北京城市更新70年：歷史與模式

易成棟 韓丹 楊春志

摘要：北京市在城市發展的不同時期，基于不同的目標，探索出了多種模式的城市更新：拆除重建、開發帶危改、市政帶危改、房改帶危改、綠化隔離帶動舊村改造、微循環等。首先簡要闡述中國城鎮化發展的現狀以及北京市城市更新的必要性。然后深入分析并比較北京城市更新不同模式的背景、目標、內容及優缺點。最后，通過與最早工業化的英國舊城改造進行比較和借鑒，對北京市城市更新提出了相應的政策建議。

關鍵詞：城市更新;北京;模式

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020） 04-0038-45

收稿日期：2020-01-10

1城鎮化及城市更新發展現狀

1.1我國城鎮化發展現狀

2017年，我國城鎮化率已達58.52%。根據《國家人口發展規劃（2016-2030年）》，我國城鎮化率在2020年和2030年將達到60%-700/0。這說明我國已經進入城市化的中后期。西方發達國家城市化的經驗顯示，在城市化中后期容易出現的典型問題是城市中心區的衰退、中心空洞化、逆城市化等。對城市存量空間的合理改造和再利用是避免此類問題發生的有效手段，對舊城改造升級是實現城市可持續發展的關鍵環節。

隨著國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）的發布，提出“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的新型用地原則，以人（即利益主體）為核心的城鎮化、土地節約集約利用等理念不斷得到深化。特別是習近平總書記在“十三五”開局之年提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，對新型城鎮化建設提出了更高的要求。城市更新作為一種促進城市存量土地節約集約利用、提高土地利用效率、推動可持續城市發展的有效手段，逐步引起各界的廣泛關注，一系列相關政策方案也相繼出臺。為控制城市蔓延式擴張發展、土地利用效率低下等緊迫問題，我國政府在提出嚴控開發區和城市新區設立的同時，也在從政策、資金等方面積極推進舊城區改造。據住房和城鄉建設部發布的信息，繼2015-2017年間全國已完成改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套之后，再次提出在2018-2020年間改造各類棚戶區住房1500萬套的工作計劃，其中2018年的目標任務是580萬套。此外，我國城市更新的潛在需求量十分巨大。據中國指數研究院報告估算，2016-2020年間，我國城鎮住宅拆遷改造需求將達到29.33億平方米，占總體住房需求的34.4%。由此可見，城市更新已成為我國新型城鎮化建設中的一項工作重點。

1.2北京市城市更新的必要性

作為中國首都，北京不僅是全國政治、經濟、文化中心，而且是一座擁有3000多年建城史、850多年建都史的歷史文化名城。自公元前1045年成為薊、燕等諸侯國的都城以來，作為中國北方重鎮，北京先后成為遼、金、元等六朝古都，城市規模不斷擴大，布局日漸合理，設計思想日趨成熟，并于明清達到都城建設的巔峰，為北京舊城規模和格局奠定基礎。北京是世界上擁有文化遺產項目數最多的城市，這里有包括長城、故宮、頤和園、北京胡同在內的眾多歷史名勝古跡和人文景觀，它們在時代變遷中歷經風雨滄桑，烙下了各種社會生活的印記，不僅是城市脈絡的最好展現者，更是北京歷史文化發展演化的重要舞臺。

中華人民共和國成立以來，北京經濟迅速發展，人口快速增長，產業結構不斷豐富，改革開放的日漸深化更加強化了北京作為現代國際城市的吸引力和集聚力。但由此也加劇了城市住房緊張、土地資源稀缺、用地結構混亂、生態環境惡化、歷史風貌破壞嚴重等問題，一定程度上阻礙了北京實現“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”的戰略定位。通過北京舊城改造和有機更新，一方面有利于強化城市空間營造和功能提升，協調好城市生產、生活、生態空間，從而優化提升首都核心功能。另一方面有利于處理好保護和利用的關系，在保護歷史肌理、留住京味和鄉愁的同時，實現歷史文物資源的再開發與再利用，讓歷史名勝在舊城改造中重現生機與活力。此外，北京舊城改造還將推動城市探索建筑共生、居民共生、文化共生的步伐，優化城市人居環境，實現城市功能織補。

