鄉村教師配置政策及其優化研究

余應鴻，常寶寧

(西南大學教師教育學院，重慶 400715)

2019年中共中央、國務院發布《中國教育現代化2035》，為中國現代化教育發展繪就了新藍圖，鄉村教育是其重中之重。“沒有農村教育的現代化，也就談不上全國教育的現代化。”[1]鄉村教育要實現現代化，鄉村教師配置是關鍵。黨的十八大以來，黨和政府高度重視鄉村教師隊伍建設，先后出臺了《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》[2]、《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》[3]、《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》[4]等政策舉措，大力推動和強化鄉村教師隊伍建設。然而，受城市文化或工業文明的影響，鄉村文化日益趨同于城市，鄉村教師配置政策的鄉土性、區域差異等鄉土習性被弱化甚至淹沒，“城市化”傾向嚴重，導致鄉村學校師資配置數量不足、質量不高、結構不合理等問題突出。鄉村教師配置政策已成為制約鄉村教師隊伍建設的瓶頸，嚴重影響了鄉村教育現代化建設。因此，立足鄉村實際，優化鄉村教師配置政策，為鄉村教育發展配置一支素質優良、甘于奉獻、扎根鄉村的教師隊伍，對實現農村教育現代化具有重大的現實意義。

一、鄉村教師配置政策缺乏對鄉村場域充分關照

鄉村是相對于城市和縣鎮而言的。以R·D·羅得菲爾德(Robert Redfield)為代表的學者認為，“鄉村是人口稀少、比較隔絕、以農業生產為主要經濟基礎、人們生活基本相似，而與社會其他部分，特別是城市有所不同的地方”。[5]立足鄉村實際，為鄉村學校配置數量足、質量高的優秀鄉村教師是鄉村教師配置的現實訴求，但當下鄉村教師配置政策脫離鄉村場域的特殊性，致使鄉村學校普遍存在師資短缺，尤其是偏遠地區村小、教學點的教師嚴重不足。

(一)教師配置政策游離于鄉村自然地理空間之外

鄉村自然地理空間是人與自然環境關系的最佳呈現，如何在生活、生產、學習和教育中最大程度地利用空間要素，一直是人們永恒的追求。人口居住地分散、人口密度低、聚居規模小等是其特有的形態表征。小規模學校數量大、在校學生數少、成班率低成了鄉村學校的基本樣態。有統計顯示，2016年我國鄉村小學和教學點共193203所/個(含鄉中心區、村莊)，鎮區54687所/個(含鎮中心區、鎮鄉結合區、特殊區域)，城區28180所/個(含主城區、城鄉結合部)。其中，不足100人的小學和教學點在鎮區占比為22.32%，鄉村占比為56.07%，遠高于城區占比的9.24%(詳見表1)。這意味著在未來較長一段時間內，鄉村小規模學校將持續存在。

表1 2016 年城鄉小學、教學點數及不足100 人小學、教學點情況[6]

根據鄉村學校的基本樣態進行師資配置是鄉村學校發展的必然選擇，我國目前雖然實施“統一城鄉教師配置標準”政策(見表2)，但對鄉村學校數量多、學生少等現實狀況關照不足，缺乏具體的政策支持，鄉村學校師資緊缺狀況依然存在。以N縣為例，“當地有鄉村小學60所，學生16986人，教職工1126人。按照城鄉統一的師生比1∶19測算，應配教職工894人，已超232人；但以滿足現行課程方案教學需求測算，應配備教職工1490人，實際短缺364人”。[7]由此可見，按照統一標準配置教師往往會導致鄉村小規模學校和教學點出現“超編缺人”問題。更重要的是，隨著城鎮化進程的推進，農村人口向城市轉移速度加快，鄉村自然地理空間的形態表征越發凸顯，鄉村學齡人口密度更加“稀疏化”，一些鄉村學校生源明顯萎縮，“全國鄉村小學規模日趨小型化和微型化，校均不足30人的學校超過鄉村小學總數的四分之一；不足10人的教學點占10.36%”，[8]鄉村教師配置政策的弊端將更加嚴峻。

表2 城鄉中小學教師配制標準(2014年)(單位：人)

數據來源：中央編辦 教育部 財政部發布關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知(2014年11月13日發布)。

(二)教師配置政策缺少深厚的鄉土文化氣息

基于英國文化學家泰勒(Tylor)對文化的理解，鄉土文化是存在于鄉村社會場域中的知識、信仰、藝術、道德、法律、風俗等要素的綜合體。我國鄉村地域廣闊，人口眾多，每個村落都有自己的歷史、自然景觀和人文特色，甚至風俗習慣都不完全相同，而鄉土文化這個綜合體更為復雜。

