基于PPP模式的公租房稅收籌劃研究

楊忠 夏利華

[摘 要] 以項目流程為基礎分析當前PPP公共租賃住房建設模式享受的稅收優惠政策，進而規劃可行的稅收籌劃方案。在SPV公司成立前即做好各環節的稅收籌劃和計算工作，降低社會資本在公租房建設與管理中的成本，保障參與各方權益，提高社會資本參與公租房建設的積極性和持續性，對于完善PPP公共租賃住房建設項目稅收政策、豐富和拓展稅收籌劃具有指導意義。

[關鍵詞] PPP;公租房;稅收籌劃

[中圖分類號] F283;F812.42[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）06-0151-03

一、研究背景

黨的十九大報告關于“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的要求，為公共租賃住房建設的快速發展指明了方向。公共租賃房，簡稱為公租房，是專門為經濟收入較低、買不起經濟適用房且條件不夠廉租房的“夾心層”群眾而準備的，它是當前城鎮化發展過程中的產物。公共租賃住房具有建設規模大、周期長、資金需求量高的特點，對各級財政造成一定的壓力。運用PPP模式提升資源配置效率，對于促進房地產市場平穩健康發展、去庫存降成本、調結構、改善住房保障服務具有十分重要的意義。

本文選取公租房建設項目業務流程有代表性的稅收籌劃點進行分析，對其中典型的稅收籌劃案例制定具體操作措施，有利于増強SPV公司抵御經營風險和財務風險的能力，對于完善PPP公共租賃住房建設項目稅收政策、豐富擴展稅收籌劃理論具有現實意義。

二、國內外研究綜述

（一）國外公共租賃住房PPP模式研究

在國外，PPP模式是一種公私合作模式，是政府部門與私營單位為更好地提供基礎設施或服務而建立的友好合作伙伴關系。19世紀歐洲出現私人投資基礎設施項目，PPP模式的應用可追溯至1992年的英國，智利在1994年引進PPP模式后，獲得充足的社會資本支持，1997年PPP的概念被正式提出。目前，英國、澳大利亞、新西蘭等國家在PPP模式方面處于領先地位。在國外公共租賃住房多被稱為保障性住房、福利住房。在西方國家保障住房建設中大多都有私人資本的參與，使保障性住房建設能優化資源配置。美國政府較早采取鼓勵的措施對私人開發商、私有銀行等私人資本進行各種補貼。德國通過多種財政金融手段構建了龐大的、系統化的保障性住房體系。荷蘭19世紀50年代開始，社會資本參與到公共租賃住房的萌芽階段依托于慈善組織成立的住房協會，在第二次世界大戰前后，主要依托于住房協會和政府作為公共租賃住房的供給主體，隨著公共租賃住房規模的擴大，政府財政壓力巨大，公共租賃住房市場化改革和私有化改革開始施行，1995年政府頒布《總體平衡法案》，停止為住房協會提供政府貸款和資產津貼，又經過了20多年的市場化改革，2012年，政府基本退出了公共租賃住房運營、建設與管理，99%的公租房管理由以住房協會為主體的社會資本管理。

（二）國內公共租賃住房PPP模式研究

1998年，我國實施“取消住房實物分配、住房分配方式貨幣化、住房分配向市場化改革”的房改制度，其中，公租房建設是在2009年兩會政府工作報告中首次提到的，從此成為我國保障性住房建設的一個重要組成部分。2011年國務院辦公廳發出《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，明確指出我國將重點發展公共租賃住房。2014年起，公共租賃住房和廉租房并軌統稱為公共租賃住房。截至2016年12月，中國各行業PPP入庫項目投資額達到13.5萬億元，按項目投資金額來看，交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、保障性安居工程及旅游位居行業前五名。

三、公共租賃住房PPP項目的稅收籌劃

（一）PPP項目的基本業務流程

PPP一般由政府公共部門作為發起方，基本運作流程具體來說可分為以下幾個階段：

1.項目立項籌備階段。政府公共部門確定需求，制定可行方案，通過詳細分析后確定立項。面向社會招標，確定中標者后簽訂法律框架協議，最終明確雙方的責任、義務及風險。成立專門的項目公司SPV（Special Purpose Vehicle），對項目進行管理。

2.項目融資階段。SPV成立之后，訂立詳細具體的融資計劃，與融資機構溝通協商，獲得資金。

3.建設階段。項目公司通過公開招標的方式，選擇原材料供應商及施工單位。施工單位按照合同要求完成項目的施工建設，項目公司支付建設費用。

4.運營管理階段。項目建設完成并通過驗收后，項目公司根據特許經營權協議，自己或者委托專業運營管理公司來管理和運營公租房。項目公司獲得穩定的租金收入、配套收入和政府的政策支持，這些收入用于償還項目債務本息，并提供投資的回報。政府部門對其運營進行監督和規范。特許期結束，項目公司按照特許權協議的規定，將公共租賃房移交給政府公共部門，整個公租房模式結束。