2文獻回顧和評述

城市更新（ Urban Renewal）又稱舊城改造或重建活化，是指在社會、經濟、及環境的作用力下，在城市區域內發生的涉及城市物理形態改變或者土地及其上建筑物利用強度改變的過程（ Couch.1990;陽建強，1999）。城市更新幾乎伴隨著城市發展的全過程，是城市化過程中無法回避的關鍵問題，已成為當今世界各國所面臨的一項重要議題。由于城市舊區的衰敗及其屋宇設施的不斷老化，土地利用低效、房屋建筑破損、居住環境惡化等問題日漸凸出，越來越多的城市舊區亟待翻新改建，以適應城市發展的新要求。居住用地的再開發利用作為城市更新的主要內容，無疑為調整存量用地分配和提高土地利用效率提供了有效的渠道，某種意義上也為在城市內部增加土地供應帶來了可能。然而，城市更新是個復雜的系統工程，除了需要大量財力、物力之外，還涉及到住區居民的生活、就業等一系列民生問題。

我國對于城市更新的研究起步較晚，但研究重點一直緊扣時代背景和城市發展方向，并承載了不同時期人們對于城市功能的特殊訴求。從20世紀80年代開始，陳占祥（ 1983）等人從不同角度對城市更新的方式進行研究，并著重探索了政府主導的舊區改造、市場主導的房地產開發式城市更新和歷史文化街區保護的開發模式、利益機制。同時，吳良鏞（ 1994）提出的“有機更新”理論，何深靜、于濤方和方瀾（ 2001）提出的小規模、漸進式有機更新改造，賀靜、唐燕和陳欣欣（ 2003）提出的土地和文化資產相結合的新舊街區互動式整體開發模式等也為城市更新提供了全新路徑。2008年后，隨著大規模拆除重建的開發模式被叫停以及社會文化保護意識的加強，文化創意產業為導向的城市更新模式成為研究主流。尤其是馮斌（ 2013）的“城市文態”概念、汪霏霏（ 2014）的文化創意產業集聚區概念為解決城市發展和更新的矛盾提供了新思路和新模式。進入2015年，我國全面進入經濟發展新常態階段，“歷史街區微更新”“社會型城市更新”等城市更新理念被相繼提出，城市更新中的社會治理問題、公共空間問題日漸成為研究焦點，進一步豐富了已有的研究框架。

盡管現階段關于城市更新的理論研究內容豐富、角度多元、成果豐厚，但是現有研究主要側重于城市更新中的普適性問題，更加關注模式的實用性和推廣性，缺乏對于特定城市實際問題的深入思考與調查，也無法為城市更新的未來發展提供宏觀指引與政策建議。因此，本文從北京城市發展的歷史脈絡出發，結合北京作為我國首都和歷史文化名城的雙重背景，深入研究北京在近70年舊城改造實踐中的主要模式、背景、目標及優缺點，并通過與英國舊城改造的對比尋找借鑒之處，從而為北京未來的城市更新之路提供政策建議。

3北京市城市更新的歷史和模式

3.1北京市城市更新的歷史

中華人民共和國成立以后，中央政府提出在北京舊城基礎上建設新城，由此拉開了對北京老城區大規模改造的序幕。歷經近70年的探索實踐，北京通過拆除重建、開發帶危改、房改帶危改、微循環等方式不斷推動城市更新，主要經歷了三個階段。

第一階段為1949年到l980年，作為中國的首都，北京迫切需要調整城市布局，改造城市面貌，起到窗口典范的作用，因此該階段北京主要對重點地區進行保護性改造和拆除性重建。由于條件的限制，對于舊城居住區和環境惡劣地區僅采取簡單地臨時救急措施，拆除、翻建或大修，致使破舊危房劇增，居住狀況日趨惡化。