鄉村教師配置政策應當對鄉土文化綜合體給予充分關照，透過鄉土文化現象追蹤教師配置政策的意義，讓鄉土文化在鄉村教師配置政策中發揮作用。但是，目前鄉村教師配置政策是基于城市學校發展設計的，亦即依據學生數量、學校規模、辦學條件、編制數等進行測算，然后根據城鄉統一標準給予配置教師，忽視了鄉村學校工作場域、教師知識等的特殊性。2018年《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》[4]雖然提出“創新編制管理，編制向鄉村小規模學校傾斜”，但如何激發鄉村教師的鄉土情懷，使鄉村教師融入鄉土文化等，仍顯得抽象、生硬、缺乏操作性，尤其是利用鄉土文化這個綜合體提升鄉村教師的鄉土素養缺少實質性的確證與規定。

(三)教師配置政策與鄉村學校教師結構契合度低下

從系統論來看，任何系統都由一定的要素組成。鄉村學校的教師結構也是一個系統，它主要由“顯結構要素和潛結構要素組成”。[9]顯結構要素是教師隊伍結構中可具體量化的，包括教師的年齡、性別、學歷、專業等，直接顯示教師的質量、能力和科研水平狀況；而潛結構要素是教師結構中不可具體量化，但在實際中又非常重要的，如教師的思想素質、業務素質、心理素質等。兩大教師結構要素相互影響，互相滲透。在鄉村教師隊伍結構的配置上，不僅要注重顯結構，更要注重潛結構，潛結構是保證鄉村教師熱愛鄉村教育、服務鄉村教育、發展鄉村教育的核心和保證。

鄉村教師配置政策不僅要考慮鄉村教師隊伍的顯結構，也要關注潛結構。然而，現行的鄉村教師配置政策，無論在鄉村教師隊伍的顯結構要素配置方面，還是在潛結構要素配置方面都不理想。在顯結構要素配置方面，一是老齡化現象嚴重。有調查顯示，“有7個省份年齡超過45歲的小學教師大于30%，部分地區超過45歲的小學教師達到甚至超過50%，有些地區已經10年沒有招聘過新教師了”。[10]二是性別比例嚴重失衡。女教師偏多，“有的男女教師比例接近1∶9，農村教師隊伍‘陰盛陽衰’現象特別突出”。[11]三是學科配比與實際需求不匹配。語文、數學科任教師占比過大，其他學科專任教師嚴重不足。調查顯示，“全國鄉村小學開設科學、體育、綜合實踐活動、信息技術、地方課程的比率分別56.3%、52.1%、29.2%、29.2% 和25.0%”。[12]在潛結構要素配置方面，一是受“功利化”思想影響，一些教師因工資“含金量”低，不甘于鄉村教育工作，愛崗敬業精神淡薄，千方百計想逃離鄉村，這不僅會降低教育教學質量，還會對學生造成傷害。二是限于鄉村環境及教學條件的困擾，一些教師教學觀念陳舊，教學手段及方式單一，教學反思能力不足。三是由于心理交往空間的失衡，一些教師出現焦慮、抑郁、安全感缺失、精神不振、強迫癥等心理問題，有“65.36%的鄉村教師表示心理壓力大”。[13]

二、鄉村教師配置政策面臨的兩難困境

任何一項政策制度，對于現實的適應性都是暫時的、相對的，鄉村教師配置政策也不例外。受鄉村社會內外環境變化影響，鄉村教師配置面臨新的制度環境，鄉村教師配置政策呈現新的困境。

(一)“總量超編”與“崗位缺人”的難題

2014年中央編辦、教育部、財政部印發《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》[2]，提出“將縣鎮、農村中小學教職工編制標準統一到城市標準，即高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19”，[2]但由《中國教育統計年鑒(2016)》[14]的數據計算，2016年鄉村小學的師生比已達1∶14.9；中學1∶8.3，其中初中1∶10.98。鄉村小學和中學的師生比明顯高于國家規定的小學1∶19、初中1∶13.5的師生比標準，尤其是內蒙古、黑龍江、吉林、山西、北京等地的鄉村學校師生比都在1∶10以下(見表3)，遠遠超過了國定標準。鄉村教師總量處于超編狀態。“超編”是指學校實際擁有編制人員的數額大于依法核定的人員數額，意味著新人“進入困難”。我們在走訪一些鄉鎮中小學，尤其是村小和教學點時，經常聽到校長們抱怨，“學校教師緊缺，很多的課程不能正常開設，尤其是外語、計算機，還有自然、體育、音樂等學科的專職教師極度匱乏”，[15]不能滿足學校教育教學的需求，嚴重影響學校的正常運轉。

