我國代課教師70年回顧與展望：多重合法身份的代課教師制度構建

康曉偉，裴 麗，劉珊珊

(1.首都師范大學教師教育學院，北京 100048；2.北京師范大學教育學部，北京 100875；3.黃河科技學院職業技術學院，河南鄭州 450063)

一、研究緣起與研究問題

(一)中華人民共和國成立70年來代課教師隊伍建設回顧

新中國成立70年來，代課教師隊伍產生的原因呈現時代特征。首先，國家經濟落后與政治影響導致的代課教師現象，這一因素在新中國成立初期到“文化大革命”結束這一階段最為典型。新中國成立初期國家財力、物力、人力均較為緊缺,公辦教師不足。同時，百廢待興，經濟的恢復和發展需要學校培養大量各行各業人才，教育擴張引起師資缺乏，于是代課教師成為一種客觀現實需要。如果有教師因產假或者病假缺課,教學工作就更加難以為繼。1953年9月1日，國家教育部等聯合發布《關于適當解決小學、幼兒園教職工福利問題的幾項原則的決定》，指出：“小學女教師、幼兒園教養員分娩前后給產假56天，產假內為所請代理教師，另發工資。小學、幼兒園教職工患病期間,其代課教員，可根據實際情況另給工資。”[1]1968年11月14日，《人民日報》發表了山東省嘉祥縣馬集公社小學教師侯振民、王慶余的一封信“侯王建議”，大批農村公辦小學改為民辦，大批公辦小學教師被強行下放回原籍工作，教師本人由公辦教師轉為民辦教師。[2]“文化大革命”中一些教師遭批斗、被開除，公辦教師隊伍損失嚴重。1978年1月,國務院發出《國務院批轉教育部關于加強中小學隊伍管理工作的意見》指出，“文化大革命”期間教師被隨意借用、調出，教師編制被隨意占用，數量本來就很少的師范院校畢業生不能如數分到教育戰線，自然減員得不到如數補充。[3]因此，新中國成立到“文化大革命”結束這一時期，代課教師群體是我國經濟社會發展水平嚴重滯后與政治原因雙重影響下的結果。

其次，改革開放以后歷次社會轉型導致的代課教師現象。改革開放后，區域發展不均衡導致代課教師繼續存在,一些偏遠落后地區和相對貧困的農村仍然極度缺乏公辦教師。因此，大量的臨時教師繼續扮演代課教師身份。另外，改革開放導致城鎮化與人口流動加劇，大量農村務工人員子女需要在城市學校借讀，而城市學校的教師編制是根據在籍學生額定的。于是，城鎮中大量的流動子女入學問題導致城鎮教育不得不擴大規模，城鎮師資緊缺，代課教師大量出現。一些外來人口子女數量較大的城市，教師缺編現象是一個普遍的現象。出于生存、發展等多方面的考慮，具備教育教學資歷的代課教師出現在一些城市的公立學校，發揮著積極的替補作用?！叭娑ⅰ闭邔е碌慕處熅o缺而產生代課教師現象。“全面二孩”政策的出臺導致幼兒園中小學師資短期，代課教師仍然客觀存在。因此，區域教育發展不均衡、城鎮化和“全面二孩”政策等社會轉型導致代課教師繼續存在。

最后，教育機會擴大與教育質量提升而導致的代課教師現象。首先，普及義務教育導致教師需求增加。1986 年《中華人民共和國義務教育法》的頒布，[4]使得各地紛紛創辦學校，實施村村有學校，義務教育入學率大幅度增長，義務教育在學人數增加，對教師的需求急劇增加而導致師資短缺加劇，代課教師成為補充教師隊伍的重要途徑。其次，高等教育普及化及新課程改革背景導致“新生代”代課教師出現。在城市公辦學校中出現了一批年輕的、擁有教師資格證卻沒有教師編制的代課教師,被稱為“新生代”代課教師。東北師范大學農村教育研究所的調查發現：“近五年來代課教師總體數量在下降，但‘新生代’代課教師數量在增加。”[5]最后，“特崗教師”計劃產生的“新生代”代課教師。國家通過特崗教師計劃，大學生支援西部計劃，農村教育碩士，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市(鎮)學校教師以各種方式到農村缺編學校任教，也導致代課教師存在?？傊?，這一因素是國家和社會高質量教育需求導致的代課教師現象。

