人民團體在法律中的指代范圍應符合憲法原意

陳賽金

人民團體概念最早出現在1929 年，當時是沒有政治含義的，等同于普通的社會團體。1948 年，中共中央發布紀念“五一”勞動節口號，提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。”〔1〕葉介甫：《1949 年新政協代表名單是如何產生的》，載《中國紀檢監察報》2019 年3 月5 日，第8 版。此時的“人民團體”開始被賦予了政治含義，與普通的社會團體進行了區分，使其成為一種特殊的社會團體。

1949 年制定的具有臨時憲法作用的《共同綱領》以及之后制定的1954 年《憲法》，都在序言中規定了“人民團體”。之后，人民團體開始被廣泛使用，成為一個重要的法律概念。筆者在“北大法律信息網”中檢索，僅法律、法規、部門規章層面，涉及“人民團體”的文獻就達1975 篇。如此眾多的規范性文件都涉及“人民團體”的概念，但是沒有規范性文件對“人民團體”的概念和指代范圍作明確的界定，理論界也未能形成共識，存在“人民團體”“社會團體”“群眾團體”“社會組織”等相關概念混用的現象，不利于法制的統一。那么，到底憲法上的人民團體指的是哪些團體？現行法律文本中的人民團體指的又是哪些？是否與憲法一致？如果不一致，要通過什么方式進行法制的統一？這些便是本文要重點解決的問題。

一、憲法中的“人民團體”特指人民政協的團體組成單位

憲法中的“人民團體”指代范圍是什么？除了工青婦等團體外，是否還包括作協、法學會等免于登記的團體？筆者通過對制憲資料、憲法文本、黨內規范性文件的分析，認為憲法中的“人民團體”特指人民政協的團體組成單位。

（一） 制憲資料

現行憲法繼承發展了1954 年《憲法》的修憲思想，〔2〕參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004 年版，第66-67 頁。1954 年《憲法》是在《共同綱領》的基礎上，加以發展而成，保留了《共同綱領》規定的政權制度、經濟制度等根本性原則。〔3〕同上注，第30 頁。為什么參加人民政協的團體才是人民團體，人民團體參加人民政協有何深刻的政治含義？筆者認為需要結合新政權建立前后，《共同綱領》和1954 年《憲法》制定過程中的相關資料，從人民團體的起源和歷史發展的角度來認識。

1. 《共同綱領》時：參加政協意味著合法地位和政權分享。1948 年，中國共產黨在籌備第一次政治協商會議的同時，也開始著手《共同綱領》的起草，并決定在人民政協會議上通過，〔4〕參見陳揚勇：《建設新中國的藍圖——〈中國人民政治協商會議共同綱領〉研究》，復旦大學2009 年博士學位論文，第23 頁。由人民政協代行全國人大職能。

對中國共產黨來說，參加人民政協代表的民主性和廣泛性，是一個事關政權合法性問題。通過吸納具有廣泛代表性的團體參與政治，向全國和世界宣誓，中國共產黨建立聯合政府的主張沒有改變，政權是有廣泛民意的，是具有合法性的政權，進而尋求世界各國的承認。“擴大參加政協的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求”，人民政協“不是由共產黨一個黨或少數幾個黨發起召集，而是由中國一切黨派及人民團體與少數民族和海外華僑共二三十個單位共同籌備與召集”。〔5〕周恩來：《關于人民政協的幾個問題》，載人民網，http://www.people.com.cn/GB/34948/34968/2618182.html，2020 年3 月13日訪問。

對各類社會團體來說，參加人民政協意味著合法地位與政權分享。在新政權建立之時，各種政治力量都想在其中占有一席之地，而被邀請參加人民政協會議，意味著政治力量的合法性得到新政權的認可。在召開第一次人民政協之前，30 個團體和個人提出書面請求，要求參加人民政協。〔6〕同前注〔1〕，葉介甫文。中國共產黨作為人民政協會議的召集人，對邀請名單特別慎重，政治傾向是當時邀請代表的核心標準。〔7〕同前注〔5〕，周恩來文。工會、民主婦女聯合會等16 個社團，以團體代表名義參加第一次人民政協，這不是一次普通參會，而是意味著這些團體得到新政權的認可，是政權的組成部分，通過參加人民政協的方式參與到聯合政府中來。

