論我國合憲性審查程序的展開及完善

摘 要：法治的精義是規則至上，而在規則多元化的背景下邏輯性的要求憲法至上，黨的十九大在全國人大機構改革中設立了憲法和法律委員會作為合憲性審查的專責機構，標志著中國式的合憲性審查從此“名正言順”。專責機構成立后，推進合憲性審查工作的重心應轉到程序層面的完善，本文在梳理相關法律的基礎上，明晰現存合憲性審查的具體程序，對程序中的不足，結合未來的法治發展需要提出可行性意見。

關鍵詞：合憲性審查;憲法和法律委員會;法治;程序機制

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.077

合憲性審查是指由特定機關，依據憲法和法律的規定，按照法定的程序，對與法律相關的規范性文件、行使公權力的機關及其負責人的行為在憲法規定的范圍內進行審查，如果發現違憲行為即予以懲戒和糾正，從而達到保證憲法的實施，維護憲法的權威的目的。十九大報告中，習近平在深化依法治國實踐層面強調“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，這是新時代下首次提出“合憲性審查”的說法，一改學界中慣稱的“違憲審查”，事實上“合憲性審查”的表述，更加側重于合憲的推定而非違憲的懲罰，符合我國的具體國情和法治體系。

1 新時代下我國合憲性審查程序

1.1 提請主體

我國當前并沒有專門法律對合憲性審查的啟動主體作統一規定，只能通過法理和現有法律來進行推定，但啟動程序中區別對待國家機關與公民，根據不同的提請主體產生不同的提請內容。

1.1.1 提請審查

新修改的《立法法》在第99條第1款規定五大特定國家機關有權向全國人大常委會提出審查要求，根據改革后的國家機構設置，應當賦予最高監察機關提請主體資格。現實情況是，這一提請權大多數情況下是設而不用的，這些機關一直是處于“睡美人”狀態，自《立法法》實施以來，作為適用法律代表的最高人民法院也從未向全國人大常委會提出審查要求，這與我國以和為貴的文化傳統以及人民代表大會制度政體有很大關系，即在我國體制下存在一種隱形調解機制，通過這種機制來解決“違憲審查”中公權力的沖突，此外國務院制定的行政法規本身就是以憲法和法律為依據的，即使是真有違法違憲內容存在，法律也沒有規定提出審查要求的具體程序以及如何監督。

1.1.2 建議審查

根據《立法法》第99條第2款規定，從表面上看幾乎所有的公民和組織都有權就法律規范是否合法合憲向全國人大常委會提出審查建議，但法條將“必要時”作為一個審查過濾條件，這個語詞本身具有極強主觀性和模糊性，存在公民提請權受到侵犯的風險：審查機構可以“不必要”為由拒絕。此外，無條件的賦予所有主體有提出合憲性審查建議的權利，沒有考慮到社會民眾對法律理解的主觀臆斷性和利己性，因此，為防止惡意提起審查建議，應該嚴格限制建議主體的資格，如秦前紅教授建議“可以借鑒行政訴訟法的規定，以違憲的法律及法律文件直接侵犯當事人的利益為審查標準”;另一方面，這一條款的規定太過抽象，對規范性法律文件的合憲性審查本是一項專業技術活，要求社會主體能做出準確判斷并不現實，考慮到國家法律資源的有限性，相關學者建議，中國本土的違憲審查機制的界定應該以現實中的具體事件為場域，不宜抽象地判斷某規范性文件是否違憲。

1.2 審查對象

確定審查對象范圍是保證合憲性審查程序順利展開的重要內容，從前述合憲性審查概念的界定可知，至少包括兩個對象客體，靜態上，通過《憲法》和《立法法》列舉以及賦予較大的市有限立法權來看，審查對象應當包括規章以上的法律規范性文件。動態上，對公權力行使機關及其負責人的行為，特別是某些職務行為，進行合憲性審查非常必要，如果以上行為符合憲法，不僅能夠保證國家權力機關的合憲運行，還能對公民的基本權利提供看得見的保障。一般而言，較高層級的領導人，行為更容易影響多數人利益和民主法治正常運行，這些人的職務行為若引發合憲性爭議，應先推定職務行為合憲，若窮盡任何方式仍無法找出合憲性理由時，才能認定職務行為違憲，鑒于這些行為一般都有較大的政治影響性，審議這類行為時應堅持政治效果與社會效果相統一的原則。

1.3 審查方式

在我國，審查方式分為兩種，分別是事前審查和事后審查，事前審主要表現為對有關地方性法規的備案、批準，除特別行政區基本法，批準與否直接影響法律生效。實際上，事前審具有極大的缺陷，作為立法過程中的一部分，其容易脫離案件的社會情境，采取文義的審查辦法判斷是否合憲，而不考慮實際運行效果;其次，與法國式的事前審查制度相比，我國的審查組織并不獨立于立法機關，而是立法主體的組成部分，在法律表決通過之后，立即對法律的合憲性問題產生新的見解幾乎是不可能的。事后審主要是有權機關采取撤銷的方式，有效的合憲性審查程序應以事后審查為主，實踐中出現的許多違憲問題，實際上只涉及適用違憲，而非法規范違憲，即使是法規范自身違憲，也是其在不斷變化發展的社會中適用后，或具體案件的解決辦法在憲法層面不能令人信服才顯現出來，既非立法機關的原意，亦非在當時的立法背景能夠預見。撤銷作為一種關鍵的措施，在我國的法治實踐中，處理的剛性化程度遠遠不夠，在審查中若發現規范性法律文件存在違憲問題，一般是通過與制定機關溝通協商、要求制定主體及時糾正、進行通報、發出督辦函督促糾正的方式由制定主體自己改正予以解決，在其拒不改正的情況下才有可能進入撤銷程序，這種柔性糾錯機制使憲法的權威大打折扣。