(二)研究問題的提出

通過對中華人民共和國成立70年來代課教師現象的梳理，發現代課教師現象產生的原因是復雜的，呈現時代特征，是我國教師隊伍建設過程中客觀存在的現象。代課教師雖然為我國基礎教育事業特別是為經濟社會發展薄弱地區和家庭的教育作出了突出貢獻，但是代課教師是我國教師隊伍中的“弱勢群體教師”。[6]代課教師由于層次不齊、缺乏資質等原因已經制約我國教師隊伍整體質量的提升，特別是在隨著我國經濟社會快速發展導致的對優質基礎教育質量的需求越來越突出背景下，國家需要逐步清退代課教師。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出“堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員?！盵7]國家逐步取消代課教師、全面推行教師聘任制已經成為一種趨勢。2011年，教育部等部門聯合下發了《關于妥善解決中小學代課教師問題的指導意見》，要通過“擇優招聘、轉崗使用、辭退補償、納入社保、就業培訓”等多種途徑解決代課教師問題。[8]毫無疑問，政府出臺這些文件的初衷是積極的。然而，代課教師問題作為一種補充形式在短期內無法根除，特別是在老少邊窮島地區必將繼續存在。如何解決代課教師問題特別是新時代產生的新型代課教師問題，將代課教師納入我國教師隊伍建設的范疇，這不僅是回顧新中國成立70年來代課教師隊伍的價值所在，也是我國教師隊伍建設過程中不得不面對的現實問題。因此，本研究旨在通過實證調查探究代課教師發展過程中面臨的問題，在此基礎上提出解決代課教師問題的政策建議。

二、研究方法

(一)資料收集

為了了解教師隊伍建設的現狀，A大學組織了“教師教育專題研究專家咨詢會”。其中“代課教師問題”是此次專家咨詢會的專題議題之一。參與“代課教師”專題討論的專家包括大學教師教育研究者、省級和市縣級教育行政部門管理者、教師進修學校管理者、中小學幼兒園管理者。參與人數20人。焦點團體訪談的參與者在地域、層次結構覆蓋面廣，具有比較強的代表性(參見表1)。在此次專家咨詢會中，受邀專家充分討論，將在基層教育實踐中代課教師存在的問題呈現出來供參會者討論，特別是參會的大學教師教育研究者與一線實踐工作者進行了互動性訪談。焦點訪談時間持續7個小時?？梢哉f，這種焦點團隊訪談方法較為充分地收集了研究所需要的信息。

表1

①焦點團隊訪談的參與者的編碼方式是:省份+工作單位+名字。為了保護個人隱私,本研究對涉及到的個人信息實行匿名處理。

(二)資料分析

本研究中整理和分析資料的方法主要采用了互動性的質性研究方法(interactive qualitative research method)，通過類屬比較、演繹與歸納、三角印證等具體分析方法對訪談者的觀點進行分析。[9]在資料分析過程中，“編制”“專業水平低”“心理健康”“身份認同”“待遇低”“專業發展機會少”以及“合法權益”成為焦點座談中反復使用的詞匯，對這些詞背景的挖掘，有助于揭示隱藏其中的代課教師發展問題。將這些概念進行編碼，并進行類屬劃分，產生了代課教師發展過程中的問題及其原因。結果討論從頂層制度設計的角度回應這些問題及原因。

三、研究結果

(一)代課教師沒有國家編制身份，缺乏規范的聘用制度保障

編制是教師的重要制度保障，代課教師由于沒有國家編制身份而不能享受相應制度待遇。代課教師聘用權限歸屬不明確，聘用部門混亂。代課教師的入口不規范，無正規的準入制度。代課教師是沒有編制的臨時教師，聘用代課教師不規范，沒有明確的資質和質量要求。對此，云南M1校長說：

從現狀來看，公辦編制名額越來越緊缺。由于編制緊缺，現在公辦學校聘用代課教師時，簽合同的現象越來越普遍。特別是“二孩政策”放開以后，學校壓力很大，很多學校為了過渡這個階段，會加大聘用代課教師的力度，這些代課教師必然都沒有編制。(云南-M-M1校長)