2.1954 年《憲法》后：政協組成單位意味著政治地位和協商咨議。《共同綱領》規定的政權性質是一個由各黨派、團體、階級共同參與的民主聯合政府，而中國共產黨要建立的是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的政權。《共同綱領》的性質和內容都不是共產黨人的政治、經濟目標，〔8〕參見韓大元：《1954 年憲法與中國憲政》，武漢大學出版社2008 年版，第36 頁。但對新政權的建立，經濟社會的恢復是有益處的。“當時黨的領導人不想馬上召開人民代表大會和制定憲法，因為，當時社會上對制憲有不同的認識”“一些民主黨派人士也對制憲心存顧慮，擔心民主黨派的地位和作用會減弱”，但是人民政協畢竟不是通過選舉召開的，《共同綱領》始終不是由全國人民代表大會審議通過的，并非真正意義上的憲法。這樣的憲制缺陷，影響新政權的合法性，在斯大林三次建議制憲的推動下，中國共產黨下定決心由新民主主義過渡到社會主義，提前召開人民代表大會和制定憲法。〔9〕同前注〔2〕，蔡定劍書，第21-26 頁。1954 年《憲法》通過后，人民政協回歸統一戰線職能，不再代行國家權力機關的職權，對于政協的存廢問題有過爭論，1954 年《憲法》在序言中規定，人民政協作為統一戰線組織在我國政治生活中繼續發揮作用，〔10〕同上注，第35 頁。從憲法上保障人民政協制度的長期存在。

1954 年《憲法》實施后，政協的性質和職能發生了變化，“毛澤東在《關于政協的性質和任務的談話提綱》和同參加政協二屆一次會議部分黨內外人士的座談中，提出人民政協涉及內政、外交、統一戰線和自身建設五項任務”。〔11〕張建、朱光磊：《周恩來人民政協思想研究》，天津人民出版社2017 年版，第81 頁。作為人民政協的組成單位——人民團體，其功能也進行了相應的調整，回歸統一戰線和協商咨議功能。雖然人民團體的職能有所調整，但是人民團體作為人民政協的組成單位，在政治上享有超越其他團體的特殊地位沒有變。1954 年《憲法》實施后，第二屆至第四屆人民政協的團體組成單位固定為工會、共青團、婦聯、青聯、科協、工商聯、文聯7 家。這7 家人民團體都是在建國前夕，由中共中央恢復或推動成立的，〔12〕參見史寶強：《西柏坡時期新政協的發起和籌備在人民政協創建中的歷史地位和作用》，載《河北省社會主義學院學報》2019 年第4 期，第57 頁。這些團體代表工人、婦女、青年、文藝工作者等群體，是當時國家主要的革命者、建設者和勞動者，具有廣泛代表性，團體或群體都對新政權的成立有過突出貢獻。

此外，作為人民政協的組成單位，某種程度也是執政黨對這些政治團體的一種政治獎勵，執政黨也嚴格控制參會的團體數量。比如，中國法學會的前身——新法學研究會籌委會，是召開人民政協的發起單位之一，也沒能獲得以團體名義參會的資格，僅僅是派代表出席了人民政協。到目前，中國法學會也不是人民政協的團體界別，雖然其自身團體章程規定了“中國法學會是中國共產黨領導的人民團體”，但并非憲法意義上的“人民團體”。

（二）現行憲法文本

現行《憲法》序言的第10 自然段概括了統一戰線的性質是愛國統一戰線，〔13〕現行《憲法》序言：“……已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者……中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織……”“人民團體”作為統一戰線及其主要組織——人民政協的組成部分出現在憲法里，從憲法層面對“人民團體”的政治和法律地位予以確認。