第二階段為1980年到2000年，由于人口劇增帶來的住房緊張和不斷積累的環境問題，政府重點推進危舊房改造項目。尤其在1990年政府全面推行了“開發帶危改”政策，使拆除重建類城市更新規模急劇增大，并且從“改建”向以“街”帶“片”的整體改造方式轉變。同時，這一階段北京還探索出了“房改帶危改”“市政帶危改”等新的舊城改造模式。這些探索加快了北京現代化的步伐，一定程度上改善了居民住房緊張的困境，但是也極大地破壞了舊城風貌和社區關系。

第三階段為2000年以后，北京開始進行舊城改造模式的新探索，通過開展歷史文化保護區帶危改的試點工作推進風貌保護區整治，文化導向下的小尺度空間調整的更新方式日漸明晰，“微循環”“有機更新”的思路也逐漸用于舊城改造的實踐中。

3.2北京舊城改造的模式

3.2.1拆除重建

拆除重建式的改造模式是指將片區內原有的所有建筑全部拆除后，重新進行規劃建設的改造模式。北京作為一座歷史名城，人文景觀數不勝數，名勝古跡星羅棋布，中心城區更是留存著大量建筑形態、院落格局、街巷肌理保存完好的四合院民居建筑。因此在北京舊城改造中采用拆除重建的改造方式需要非常慎重。

在北京舊城改造歷程中，這種改造模式的運用主要有兩種，一種是針對建筑質量較差，配套設施老舊，存在消防隱患，亟待修整的危房，采取以院落為單位的小規模拆除重建。北京西四北八條街區的32號院、56號院在進行建筑更新時，曾采取徹底拆除重建的方式，通過將院落內的所有建筑拆除后重建多層建筑的方式實現了垂直空間的拓展，有效改善了居民生活環境，從根本上解決了房屋老舊、配套設施不足、存在安全隱患等問題。

拆除重建的改造模式還被廣泛運用于北京市棚戶區改造過程中，例如北京市通州區潞城鎮集體棚戶區改造項目、海淀區唐家嶺棚戶區改造項目均采取拆除重建的方式，一方面有效提升完善城市功能，改善城區落后面貌和居民居住環境，另一方面盤活存量土地資源，最大限度提高出讓收益、顯化土地價值，實現用地功能的合理轉換，讓老城區重新煥發生機與活力。此外，拆除重建的改造模式也為有效解決低收入困難家庭貧困問題，調整區域產業結構，增加就業機會、實現社會公平、正義做出了突出貢獻。

但是拆除重建式改造的缺點在于，一方面需要取得改造范圍內所有住戶的同意方可進行，前期動員工作繁多，實施難度較大;另一方面在新建過程中由于采取了現代化的建筑耗材與設計方式，使得新建的建筑物很難與街道整體風貌融合。同時，大規模的拆除重建也丟失了原有建筑所承載的歷史信息，嚴重沖擊了原有居民鄰里關系。

3.2.2開發帶危改

自1990年開始，北京市全面推行了“開發帶危改”政策。在這種改造模式下，政府一般將舊區改造地塊以“毛地”形式批租（出讓）給房地產開發商，用收取的土地出讓金完成地塊一級開發。開發商作為實施主體，在完成動拆遷的“凈地”上投資建設房地產項目，并依靠出售商品房獲取投資收益。此外也有將一級開發包含在二級開發之中，由開發商統一進行征地、拆遷、安置、補償以及后續的開發建設。這種改造模式主要在人口密度較小、開發收益較高的地區，采取房屋安置與價格補償雙向選擇的辦法。如圖l所示。

在1992年以后，“開發帶危改”逐漸向以“街”帶“片”整體改造發展，并由住房建設發展為以商業、辦公等公建與危舊房改建相結合的建設方式，一方面顯著提升建筑面積和商品房供應量，緩解住房緊張的矛盾，另一方面有效改善市容市貌，推動城市大踏步實現現代化。