由于代課教師的非正式性、非編制性，他們的聘用比較隨意。云南M1校長提到：

在代課教師的聘用方面，有的是合同制，有的是協議制，有的甚至是口頭的，只要講好費用即可。(云南-M-M1校長)

合同制有相應的保障，但是大部分代課教師受聘時并未與聘用單位簽訂勞動合同。焦點團體訪談中，內蒙古D1主任說：

“代課教師不納入政府的范疇內，用你的時候，代課教師在這兒干，不用你的時候，代課教師就回家了?！?內蒙古-D-D1主任)

缺乏國家編制身份，并且缺乏規范的聘用管理制度，決定了代課教師不管是在待遇還是在發展方面必然存在問題，進而影響到這支隊伍的整體質量。

(二)傳統代課教師專業水平總體較低

代課教師的自身水平體現在第一學歷、是否擁有教師資格證以及專業水平等方面。一般來說，傳統代課教師第一學歷低、沒有教師資格證以及專業水平低，特別是工作地點在農村、教齡長的代課教師。安雪慧和丁維莉通過研究發現農村學校代課教師中將近一半沒有教師資格證書、學歷顯著低于公辦教師。[10]在我們的座談調研中，云南K市教育局K1主任提到：

一類代課教師是職校生和初中生，初中生代課學前班，這類代課教師素質很低。(云南-K-K1主任)

K1主任談到的這種現象主要是因為農村學校吸引不到正規大學的師范生任教。大學生就業的雙向選擇使他們往往選擇北上廣等一線城市，以及一些工資待遇較高的經濟發達地區，中西部不發達地區以及廣大的農村地區，很難吸引到優秀教師。內蒙古E教師進修學校E1校長說：

拿我們內蒙古來說，比如呼和浩特市這些地方，想要招聘中學的數理化等大學科教師。再好的招聘政策，東北師大、華中師大、陜西師大的師范畢業生都不愿意應聘。這造成大學科教師短缺，鄉村想分到一些科班的教師就更難了。(內蒙古-E-E1校長)

(三)代課教師心理亞健康問題突出，缺乏專業身份認同

身份不被認同、缺乏職業幸福感、心理壓力大使不少的代課教師處于心理亞健康狀態。一些代課教師對目前所從事的工作不滿意，傾向于換個行業，代課教師自身對所從事職業的認可度不高。在我們的座談調研中，云南M1校長提到：

代課教師的心理壓力特別大，學校和相關部門給予他們的關心和幫助比較少。(云南-M-M1校長)

無論是傳統的代課教師，還是工作在城市公辦學校的、年輕的、擁有教師資格證卻沒有教師編制的新生代代課教師，他們都面臨著心理壓力大、缺乏職業幸福感等發展困境?，F有研究也發現代課教師面臨著工作任務重，心理落差大的問題。[11]有些代課老師反映教學工作辛苦不算什么，最主要的是他們覺得心理壓力大，身份不被人們所認同。由于代課教師帶有一個“代”字，身份與正式編制的教師有差異，總是被同行瞧不起。[12]

(四)代課教師待遇低，與在編公辦教師同工不同酬

代課教師與有編制的公辦教師存在同工不同酬的現象，待遇低。云南省M1校長說:

代課教師的工資非常低，是正式編制教師的1/3左右，有時候就為了謀生去幾所學校，可能去公辦、民辦學校，甚至更多的是簽幾家培訓機構。(云南-M-M1校長)

云南K市教育局K1主任列出了他們一個代課教師項目的案例：

我們這里有一位知名演員發起的在貴州和云南落地的支教項目，能夠招到四川大學的學生，好多名牌藝術學院的教師。為什么？因為同樣是代課教師，這個代課教師最低工資是月薪3500—5000之間。(云南-K-K1主任)