1.人民團體是統一戰線的組成部分。現行《憲法》序言對統一戰線的范圍作了規定，前半句“由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加”，是從社會基本政治力量角度來說的。社會基本政治力量包括政黨和政治團體，后者是為實現一定的政治目的和任務而組成的社會團體，〔14〕參見萬福義主編：《中國共產黨建設大辭典》，山東人民出版社2001 年版，第964 頁。前者比后者更為嚴密、嚴格。中國共產黨是統一戰線的領導者，各民主黨派和政治團體是統一戰線的重要組成部分，“統一戰線的構成是集體的不是個人的”，〔15〕周恩來：《關于人民政協的性質和作用問題》，載《中國人民政協全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第31 頁。其組織形式是人民政協，“人民政協是黨派性的聯合組織”，〔16〕周恩來：《人民政協的五項任務》，載《人民政協重要文獻選編》上，中央文獻出版社、中國文史出版社2009 年版，第205 頁。是“各單位的集體”。〔17〕同前注〔15〕，周恩來文。《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調了愛國統一戰線是“中國共產黨領導的，同各愛國民主黨派、人民團體通力合作”，強調了愛國統一戰線的基本政治力量是中國共產黨、各民主黨派和人民團體，民主黨派和政治團體對執政理念的認可，實現政治共識，是愛國統一戰線工作的重要內容。我國法律和黨內文獻沒有使用“政治團體”的慣例，憲法序言中將“人民團體”與“中國共產黨”“各民主黨派”并列使用，強調了人民團體的政治性，隱喻了人民團體是一種政治力量，是一種政治團體，是統一戰線的重要組成部分。

后半句“包括全體社會主義勞動者……”，是從具體的統戰對象角度敘述的。統一戰線要建構的是最廣泛聯盟，包括“勞動者”“建設者”和3 種“愛國者”。2018 年修憲后，“致力于中華民族偉大復興的愛國者”被納入統一戰線范圍。

2. 統一戰線的主要組織形式是人民政協。“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”，這句話規定了人民政協的性質。建國初，人民政協代行權力機關的職權。1954 年，全國人民代表大會召開后，毛澤東隨即作了《關于政協的性質和任務》講話，明確指出人民政協是“統一戰線組織”，〔18〕毛澤東：《關于政協的性質和任務》（1954 年12 月19 日），載《毛澤東文集》第6 卷，人民出版社1999 年版，第384-385 頁。在我國政治生活中繼續發揮作用。1982 年修改憲法時，有人主張將人民政協定性為類似西方的上議院，這種設計被鄧小平同志明確否決。〔19〕參見王漢斌：《鄧小平同志親自指導起草一九八二年憲法》，載《中國人大》2004 年第16 期，第14 頁。現行《憲法》進一步明確了人民政協不是國家機關，不是權力機關，而是統一戰線組織。人民政協是“有廣泛代表性的”統一戰線組織，這是為了區分其他統一戰線組織，婦聯、僑聯、中國和平統一促進會、海外聯誼會等也是統一戰線組織，但人民政協的特點是“有廣泛代表性”。1982 年《憲法》草稿使用的是人民政協是統一戰線的“主要組織形式”，后改為人民政協是“有廣泛代表性的”統一戰線組織。〔20〕同前注〔2〕，蔡定劍書，第127 頁。人民團體是統一戰線的組成部分，人民政協是統一戰線的主要組織形式，那么當然，人民團體是統一戰線組織——人民政協的組成部分，政協使用的規范性文件一般描述為“中國人民政治協商會議的組成單位”，如七屆十二次常委會上的決定使用的便是“關于中國科協和中國僑聯作為全國政協組成單位的決定和人事任命事項”這樣的表述。〔21〕參見《中國人民政治協商會議第七屆全國委員會常務委員會第十二次會議》，載《中國人民政協全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第364 頁。政治學領域還描述為“人民政協的固定界別”“以團體名義參加人民政協”“人民政協的團體界別”，表達的都是同一個含義。

3.人民團體是人民政協的組成單位。從文義分析可知，人民團體是統一戰線的組成部分，而統一戰線的主要組織形式是人民政協，所以人民團體是人民政協的組成部分（單位），這是憲法含義。“人民政協的組成單位”是判斷人民團體的標準，是人民團體與其他社會團體的顯著標志。人民政協組成單位包括黨派和團體，黨派包括中國共產黨、民主黨派和無黨派，團體指的便是人民團體，“人民政協的團體組成單位”與“人民團體”是一個概念的兩種說法。

從人民政協制度的設計初衷看，人民團體是人民政協的組成部分（單位）。1954 年《憲法》 制定時，人大是國家權力機關，代表名額以人口數量為依據，兼顧性別、民族、區域等因素。政協是統一戰線組織，是中國共產黨與各民主黨派、各人民團體政治協商的平臺。毛澤東指出政協是“黨派性，它的成員主要是黨派、團體推出的代表”，〔22〕同前注〔18〕，毛澤東文。兼顧職業等因素。1954 年政協章程也規定，政協委員“由各民主黨派、各人民團體推出的代表組成，有必要的時候，可以邀請個人參加”。政協是我國唯一由合法政黨團體參加并以黨派名義在其中開展活動的政治組織。〔23〕參見周青山、陳恒全：《政協界別發展演變的特點及其優化路徑》，載《探索與爭鳴》2017 年第2 期，第52 頁。