但是這種模式也產生了諸多社會問題，一方面由于拆遷安置費用過大，房地產開發企業為了獲利不斷提升商品房售價，居民購房壓力巨大，另一方面房地產企業選擇性開發造成區域發展不平衡，真正需要改造的地區反而被忽視，加劇了社會空間隔離問題。而居民在與開發商的博弈中往往處于弱勢地位，尤其是開發商的“圈而不建”的行為造成逾期回遷現象嚴重，居民正當權益無法保障。此外，“開發帶危改”的模式對舊城和風貌保護的考慮較少，甚至存在著對老城區風貌破壞、間接造成未改造區危舊房比例增加等弊病。

3.2.3市政帶危改

1997年，北京市確立67項“迎國慶”重點工程，開啟了以市政道路及重點工程建設拆遷帶動危改的思路，意在完善市政配套設施以及城市治理。在這種改造模式下，政府作為改造主體，完全承擔征地、拆遷、安置、補償以及后期市政建設的所有工作，包攬了改造所需的全部資金。這種改造模式顯著改善區域交通問題，提升綠化覆蓋面積，但是相對的也增加了政府的財政壓力，破壞了原有的城市肌理與社會關系網絡。

3.2.4房改帶危改

為了緩解北京市住房緊張的問題，2000年3月，北京市政府在《北京市加快城市危舊房改造實施辦法（試行）》文件中首次提出“房改帶危改”的危舊房改造思路。在這種模式下，政府主要負責提供必要的政策支持和部分資金投入，并承擔市政基礎設施改造的工作。居民在改造中可以選擇就地安置、異地安置與按經濟適用房均價進行貨幣補償相結合的多樣化安置方案，且政策允許低收入者用住房公積金貸款，無能力購房家庭可經審查批準租住廉租房，有力地調動了各收入階層居民參與房改的積極性。如圖2所示。

“房改帶開發”模式的改造資金來源于政府資助、居民回購房款以及實施單位自籌3個方面，這在減輕政府財政負擔的同時，緩解了危改項目資金難以平衡的矛盾（謝遠玉，2001）。對于居民而言，“房改帶開發”的改造模式徹底改變了其居住條件，也在一定程度上緩解了住房緊張的矛盾，真正從房改中得到實惠。對于政府而言，由于政策嚴格限定拆遷貨幣補償標準，大大降低了前期拆遷安置費用，減輕了項目啟動時的資金壓力。

但這種模式存在很多問題：一是這種模式傾向于保障回遷居民的權利，使得居民回遷比例高達70%-90%，顯然與疏解中心城區人口的目標相背離。二是開發商的利潤空間被嚴格壓縮，開發商為了謀利繼而會“壓縮”回遷居民的生活空間，導致回遷居民缺乏必要的公共活動空間，綠化率低。三是由于對回遷居民主要以原建筑面積安置，因此新建筑在設計安排上以大量小面積、小戶型房屋為主，造成回遷樓整體密度過高，存在設計缺陷，例如采光不合理等。四是由于政策允許“房改帶危改”模式下開發商不需要繳納土地出讓金，開發商存在投機空間。最后，改造中基本采取了“大規模”改造和“推平頭”拆除的方式，建筑類型和整體規劃也較少考慮與原有古都風貌的協調和融合。

3.2.5綠隔政策帶動舊村改造

為了實現城市規劃“分散集團式”布局，防止中心地區與外圍組團“攤大餅式”的發展，北京市在2003年正式啟動綠化隔離帶建設工程，除了建設綠化項目外，還在朝陽、昌平等城市功能拓展區和發展新區專門劃撥土地進行新村建設。在這種模式下，新村建設主要依靠農民合作建房的形式，也可由集體經濟組織引資進行建設，其中新建產品除了農民自住房以外，還可以按照1：0.5的比例建造商品房，以此來平衡改造中產生的補償拆遷、土地出讓金、綠化建設費等。如圖3所示。

以綠化隔離政策帶動舊村改造的模式，一方面改善了村民的生活環境，推動城市經濟建設、社會建設、文化建設與生態建設的一體化，另一方面也調整了地區的產業結構，增加了農民的就業機會，縮小了城鄉發展差距，加快北京城市化建設的步伐。但是在具體實施過程中，由于村民跨區轉移造成了公共服務設施和市政基礎設施建設費用的區域分擔問題。同時，由于村民定向安置后期社會管理支出加大，涉及的社會管理費用補償難以量化，對政府進行資源統籌調度提出較大考驗。