通過焦點團隊訪談，發現代課教師與在編公辦教師同工不同酬的現象很普遍，不管是在工資還是在福利方面都無法跟在編公辦教師相比，而且由于缺失制度保障，工資還會被拖欠。

(五)代課教師專業培訓機會少，專業發展不受學校重視

代課教師培訓機會少、支持培訓和繼續學習的資金不足，特別是工作在農村地區的代課教師。云南M1校長說：

教師的職稱評定包括履職考核、評優評先，因為學?？紤]這些代課老師是臨時性的，所以職稱評定并沒有代課教師的指標。由于這些代課教師缺乏指導，很容易錯過他們的黃金專業成長期，這些代課教師的專業發展很難保障。(云南-M-M1校長)

M1校長還談到，在民辦教育機構，這些代課教師在職稱評定、履歷考核、評優評先等方面被排除在外，在涉及到教師專業發展的核心利益方面代課教師無法與公辦教育享有平等的待遇。

(六)“一刀切”的清退政策損害了代課教師的權益，引發了社會矛盾

地方和學校對清退政策有不同的解讀和做法，導致清退政策在實施的過程中出現了很多問題。廣西教育廳N1老師在座談中談到教師的上訪問題，他說：

“原有民辦教師訴求不斷變化，并且越來越多。新培養的畢業生，畢業以后可以就業的無法就業，所以不斷上訪。還有的情況是招一些民辦教師到學校里進修，結果回來以后政策變了，解決不了就業?！?廣西-N-N1老師)

當代課教師的時候，雖然經濟待遇差，工作沒有編制，但是還有一份可以增加家庭收入的工作，而“一刀切”的清退政策使代課教師失去了工作，本就清貧的代課教師生活難以為繼?！耙坏肚小钡那逋苏咴诮處熑后w中引起了強烈的反響，部分地區甚至出現了代課教師為爭取和維護正當權益而集體上訪的情況。[13]

四、多重合法身份的代課教師制度構建的政策建議

(一)承認其合理性和必然性，構建多重合法身份的教師地位體系

代課教師是經濟社會落后時期國家不得不采取的權宜之計，他們在普及教育、提升經濟社會發展薄弱地區的學校教育質量方面作出了重要貢獻，特別是為鄉村的教育和文化建設作出了貢獻。[14]因此，需要因地制宜，按需取舍，建立動態靈活的教師編制管理制度，從而滿足薄弱地區的師資需求。在焦點團體訪談中發現廣西的做法值得借鑒：一是增加教師編制，政府出文要求其他系統行業調劑出來的、空余出來的編制優先用于教師編制；二是采用“編制控制數”的運行機制盤活地方教師編制管理。所謂“編制控制數”是依據國家的編制標準來測算當地實際需求的教師數額，依據編制數核定差額數，成為編制控制數。編制控制數由地方編辦核實到學校，用編制控制數和實名編制招聘的教師在職稱評定、崗位設置、獎勵待遇等方面沒有差別；用編制控制數來招聘的教師采用合同管理制，三年一簽，教師編制空余出來后自然上補。此外，合肥市的“不入編”教師政策以及湖北省開展的“農村教師資助行動計劃”，[15]都是地方教育局進行的有效編制管理方面的探索。另外，合同制教師的聘任在世界各國普遍存在，可以借鑒國際經驗，政府部門應允許學校根據特定時期的現實需求外聘一定數量的合同制教師。

(二)完善工資福利及專業發展機制，構建多重合法身份的教師待遇體系

首先，完善相關法律法規，優化代課教師的工資制度和福利制度，實行同工同酬。代課教師在教育教學崗位上付出了辛苦勞動，政府部門對代課教師的勞動給予合理的報酬。目前我國的代課教師存在著工資低、福利差的問題。因此，政府相關部門可以提高代課教師的課時費，探索建立將代課教師工資全額納入政府財政預算的機制體制，建立和完善代課教師的福利保障制度，提高代課教師的工資福利待遇。實行同工同酬，保障代課教師在教育教學工作中的合法權益。其次，建立并完善代課教師在職專業發展機制，暢通其職稱評審通道。代課教師在崗期間應享有合理的在職專業發展機會，政府部門應探索將代課教師的在職專業發展納入當地的教師在職研修計劃中，并予以經費保障。代課教師的個人成長、家庭及工作環境等非貨幣性激勵要素對教師職業也至關重要。[16]因此，政府部門要健全代課教師的在職培訓方式，可通過學校觀摩、專家講座、教育研討以及城鄉教師輪崗交流等多種培訓方式，提高代課教師的專業素質。在建立并完善代課教師在職專業發展機制的同時，暢通代課教師的職稱評審制度，從而調動代課教師專業發展的積極性，使代課教師自主自愿提升自身的教育教學水平。