“人民政協的團體組成單位”，這本是容易判斷的標準，但由于政協界別設置缺乏統一的標準，部分概念用法太過接近，又經過調整，造成了理論界和實務界的認識混亂。

第一，“組成單位”與“參加單位”。“組成單位”側重“黨派性”，指的是黨派和人民團體，是當然的“參加單位”之一，穩定性強；“參加單位”側重界別分類角度，將委員分為若干領域和方面，穩定性差。政協委員由黨派、人民團體推選以及邀請產生，特別邀請的人士組成“特別邀請人士”界別，系“參加單位”之一。部分行業、民族、宗教等方面的代表人士系受邀參加，但沒有編入“特別邀請人士”界別，而是組成了相應的“職業團體界別”，〔24〕此處采用通說，將非黨派團體稱為職業團體，包括職業團體、民族團體、宗教團體、華僑團體等。成為“參加單位”。比如中國科學技術協會設立“中國科學技術協會”界別而成為“參加單位”，科學技術領域的知名人士受邀參加政協，組成“科學技術界”，成為“參加單位”之一。兩者名稱接近，同為“參加單位”之一，但性質不同，前者是因為組成單位的原因而成為當然界別，后者是個人名義受邀參會，并非團體推出的代表。

第二，“團體界別”與“職業團體界別”。從第二屆到第五屆，政協委員分為黨派、團體、特邀三個類別。〔25〕參見周恩來：《關于政協章程和政協第二屆全國委員會委員名單問題》，載《中國人民政協全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第58-60 頁。這種分法是“大體的分法，廣義的分法”，是“概括性的”。〔26〕周恩來：《無黨派民主人士的稱謂與實質》，載《中國人民政協全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第29 頁。工會、共青團、婦聯、青聯、工商聯5 家黨派團體是政協的組成單位，華僑、農民等職業團體不是政協的組成單位，其委員不是由團體推選而是由政協“公推”，黨派團體和職業團體都被納入“團體”類別，這種不夠精準的分類方法，周恩來在第一次政協會議籌備會上做過相關說明，主要“是本著原來同各方面協議的精神來分的，是比較符合實際情況的”。〔27〕同上注。“文革”之后召開的六屆政協，不再簡單地用“黨派、團體、特邀”三類別來劃分代表構成，開始重視黨派性質的“團體界別”與非黨派性質的“職業團體界別”之間的差異，強化“團體界別”是政協“組成單位”的特質，增設全國臺聯為全國政協“組成單位”，并將工青婦等6 個“團體界別”集中排在“政黨”序列之后。七屆十二次常委會上，恢復中國科協為全國政協“組成單位”，并增加中國僑聯為全國政協的“組成單位”。此后，全國政協組成單位相對穩定，由10 個政黨、8 個團體組成，沒有再調整過，作為人民政協的發起單位——中國文聯，多年呼吁希望恢復政協界別，一直沒有被通過。政協對團體組成單位的增設，即“人民團體”的增加，保持了謹慎的態度，中國現階段，人民團體指工青婦等八大參加人民政協團體（或“八大人民政協的組成團體”）；九屆政協，為了更清晰地區分“團體界別”與“職業團體界別”，避免混淆，黨派性質的團體，以團體名字命名界別；非黨派性質的團體，以“界”的方式統一命名，不再使用“少數民族”“對外友好團體”等提法，而改為“少數民族界”“對外友好界”。

綜上，從憲法文本角度分析，人民團體指的是參加人民政協的團體，是人民政協的團體組成單位。

（三）黨內規范性文件

黨的規范性文件是黨的意志的制度化表達，黨的意志對立法有較大影響。中國共產黨是1954 年《憲法》制定的領導力量，加之現行《憲法》與1954 年《憲法》之間的淵源關系，探究黨內法規對人民團體的規定和理解，對正確認識現行憲法中的人民團體是有意義的。