3.2.6“微循環”式的有機更新

隨著社會中歷史文化保護觀念的不斷增強，人們逐漸認識到這種“推倒重建”型的改造模式對北京這座歷史文化名城來說是行不通的，以小規模、漸進式的“微循環”改造模式為代表的城市有機更新理念應運而生。這種改造模式在最大限度保留原有歷史街區建筑風貌和城市肌理的前提下，鼓勵居民成為改造主體，以院落為單元，根據自身特定需求采取“留”“拆”“改”等多種改造方式，從而有效避免了“大拆大建”模式下的利益協調不均、社會矛盾頻發、歷史風貌破壞嚴重的問題。

作為北京首批舊城改造試點之一，菊兒胡同首次采用小規模漸進式微循環的改造模式。在改造過程中，居民通過成立“菊兒胡同住房合作社”爭取到更多的話語權，幫助其更好地表達利益訴求。同時，改造過程中還對片區建筑進行區分，根據建筑物現有狀況分批、分階段進行改造，既保留了大量極具歷史價值的四合院，也拆除新建了部分破舊危房，同時嵌套市政基礎設施的建設工作。這種改造模式，一方面最大限度保留了胡同氛圍和四合院風貌，體現街區改造的整體性，另一方面居民在其中發揮了改造自主性，有效改善生活環境。此外，改造在一定程度上幫助政府實現中心城區人口疏解，讓老城區重新煥發生機活力，同時也緩解了政府財政緊張的問題，提高政府補貼資金的利用效率。

這種改造模式在提高居民參與度的同時，相對的也擠壓了社會力量的參與空間。開發商在改造中更多的是作為執行單位而存在，主要承擔規劃設計、組織施工、拆遷等技術性工作。此外，在資金投入方面，主要依賴政府專項補貼，以及居民自有資金投入，社會資本介入方式比較受限。

4與英國舊城改造的比較和借鑒

4.1舊城改造的歷史

英國的舊城改造起源于20世紀50年代，該時期的改造主要對舊城區貧民窟進行拆除重建，并在郊區建設新城，以此來改善貧困人口的住房條件。但是大規模的拆除重建造成了持續的負面效應，例如拆建對原有社區和城市肌理破壞嚴重，引發公眾強烈不滿;大量建設公屋區后形成貧困集聚，公屋區衰落，郊區新城利用率也不高等。

自20世紀80年代開始，英國舊城改造的方式不再局限于提供福利住房，而是強調與市場相結合，立足經濟和產業發展進行城市再開發，改造目標也從解決貧困人口住房問題深入到提高貧困社區就業能力，解決貧困人口面臨的社會排斥問題。例如金絲雀碼頭改造項目，曾采取公私合作的開發模式實現廢舊碼頭向新金融、商業中心的轉變（董奇，2007;易曉峰，2009）。

進入2000年以后，英國舊城改造理念發生轉變，利用現有宗地進行文化設施再改造，從而吸引文創產業進駐市場、發展知識經濟成為新的城市更新模式。同時，為了充分調動公眾參與舊城改造的積極性，英國政府先后提出“小政府、大社會”“市民社會”的理念，將舊城改造和經濟發展相結合，鼓勵企業、政府的聯合和公私合作等多種形式參與改造。

4.2比較與借鑒

對比中英舊城改造的路徑可以發現，首先，英國舊城改造以問題導向為主，改造目標較為多元化，在解決貧困和城市破敗問題、緩解社會排斥矛盾、提高社區就業能力、加強城市競爭力等社會突出問題的同時，完成城市功能的轉型重塑與人居環境的優化再生。而北京在舊城改造過程中，主要致力于解決住房緊張問題、提升人居環境質量、完善配套設施建設、保護歷史街區風貌等人文環境目標，雖然城市更新也承擔了疏解中心城區人口、實現城市產業轉型等社會責任，但這些并不是更新的原動力。