(三)建立轉正、退出及補償機制，構建多重合法身份的教師流動體系

首先，公開公平競爭，探索合格代課教師轉正機制。除了要增加農村地區的公辦教師崗位，還需要擇優錄用現有代課教師為公辦教師。建立代課教師評價機制，依據教師在教育教學方面的業績與貢獻優先轉正優秀的代課教師，在同等條件下優先考慮聘用合格的現有代課教師。其次，建立不合格代課教師清退補償機制。政府部門可以建立并優化不合格教師的清退補償機制，依托于教師隊伍的人事機制、待遇機制和救濟機制。從人事機制來講，可安排不合格代課教師的培訓和轉崗工作，使其適應教育系統內的其它行政崗位和后勤崗位；從待遇機制來講，要為代課教育的培訓和轉崗提供財力支持，保障其工資水平；從救濟機制來講，規范其養老和失業保險，并予以合理額度的辭退金。在代課教師的清退補償工作中，廣東省的做法值得借鑒：對首次招考未被錄用的，為其提供免費的培訓機會；對暫時未轉為公辦教師但要繼續聘用的代課教師，提高其待遇；對代課教師被錄用后轉為公辦教師或其他后勤人員所增加的財力負擔，給予財力補助；對未能通過考試要辭退的，給予經濟補助。[10]

(四)建立穩定的合同聘任制，保障多重合法身份的教師補充與流動體系

首先，可以嘗試采用城市合同聘任制，建立城市代課教師人才儲備基地，從完善儲備教師的經費保障、優化儲備教師的內部管理、完善儲備教師的專業成長機制三方面做起。在教師人才儲備基地建設的過程中，地方教委行政部門、教師人才儲備基地以及公辦中小幼學校之間要建立起協同合作的良好關系，在經費支出、人才派遣等方面分工合作，有效解決學校的臨時性用工需求。如教育局負責儲備教師的工資支出和社保支出，學校負責儲備教師課時費支出，而基地則負責與教師簽訂勞動合同。此外，要注重保障儲備教師合法權益，使其在學習培訓、評優評先、職稱評定中享受與公辦中小幼教師同等的權利，并暢通其轉正機制。其次，建設農村、邊遠地區的教師儲備基地，實施定崗招聘、短期輪崗以及招募教師志愿者等多種方式來緩解農村教師用工短缺。在定崗招聘中，政府可以通過提高鄉村教師的身份地位和福利待遇來提升其職業吸引力，招募一批素質高的優秀人才到鄉村定點學校任教。實行輪崗交流制度,吸引優秀的城市教師在農村地區短期任教，緩解農村教師師資不足、專業素質過低的狀況。在招募教師志愿者到農村教師人才庫的過程中，中央和地方政府部門要出臺并完善相應的財政措施和管理措施，使得農村地區的中小幼學?？梢砸虻刂埔?、按需選擇合適的代課教師到本學校任教。

(五)妥善解決歷史遺留代課教師問題，把他們作為精準扶貧對象

教育在精準扶貧精準脫貧中具有基礎性、先導性和持續性作用，代課教師應作為精準扶貧的對象。政府要通過擇優招聘、轉崗使用、辭退補償、納入社保、就業培訓等多種途徑解決歷史遺留代課教師問題。特別是對于曾經為鄉村基礎教育作出過貢獻的代課教師，政府可以通過職業技能培訓等就業幫扶途徑和發放社會救濟金將其納入精準扶貧的對象，解決其后顧之憂。另外，精準補充貧困地區中小學師資，堅持“按需設崗、按崗招聘、精準補充”的原則，實施“精準扶貧鄉村教師培養計劃”，每年選拔一批家庭困難、學業優秀、有志從事鄉村教育的優秀高中畢業生到師范院校就讀，定向培養、協議服務。[17]