐng)導階層的公務員，這樣可以打破長期固化在公務員隊伍中的“永業(yè)”現(xiàn)象。

2.2 保障因素層面

2.2.1 加強公務員觀念教育，營造寬松退出環(huán)境

想要打破“永業(yè)”現(xiàn)象，就要營造出寬松的“退出”環(huán)境，讓公務員退出變得更為常態(tài)化和職業(yè)化，首先，要改變公務員的職業(yè)觀念，公務員能夠正確認識和評價辭職退出這個行為，營造出合理化退出制度的社會文化環(huán)境。在社會主義經(jīng)濟飛速發(fā)展的當下，新公共管理也提出了應該引入企業(yè)的競爭機制，公務員應該將管理體制主動接軌市場，對于公務員自身的職業(yè)生涯規(guī)劃不應該僅僅局限于一隅之地，建立能上能下、能進能出的公務員退出機制，以正確觀念和正向輿論引導和促進公務員退出環(huán)境。其次，反對管本文的傳統(tǒng)權(quán)力觀念，官本位意識的存在，讓很多公務員不愿意放棄官職，即使實行了聘任制，也在合同到期后選擇委任制，這種對權(quán)力追逐的風氣讓權(quán)力更容易為私人所用，背離了權(quán)力應該用于服務人民的根本目的。所以加強公務員職業(yè)觀念教育，樹立正確的職業(yè)觀念意識，公務員只是與社會其他職業(yè)分工不同，職業(yè)之間并無高低貴賤直飛，其身份本質(zhì)上也是勞動雇傭關(guān)系。這樣，有就業(yè)就會有失業(yè)，那么公務員面臨失業(yè)風險也是合情合理的，在觀念上讓公務員和社會上接受這一點，打破了“永業(yè)”現(xiàn)象的思想桎梏。

2.2.2 完善退出保障機制，鼓勵公務員再就業(yè)

鼓勵公務員退出是有效破除“永業(yè)”現(xiàn)象的方法之一，但是公務員出了正常退休方式之外。其他方式退出的公務員都面臨著兩個問題：其一我國公務員實行“雙軌制”保障制度，以公務員身份退休的福利待遇遠高于其他社會公眾;其二就是再就業(yè)的問題，公務員身份辭職后再就業(yè)將面臨很多限制，要想真正實現(xiàn)公務員隊伍流動化，必須在公務員退出之后提供相應的社會保障和再就業(yè)機會。首先，推進現(xiàn)有的“雙軌制”改革，逐步縮小公務員和社會其他職業(yè)之間的退休保障差異，此外，我國公務員養(yǎng)老本身由國家承擔，那么針對退出后的公務員應該建立一個統(tǒng)一的社會保障部門，直接對接離職公務員。其次，拓寬公務員再就業(yè)渠道，鼓勵企業(yè)接納再就業(yè)公務員，同時提供再就業(yè)公務員專業(yè)技術(shù)崗位培訓，以提供其根據(jù)市場需求提升自身專業(yè)能力的機會，同時可以提供一定的優(yōu)惠政策來補償主動退出的公務員，償付一定的經(jīng)濟補償和提供短期內(nèi)的企業(yè)供職個稅減免等。這樣，實現(xiàn)了公務員退出保障同社會、市場順利對接，讓公務員在推出后無后顧之憂，引導鼓勵公務員主動退出，破除“永業(yè)”困境。

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作者簡介：吉書紅（1995-），女，遼寧鞍山人，遼寧師范大學政府管理學院碩士研究生，從事政治學相關(guān)研究。