統一配置的本質與“班師比”和“生師比”的邏輯是一致的，即假定學校都有一定規模，且所有的班級都是按標準班額(每班30-35或40-45或45-50)成班。在學校達到一定規模和班級數時，“生師比”或“班師比”具有可操作性。鄉村學校雖然規模和班額小，但依然實行班級授課，對師資需要并未顯著減少，依據統一配置標準顯然不合理。尤其是邊遠貧困地區的村小和教學點，“學校規模在10 人以下的占有相當大的比例，有的甚至是一人一校”。[16]從“生師比”來看是不缺教師的，而且超編現象突出，但是具體到學科就缺教師。所以，不管是按照“師生比”或“班師比”，還是統一標準來配置，對鄉村小規模學校來說，一般都會超編，但從學校教學需要看，教師還顯得不足，即所謂的“總量超編，崗位缺人”。“超編”與“缺人”兩者交織重疊、互為因果、互相強化，在鄉村教師配置中已形成一種沉默的惡性循環。

表3 各省(市、區)鄉村學校師生比情況(單位：人)

數據來源∶根據《中國教育統計年鑒》(2016)統計數據計算而得。

(二)“流失嚴重”與“補充困難”的矛盾

鄉村教師嚴重流失是不可否認的事實。據統計，從2013年到2017年五年間，鄉村專任教師流失44.35萬人，減少16%，其中初中教師流失量最大，減少率高達22%(見表4)。更為嚴重的是鄉村教師的隱性流失，即因不安心鄉村教育工作，在教育教學工作中得過且過、無意進取，馬虎對待教育教學的現象，或從事著與教育教學無關或關系不大的工作。這種問題在鄉村教師配置政策中若得不到重視，鄉村教師隊伍就會因政策性“失血”，導致整個隊伍的癱瘓。

表4 2013、2017年鄉村學校專任教師與在校學生情況(單位：人)

數據來源：根據《中國教育統計年鑒》(2013、2017)統計數據計算而得。

面對如上困境，教師配置政策在一定程度給予了關注，作出了諸多補充鄉村教師隊伍的相關規定，如2015年國務院印發《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》[3]要求“拓展鄉村教師補充渠道”，通過實施“特崗計劃”“定向培養”“支教講學”等解決鄉村教師不足問題。但是，這些規定并沒有觸及到教師補充的根本。一是鄉村學校教師編制的絕對性數量規定少。現行教職工的編制是基于“師生比”或“班師比”標準來核定，在財政供養人口“只減不增”的政策背景下，鄉村小規模學校很難爭取到額外編制，新教師根本無法補充。二是編制政策中所應體現的相對性數量被忽略。編制除了人員數量的定額，還蘊含了配置人員的質量、比例結構等，但核算編制和分配編制的主體更多注重人員數量的定額“公平”，通常忽略配置教師的質量、比例結構等要素。三是教師流向鄉村的良性機制在政策意義上沒有得到充分保障。教師良性流動應該是雙向的、多維度的，既有鄉村教師流向城鎮學校，也有城鎮教師向鄉村學校流動。因政策性缺陷，城鎮教師向鄉村流動缺乏政策保障，即便是被安排到鄉村支教的教師，一般都選擇那些“副科”教師，或教學工作較差的教師，而“主科教師、學校骨干教師和教學工作努力者都被‘雪藏’起來”。[17]

(三)“科學主義”與“人文關懷”相失衡

鄉村教師配置政策的本質是保證教師配置數量與質量相統一，保障鄉村孩子享受優質教育。但受市場經濟功利主義和實用主義的影響，鄉村教師配置政策往往強調鄉村教師數量的合理性，而忽視對教師個人生活、素養、發展及心理情感的關注。從國家關于鄉村教師配置政策來看，我們始終在尋求一種既便于配置核定工作，又具可控制性的政策。如1984年《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》[18]要求依據“班師比”標準配置教師，2001年《關于制定中小學教職工編制標準的意見》[19]要求按照“生師比”配置教師，以及2014年實行的城鄉統一教師配置標準，均是一種唯“數量化”“指標化”的科學主義配置模式。

教師數量只為提升教育質量提供了可能，而過高的“生師比”和過低的“班師比”都意味著教育質量的損失，“必須確保教師獲得足夠的學歷、收入和激勵以提供有質量的教育”，[20]并對其生命意義、內心生活、個人發展等方面進行人文關懷。人文關懷是關心人，愛護人，是一種對人性的關注與關心，體現對人的尊嚴與價值的關懷。“人文關懷可以感動人的內心，直抵人的靈魂，激發人的熱情，既潤物無聲又力量強大。”[21]只有給予教師足夠的人文關懷，給予教師足夠的關愛，教師才能更好地關愛學生，自愿扎根鄉村，鄉村教師的配置才是有效的。