（二）不同業務環節的稅收籌劃

1.土地獲取環節稅收籌劃

公共租賃住房項目開發計稅成本包括土地征用費及拆遷補償費、前期工程費、建筑安裝工程費、基礎設施建設費、公共配套設施費等。其中土地成本通常占計稅成本的40%以上。因此土地成本能否抵扣以及如何抵扣，就成為SPV公司稅負高低的關鍵，需要對土地成本在業務模式方面做出籌劃。

根據公共租賃住房管理辦法規定，政府投資建設的公共租賃住房，建設用地實行行政劃撥;非政府投資建設的公共租賃住房，建設用地采取出讓、租賃或者作價入股等有償方式供地。項目公司采用后種方式取得土地，均屬于土地使用權轉移性質的增值稅應稅行為，在公司繳納增值稅時，實現土地成本進項稅額的抵扣。重視防控土地成本不能抵扣進項稅的稅務風險。此外也可采用“土地一二級聯動開發”模式取得土地使用權，該模式是指政府授予項目公司土地一級開發權利，項目公司通過公開招、拍合法獲得該區域的土地二級開發權，通過這種方式獲得的土地成本要低于市場價格，因為政府相關部口返還大量土地出讓金給項目公司。返還的土地出讓金需要交納契稅及企業所得稅，企業所得稅的繳納不能實現遞延納稅，土地增值稅還可以對土地成本進行沖減，雖然會產生一定的稅負，但與從二級市場上直接拿地比較，采用聯動開發拿地成本開支較小，僅僅需要支出一級土地開發金就可，契稅是相同的，此處所節省的土地成本開支是巨大的。采取一二級聯動開發的模式能夠較好的平衡一、二級開發的風險與收益，能夠實現稅收籌劃的最終目的，對于經濟實力強的公司比較適用。

2.融資環節稅收籌劃

在項目公司立項和融資階段，涉及非貨幣性資產出資、根據《財政部、國家稅務總局關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號），出資屬于股東讓渡非貨幣性資產獲取了股權，屬于增值稅的應稅行為，項目公司作為服務的接受方，在取得股東開具的增值稅專用發票、予以認證后可以抵扣進項。

PPP項目所需資金量大，僅靠權益資金投入不能滿足全部資金需求，還需要采取大規模債務融資方式。我國目前最普遍采用的負債融資方式就是銀行貸款，銀行貸款優勢在于資金成本低，不只是因為貸款利率低，主要是在籌資時，權益資本只能將籌集費用在所得稅前扣除，股利需要在稅后扣除，而債務資本的籌集費用和利息均可以在所得稅前進行扣除，起到“稅收擋板”的作用，因此降低了債務資金成本，還可以起到抵減所得稅的作用，從而提高了項目公司的收益率。在項目的稅后內部收益率高于銀行貸款利率時，應當盡量使用銀行貸款，還可以充分利用財務杠桿效應。

金融業“營改增”后，財政部第36號文第27條第（6）款規定，納稅人購進的貸款服務及直接相關費用屬于增值稅范疇內的應稅服務，適用6%稅率且不得抵扣銷項稅額，也即利息不能抵扣，股東借款的稅務處理與銀行貸款相似。施工項目可將貸款利息費用按其是否滿足利息費用資本化的條件，分別計入“財務費用”或“在建工程”，進而影響到企業所得稅。PPP模式下的施工項目必須將增值稅、企業所得稅二者綜合考慮，選擇較低稅收成本策略。

3.建設環節稅收籌劃

（1）建設期收到政府補貼收入的籌劃

在建設期收到政府補貼如果作為應稅收入，無可抵扣的經營成本，將繳納企業所得稅。但是政府補貼如果符合（財稅[2011]70號）文規定的以下三個條件，即企業能夠提供政府補貼專項資金的資金撥付文件;撥付資金財政部門或政府部門對該項資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求;企業對該資金及由此發生的支出單獨進行核算，則可不予征稅，在計算應納稅所得額時從收入中扣除。根據《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》規定，雖然不征稅收入用于支出形成的資產在計算折舊、攤銷時不得在計算應納稅所得額前扣除，但是可以遞延納稅期限，獲得遞延納稅的時間價值。如果在非減免稅期間取得政府補助，項目公司應在取得前與資金撥付政府部門有效溝通，盡量使其符合不征稅條件，或計入第六年的收入能夠取得經營成本進行抵扣。

（2）建設期成本管理

項目公司選擇合并簽訂一個單一的工程承包合同或者把設計、采購和施工分拆簽訂三份合同，會使項目的稅負不同。例如，若由項目公司總承包采購材料和設備給施工企業，因為包含在整個工程合同里，采購工作對應的利潤需要計入合同總金額，在項目所在地繳納所得稅。但采購部分如果單獨簽訂采購合同，由施工企業直接進口材料和設備，則項目公司總包商在此環節的利潤無需繳納所得稅。