黨內規范性文件中大量使用“人民團體”概念，但都沒有進行相關概念和指代范圍界定。目前，人民團體包含工青婦等八大參加人民政協的團體，不管是理論界，還是實務界均沒有異議，爭議的焦點是，作協、法學會等15 家經國務院編制機構核準并經國務院審批免予登記的團體（以下簡稱“15 家免登記團體”）〔28〕《社會團體登記管理條例》中規定的免于登記社團的第二類。《民政部關于對部分團體免予登記有關問題的通知》規定了14 家， 2015 年民政部又下發《關于中國計劃生育協會免予社團登記的通知》共15 家，包括文聯、作協、法學會、殘聯、紅十字會等。是否屬于“人民團體”范圍。這15家團體與工青婦等八大團體一樣，由行政撥付經費、工作人員參照公務員管理、承擔一定的行政管理職能。大部分的黨內文件回避了這一問題，在描述“人民團體”時，一般都采用不完整列舉式，大都描述為“工、青、婦等人民團體”，也有部分規范性文件有不一樣的列舉內容。比如，《中共中央辦公廳關于進一步加強黨管人才工作的意見》（2012 年8 月6 日）使用的是“工會、共青團、婦聯、科協、文聯、作協等人民團體”，《中共中央關于繁榮發展社會主義文藝的意見》（2015 年10 月3 日）采用的是“文聯、作協等人民團體”。鑒于規范性文件數量龐大，難以完整梳理，筆者僅對黨章、準則、條例進行相關梳理，除了黨章對“人民團體”進行相關規定外，另有6 部條例有所規定。此外，考慮2015 年中共中央印發的《加強和改進黨的群團工作的意見》是專門針對群團組織包括人民團體的指導性文件，對正確認識人民團體內涵有較強參考價值，也納入筆者的梳理范圍。

1.《中國共產黨章程》。《中國共產黨章程》是“黨內憲法”，序言中規定，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”。“立法、司法、行政、監察機關”是從我國的權力體系——“一府一委兩院”角度強調黨的領導，“經濟、文化組織和人民團體”則是從社會組織角度強調黨的領導。《中國共產黨章程》序言和第48 條將人民團體與經濟、文化組織并列使用，蘊含了人民團體是一種政治組織的界定。政治、經濟、文化是社會生活的三個基本領域，黨章將“人民團體”與“經濟、文化組織”并列使用，強調的是人民團體的政治特性，是一種與經濟組織、文化組織并列的政治組織，“政治性是人民團體有別于其他社團、非政府組織的獨特屬性”。〔29〕褚松燕：《在國家和社會之間——中國政治社會團體功能研究》，國家行政學院出版社2014 年版，第21 頁。現行《憲法》也將“人民團體”與“各政黨”并列使用，確認人民團體的政治地位，反映了人民團體的政治屬性。

可見，黨章揭示了人民團體是一種政治團體的屬性，政治性也是人民團體最本質的屬性，是人民團體區分于其他團體的最根本的特征。

2.黨內相關條例。《巡視工作條例》《統一戰線工作條例（試行）》《黨組工作條例》等6 部黨內條例規定了“人民團體”。《黨組工作條例》與黨章的表述類似，都是將“人民團體”與“經濟組織、文化組織和其他非黨組織”并列使用；《巡視工作條例》中，將人民團體作為與“中央部委、國家機關部委”同一級別的單位，其黨組（黨委）領導班子及其成員納入中央巡視組的巡視對象和范圍；《地方委員會工作條例》和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》將人民團體作為政權的組成部分，與人大、政府、政協、法院、檢察院等一起使用。《統一戰線工作條例（試行）》使用了“人民團體以及……”表述方式，將和平統一促進會、海外聯誼會等團體排除出“人民團體”范圍。

因此，從黨內法規角度，我們只能了解人民團體的一些屬性，它是一種政治組織，是權力的組成部分，但無法準確掌握內涵和指代范圍。

3. 群團工作改革意見。2015 年中共中央印發的《加強和改進黨的群團工作的意見》是專門針對群團組織包括人民團體的指導性文件，使用“群團組織特別是人民團體”的提法，表明人民團體是群團組織的一種，2015 年后各群團組織紛紛出臺改革方案，從目前發布的改革方案情況看，群團組織范疇基本與群眾團體范疇相同，根據中央編辦官網，群眾團體機關包括工青婦等7 家以及15 家免登記團體，共22 家，因為全國青聯與團中央統戰部合署辦公，沒有獨立的機關，因此群眾團體的數量應該再加上全國青聯，一共23 家。