(四) “有效需求”與“現實供給”相沖突

鄉村學校是國家政權在鄉村的延伸，即“學校是國家的象征”。[22]只要鄉村存在，鄉村學校就不會消失，就需要一批立志于鄉村教育事業，默默堅守鄉村教育的教師。一些鄉村學校，特別是邊遠山村學校日趨“微型化”“袖珍化”，再加上信息閉塞、教學設施和教學場所缺乏，要求鄉村教師不僅要熱愛鄉村教育、熟悉鄉村場域，具備“多科勝任”的能力，承擔起多門學科的教學任務，進行跨學科、跨年級教學，還要能借助當地的特殊地理條件、自然環境和鄉土文化，將其轉化為幫助學生理解知識的教材，提高學生對學科知識的認知和理解。

目前鄉村教師配置政策主要以統一招考、統一配置為主，招考內容過于注重學科知識，對鄉村學校地域、工作場域、文化等關注不夠，為鄉村學校配置的教師不利于鄉村學校的長效發展。一方面，多數人缺乏鄉村情懷，不熟悉鄉村，選擇鄉村教師職業僅是作為暫時謀生的無奈之舉，面對艱苦的教學環境與繁重的教學任務，一些教師呈現倦怠、被動和疏離的狀態，甚至出現嚴重的職業認同危機，一有機會他們就會通過“進城”或者報考公務員等方式逃離鄉村；另一方面，即便是通過統招錄取的鄉村教師，還有部分沒有接受過系統的、專業化的教師教育訓練。他們教育觀念落后、知識結構單一、教學方法陳舊，專業化水平普遍偏低，較難適應鄉村學校多學科教學需求，根本無力勝任多學科教學。

三、鄉村教師配置政策的優化策略

好的師資配置政策是破解師資配置工作“痛點”的一劑良藥。面對鄉村教師配置的諸多問題，現有政策活力已嚴重不足，立足鄉村教育發展實際，找準鄉村教師配置政策的“痛點”，優化鄉村教師配置政策，提升鄉村教師配置質量，是實現鄉村教育現代化的根本保證。

(一)拓展鄉村教師配置政策設計的視野

“教師是教育之本。有好的教師，才會有好的教育。”[23]為鄉村學校配置好的教師，關鍵在于一個好的政策。鄉村教師配置政策的設計要突破常規思維，結合鄉村教育發展實際，找準鄉村教師配置的“痛點”，做到對癥下藥。首先，強化鄉村教師儲量。“教師儲量”是指經過教師職業的專業教育和技能訓練，并達到了教師資格標準等條件，即將進入教育行業的人員。鄉村教師配置政策要充分發揮師范生公費教育政策的優勢，聯合各高校重點定向培養本土師范生，為其“量身定制培養方案，精心設計課程，使他們能夠適應鄉村全科教師的需求，具備‘1+X’的主教課程與兼教課程結合的職業勝任力等”，[24]從源頭儲備優質教師。其次，增強鄉村教師的獲得感。“獲得感”是鄉村教師在鄉村生活和工作中真正感受到物質生活水平的提高，使其活得更有尊嚴、更體面。但“鄉村教師的福利偏低、津貼不能足額發放、辦公條件簡陋等現象依然存在”，[25]影響了鄉村教師安心執教。“堅守農村，不僅需要個人情懷，還需要政策導向，讓農村教師感到公道、有尊嚴”，[26]鄉村教師配置政策要將鄉村教師的待遇、居住環境、交通補助、發展機會及子女教育等因素作為主要因素考量，讓鄉村教師實實在在地“得到”實惠，充分展示鄉村教師的“含金量”。最后，加強鄉村教師的人文關懷。鄉村教師配置政策應充分尊重鄉村教師的主體地位和個性差異，關心鄉村教師豐富多樣的個體需求，如傾斜職稱資源、增加學習機會等，“使其獲得尊嚴感，獲得價值感，激勵他們在周邊艱苦環境得以實質性改變的較長過程中，增強自身長期從教、終身從教的內驅力”。[27]