2 推進合憲性審查的若干舉措

2.1 前置過濾程序—合法性審查

“合法性”與“合憲性”雖然只有一字之差，但在具體審查中，前者的有序進行能為后者工作開展節約時間和成本。首先，要確保法律合憲，《立法法》第99條雖沒明確將法律視作審查對象，但根據法律的位階及性質，合憲性審查對象擴大至法律范疇已為共識，全國人大似乎也接受了這一觀點，梁鷹在接受采訪時表示，“合憲性審查的范圍將擴大至全國人大常委會制定的法律、作出的決定”;其次，遵循法律優先原則，此時法律應作狹義理解，該原則在行政立法中體現尤為明顯，較一般法律規范而言，法律涵蓋的范圍、規定的原則、制定修改及公布的方式都相對概括和嚴格，對于違法的行為，要先從合法性方面進行審查，只有作為法律問題仍無法解決時，才將其作為憲法問題來解決;最后，完善合法到合憲的過度，法律只涉及是否合憲，但法規及以下位階的法律規范，就需要從合法性和合憲性兩方面進行審查，在以往的法律實踐中，法規備案審查室以合法性審查吸收甚至抵消了合憲性審查，使我國的合憲性審查只剩名義上的空殼了，憲法和法律委員會成立后，同時肩負合憲性和合法性審查兩種職能，在特殊情況下，即當法律以下的規范存在直接違反憲法的情形時，而法律在這方面的規定在憲法上尚存疑慮時，要先對其合憲性進行審查。

2.2 完善備案審查制

備案審查制在我國雖由來已久，沈春耀在2019年備案審查工作情況的報告中指出：過去一年來，我們對公民、組織提出的138件審查建議進行了審查研究，提出了處理意見并向建議人作了反饋，將88件不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議分別移送有關機關，反映出我國備案審查工作成效顯著，但仍存在很多問題需要改善：首先，加強機構間的有序銜接，對內表現為各不同備案審查機關要相互聯動，如信息共享、重大問題協商等，對外表現為協調好與合憲性審查機構先后工作步驟，如在對地方立法進行審查時，由于地方備案審查機關更了解實際情況，應先支持地方機關進行合法性審查，再與中央的合憲性審查相銜接;第二，完善工作的透明度和公眾的參與度，使審查機構在備案過程中基于外在壓力更規范合理;第三，明確啟動合憲性審查程序的主體資格要求，向相關利害關系人或機構釋明到底是擁有審查要求權還是審查建議權。

2.3 制定專門的程序法

推進合憲性審查工作的創新性發展，較好的方式是制定一部專門程序法對憲法監督予以規范，既能保障憲法的權威，也能促進憲法問題的解決。我國合憲性審查許多問題亟待解決：對象分散于多部法律中，程序存在多法不同的規范，方式較單一，審查的公開程度不夠以及與司法程序如何銜接等。為此，未來應制定《合憲性審查程序法》對審查對象進行明確的規定，增加多種審查方式（預防審、原則審），提高公眾參與度，加大審查的透明度，規范不合憲的懲罰責任，推動與其他程序的協調聯動等，切實保障合憲性審查的有序向前發展，為憲法監督體系的完善豐富法律依據。

2.4 憲法訴訟

從世界范圍看，憲法的司法適用已成為大勢所趨，劉茂林教授認為“憲法的司法適用是憲法成為嚴格意義上的‘法的重要途徑”。憲法中規定的權利是公民最基本的權利，其他法律的權利都是憲法權利的具體化，若公民的憲法權利受到侵犯時，得不到及時救濟，那憲法條文的規定猶如鏡花水月。在未來法治改革中，可以考慮授予案件當事人在訴訟過程中，有對案件適用的法律法規是否合憲進行審查的權利，或請求主審法院向審查機構提出審查建議，或由主審法院請求最高人民法院向審查機構提出審查要求。

3 結語

在法治中國全面深化改革的進程中，合憲性審查作為涉及面既廣且深的工作本身也是一場革命。規范和完善合憲性審查程序，是對憲法的實施加強監督，實現良法善治和民主政治的內在要求，新設立的憲法和法律委員會意味著合憲性審查的理性化、專門化及功能最適化，當然專門審查機構的出現只是推進合憲性審查的重要一步，在此基礎上還有很多程序性問題需要進一步細化規定，強化憲法和法律委員會的審查功能，進一步落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

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作者簡介：劉亞連（1997-），河南信陽人，在讀碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。