（3）“甲供材”模式下計稅方式的選擇

一般納稅人為甲供工程提供的建筑服務，是指全部或部分設備、材料、動力由工程發包方自行采購的建筑工程。根據（財稅[2016]36號）相關規定，“甲供材”模式下，項目公司可以選擇一般計稅或者簡易計稅辦法，選擇的關鍵在于項目公司綜合甲供比例、能夠取得進項稅發票的程度等因素。項目公司施工合同能否簽訂成甲供工程合同，對甲供工程選擇簡易計稅方式與一般計稅方式，可以測算出一個稅負平衡點，測算過程如下。假設某項工程，含稅價格為A，建筑單位采購工程的進項稅額為B，此時如果選擇一般計稅，增值稅進項稅額是可以抵扣的，應繳增值稅=A÷（1+10%）×10%-B，如果選擇簡易計稅，則應繳增稅=A÷（1+3%）×3%。假設兩種計稅方式應交增值稅相等，此時A÷（1+10%）×10%-B=A÷（1+3%）×3%，得出9.09%A-B=2.91%A，進而可得出B=6.18%A。由此可得出結論，施工單位采購成本的進項稅額占合同總價比為6.18%時，選用兩種計稅方式達到均衡;當施工單位采購成本的進項稅額占合同總價比小于6.18%時，選用簡易計稅方式對施工單位有利;反之大于6.18%時，選用一般計稅方式對施工企業有利。

對于投資施工一體化的PPP項目，項目公司和施工單位隸屬于同一個社會資本方，在整體的利益訴求上是一致的，通過采用甲供材模式，采用簡易計稅的方式，通過項目公司和施工方統一的稅務籌劃，能夠在一定程度上降低企業增值稅負擔。從PPP項目整體來看，要綜合考慮項目公司與施工企業在建設方的整體稅負。

（4）樹立增值稅專用發票抵扣觀

施工企業測算出的增值稅稅負過高，可進一步分析預測成本取得的進項稅額是否不足，可提升增加的空間在哪里，最大限度的合法有效取得并及時抵扣進項，從材料采購源頭抓起，選擇規模較大、能提供增值稅專用發票、信譽良好的供應商，對于甲供材料建議改為簽訂甲方、總承包商和供應商三方協議，供應商給總包方提供進項稅發票，總承包方開具同樣金額發票給甲方，材料作為工程款一大部分，會大大降低企業稅負。由于工程墊資，施工企業不能全額支付材料商的購貨款，導致施工企業不能及時獲得增值稅進項稅抵扣，施工企業應采取措施及時融通資金。

為了進行有效的增值稅抵扣環節籌劃，公共租賃住房可以按照規定的標準進行必要的裝修，配置基本生活設施，以滿足租賃對象的基本生活需求。項目公司可以調整產品結構，由目前的租賃轉讓毛坯產品為主逐步轉變為以租賃轉讓裝修產品為主的結構，打造“拎包入住”概念，租賃轉讓裝修項目是合理提高建安成本的有效手段：裝修需采購大量家具家電，項目公司采用招標方式尋找可以開具增值稅專用發票的品牌供貨商合作，可以增加進項抵扣;租賃轉讓裝修項目，增加了裝修成本，“營改增”后也是可以開具增值稅專用發票用于抵扣的，統一采購家裝和家電產生規模效應也可以降低公租戶自行采購成本和采購時間成本，有利于租戶接受轉嫁稅負。

“營改增”政策鼓勵施工建筑企業由勞動密集型向技術密集型改革升級。根據新增值稅政策，新增固定資產屬于機械設備等非不動產的，適用稅率為16%;新增固定資產為房屋建筑物的，適用稅率為10%，其進項稅額按照規定分兩年從銷項稅額中抵扣，第一年抵扣60%，第二年抵扣40%。加快固定資產周轉有利于降低企業稅負，這促使建筑企業加快固定資產周轉率，引入先進的機械設備以提高生產效率，稅負的降低是長期必然趨勢，建筑施工企業在進行固定資產投資決策時，選擇直接購入較之融資租賃能夠得到更多的增值稅抵扣收益。

公租住房建設所涉及的房地產業和建造業與多個產業有著緊密的聯系，研究PPP稅收問題要通盤考慮項目全生命周期，而不能割裂業務流程。項目公司要充分研讀政策，從項目設立環節直到項目移交等關鍵環節，涉及到増值稅、企業所得稅等多種稅費，從稅收籌劃空間最大的稅種增值稅、稅收優惠政策、影響納稅額的要素等方面入手制定稅收籌劃方案，加強內控機制建設，適當進行服務外包，規避稅收風險，做好稅收籌劃。

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[責任編輯：史樸]

[作者簡介]? 楊忠（1972-），黑龍江牡丹江人，會計師，研究方向：財務會計;夏利華（1975-），女，山東巨野人，教授，碩士，研究方向：財務管理、會計電算化。

[通訊作者]? 夏利華