(二)提升鄉村教師配置政策的精準度

政策量的增加并不總能有效解決已有問題，提升政策精準度才是解決問題的關鍵所在。在鄉村教師配置中，教育部門要進一步提升鄉村教師配置政策的精準度，精準發力，靶向治療。首先，政策文本精準。鄉村學校的特殊性決定了鄉村教師配置要有別于城市教師配置，有關鄉村教師配置的政策文本必須立足于鄉村學校實際來制定，要使政策執行主體和政策對象通過閱讀政策文本后，清楚鄉村教師配置的指導思想、選配條件等是以服務于鄉村教育發展為出發點和落腳點，而不是對城市教師配置政策要求的簡單移植，這樣才能避免因空洞或不切實際而造成無法執行的問題。其次，制定措施精準。實踐證明，以學校規模及班額配置師資對小規模學校是不利的。鄉村教師配置政策必須打破唯“班師比”“師生比”的科學主義思想禁錮，充分考量鄉村學校的特殊性，綜合鄉村學校場域、學校規模、教育教學需要等精準配置教師，確保配置教師“下得去、留得住、教得好”。最后，識別對象精準。在鄉村教師人員的選配上，鄉村教師配置政策應凸顯選配人員在鄉村場域、鄉土認知、鄉土情感等方面的素養，要求“其對鄉土文化有直接的體認，對鄉土文化的變化與把握是感性而又厘清于理性的”。[28]唯有如此，鄉村教師才能適應鄉村生活，潛心于鄉村教育并以此為業。

(三)實施靈活的鄉村教師配置標準

小規模學校已是鄉村學校的基本樣態，若基于“生師比”標準配置鄉村教師，已無法滿足鄉村小規模學校的教育教學需求。羅爾斯正義論的差異原則是向薄弱地區和弱勢群體配置更多資源，“有利于社會之最不利成員的最大利益”，[29]為鄉村教師配置提供了很好的理論借鑒。鑒于鄉村學校、縣鎮學校和城市學校類別不同、所在地域差異較大等特點，筆者建議對城鄉教師實施靈活的“差別化”配置標淮。該標準以2014年《中央編辦教育部財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》[2]中提出的中小學教職工編制標準(簡稱“國頒標準”)為依據，針對各學校所在地域、類別等不同特點，分別對其賦予不同的基數和系數(詳見備注1)。然后，根據各學校的類別基數和地域系數，折算出各學校教師配置數。其計算公式如下：

備注1：

1)y為教師配置數。

2)a為教師基數，b為學校類別系數，c為地域類別系數。各地可針對學校需求確定a、b、c數值(如教師基數：鄉村學校為2，縣鎮學校為15，城市學校為20；學校類別系數：鄉村學校為1，縣鎮學校為0.3，城市學校為0.1；地域類別系數：鄉村為1，縣鎮為1.5，城市為2)。

3)x1、x2、x3分別為在校小學生、初中生、高中生人數，其對應國頒標準k1=1/19 、k2=1/3.5、k3=1/12.5。

4)地域劃分：城市指省轄市以上大中城市市區；縣鎮指縣級政府所在地城區；鄉村指城關鎮以外的農村地區。

“差別化”配置標準較好地兼顧了學校類別和地域差別，改變了單純依據在校生數配置教師的標準，符合鄉村學校的實際情況，有利于邊遠山村小規模學校和教學點配置較多的教師資源，保證了小規模學校和教學點正常的教學運轉。這充分體現了羅爾斯正義論中的差異原則，資源越缺乏的學校，將獲得更多的資源；資源充足的學校，將獲得較少的資源。各地區可針對具體情況調整教師基數、學校類別系數和地域類別系數，科學合理地配置鄉村教師。

(四)建立動態的鄉村教師配置機制

鄉村教師配置政策要落地見效，必須轉變靜態的配置方式，建立動態的教師配置機制，及時依據鄉村學校樣態的變化配置和調整鄉村教師。首先，建立鄉村教師預警監測機制。根據鄉村學校地理環境、生源變化和學校布局調整等情況，實行“一年一核、一校一核、學科分核”，實時監測鄉村教師變動情況，及時給予調整；其次，建立鄉村教師區域調配機制。以縣域為中心，對區域內教師實行統籌調配，將教師由“學校人”變成“系統人”，推動優秀校長、骨干教師向鄉村學校流動，鼓勵退休校長、教研員、特級教師到鄉村學校任教，優化鄉村教師隊伍結構。最后，建立鄉村教師應急配置機制。縣級教育部門要充分考慮鄉村小規模學校的特殊性，依據鄉村教師的動態變化，及時對退休、調走、懷孕以及生病者給予補充，以滿足鄉村學校教育教學的實際需要。通過建立這種動態的鄉村教師配置機制，有利于加強教師配置管理的應急調整能力，以及應對因鄉村教育發展及有關政策調整所帶來的變動。