其次，英國舊城改造是“政府+市場+社會”的結果，強調地方政府和社會公眾的參與，鼓勵公眾通過資金投入、意見征詢等方式靈活運用自身權利，并帶動私營部門和市場資源積極進駐，對于創新城市更新模式、協調利益分配機制、實現城市功能織補等問題的實踐探索較為成功。相比而言，北京舊城改造中政府占據改造主動權，政策導向型強烈。雖然居民在改造過程中的參與度不斷提高，權利保障機制在不斷完善，但主要是出于保障自身權益、爭取更大利益的目的而進行的被動式反應。此外，隨著相關市政規劃要求的不斷嚴格化，包括開發商在內的其他社會力量在改造中的參與空間被大幅壓縮，參與積極性也顯著下降。

5總結及政策建議

本文主要從北京70年舊城改造歷程出發，通過結合舊城改造中的典型案例，深入了解不同改造模式下的背景、目標、內容及優缺點，從而發現北京的舊城改造已經不僅僅是物質層面的再更新、再創造，而且承擔了經濟、社會、文化等多元發展要求，改造目標也經歷了由緩解住房緊張矛盾、提升人居環境質量向疏解中心城區人口、保護歷史街區風貌、推動區域經濟發展、實現社會公平正義等多重目標的轉變。“綠隔騰退”制度、“微循環”模式下的城市有機更新實踐更是為同類型城市改造問題提供了豐富的理論指引與實踐參考。

通過與英國舊城改造的對比可以發現，北京和英國在舊城改造的實踐路徑基本相同，都經歷了從大規模拆除重建向房地產開發帶動舊城改造、文化導向的舊城改造等多種模式的探索，并且都強調將舊城改造與城市經濟、文化、社會發展相結合進行城市再開發。但是對比也發現北京與英國在改造動力、參與機制、角色分配上存在明顯的差別，這主要在于北京除了是一座國際化大都市之外，還是一座擁有無數名勝古跡和人文景觀的文化名城，其特殊的歷史名片限定了城市改造的方向與路徑，因此需要政府在改造中承擔大量控制性與引導性的工作，以此來保證整個城市改造的協調性與有機性。此外，中、英經濟社會發展并不同步，中國作為發展中國家的典型，粗放型經濟增長方式已經延續多年且成果顯著，因此真正通過舊城改造幫助地區釋放經濟活力、調整產業結構、提升城市競爭力的舉措尚且處在摸索中，舊城改造新的動力點仍需發掘。

現階段中國仍處于轉變增長方式、調整產業結構的新常態時期，而舊城改造作為城市經濟新的增長點，在改造模式、參與機制、融資渠道等方面仍有很大的創新空間。在北京未來舊城改造的探索中，一方面應當給予社會更多的參與空間，協調好社會、政府、市場三方利益分配機制，在保證社會力量參與主動性與居民改造自主權的同時，確保改造方針與成果符合北京市作為我國首都和歷史文化名城所承載的特殊意義。另一方面在舊城改造過程中應當積極承擔社會責任，通過增加公共空間、提供就業機會等方式保障公共利益，同時高度重視改造過程中由于階層重組造成的“紳士化問題”。此外，由于北京具有豐富的歷史文化資源，在將文化創意產業與舊城改造結合發展知識經濟的同時，應當避免改造模式千篇一律、產業結構過于單一的問題，根據改造地塊區位優勢、產業分布、發展定位等確定合理的改造方針，從而實現區域經濟增長的持久性與改造效用的最大化。

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作者簡介：易成棟，中央財經大學管理科學與工程學院教授、博士生導師。

韓丹，中央財經大學城市發展管理專業研究生。

楊春志，中國城市科學研究會副研究員。

基金項目：教育部人文社科基金項目（批號19YJCZH154）“城市更新視角下棚戶區改造的時空演化、內在機理及引導策略研究”和中央高校基本科研業務費專項資金資助（ QL18008）。