《加強和改進黨的群團工作的意見》中的規定都是針對所有的群團組織，但是第7 部分“支持群團組織在社會主義民主中發揮作用”規定了一些僅“人民團體”才能享有的權力。比如，“拓寬參與政治協商的渠道”“支持在縣、鄉人大代表換屆選舉中提名推薦代表候選人”“選任人民陪審員、人民監督員、人民調解員，落實人民建議征集制度”等。在社會主義民主中發揮作用，顯然是參與政治的內容，這些參政議政、民主參與、民主協商的內容是人民團體獨有的權力，是其他群團組織所不享有的政治權力。

可見，人民團體是一種特殊的群團組織，二者具有包含關系。從23 個群團組織的詳細清單看，群團組織分為兩大類，一類是參加人民政協的工青婦等8 個，另一類是15 家免登記的團體。該文件中的“人民團體”強化的是民主協商等政治參與和政治職能，與統一戰線和人民政協的職能耦合。因此，筆者認為，此處的“人民團體”指的是參加人民政協的工青婦等八大團體。

（四）小結：人民團體的界定及其指代范圍

綜上，我們可以嘗試從憲法視野，對“人民團體”下一個定義。人民團體是指中國共產黨領導下的政治團體，是統一戰線的組成部分，是人民政協的組成單位，是一個歷史范疇的概念，不同時期其指代范疇不同。從圖1 可知，二屆至四屆政協時期，人民團體指的是工會、共青團、婦聯、科協、青聯、工商聯、文聯7 家人民政協團體組成單位，隨后發生調整，到了第八屆開始相對穩定。現階段，中國的人民團體包括工會、共青團、婦聯、科協、僑聯、臺聯、青聯、工商聯8 家。

圖1 歷屆人民政協的團體組成單位

二、部分法律中的“人民團體”指代范圍突破了憲法原意

現行法律文本中涉及“人民團體”的法律共達15 部，沒有相關概念和指代范圍的規定，部分全國人大法工委組織編寫的法律釋義對其做了界定，但大都采用“工青婦等人民團體”的方式，回避了具體指代范圍問題，只有《國旗法、國歌法、國徽法釋義》明確指出人民團體是指作為全國政協組成機構的8 個團體。一些法律的制定過程中，立法者對人民團體的指代范圍進行了擴張，突破了憲法的原有含義，比如《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》《刑法》等，也有部分現行法律，無法從其立法背景資料和語境分析中了解立法者本意。

（一）《反家庭暴力法》中的“人民團體”

該法第4 條規定，“縣級以上人民政府有關部門、司法機關、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業事業單位，應當……做好反家庭暴力工作……”全國人大法工委和全國婦聯共同編寫的《〈中華人民共和國反家庭暴力法〉釋義》，通過完整列舉的方式對政府部門、司法部門、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業事業單位做了詳盡的分工，“政府有關部門要嚴格執法……司法機關要公正司法……工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會要組織開展家庭美德和反家庭暴力宣傳教育，幫助家庭暴力受害人維護權益。社會組織和社會工作服務機構要在政府的支持下開展好心理健康咨詢、家庭關系指導、家庭暴力預防知識教育等服務……幼兒園、學校、醫療機構、居民委員會、村民委員會……企業事業等用人單位要……”〔30〕闞珂、譚琳主編：《〈中華人民共和國反家庭暴力法〉釋義》，中國民主法制出版社2016 年版，第23 頁。此處的“人民團體”顯然指的是“工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會”。

此外，從婦女兒童工作委員會的組成單位可知，此處的“人民團體”指的是“工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會”。國務院婦女兒童工作委員會是負責婦女兒童工作的議事協調機構，根據其官方網站介紹，委員會的組成單位由國務院批準,目前有35 個部委和團體，〔31〕參見《國務院婦女兒童工作委員會簡介》，載國務院婦女兒童工作委員會官網，http://www.nwccw.gov.cn/node_2660.h tm，2020 年3 月20 日訪問。其中，團體是全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯、中國科協、中國關工委。中國殘聯是15 家免登記團體之一，不是“有關部門、司法機關、居民委員會、村民委員會、企業事業單位”，也不是法律意義上的“社會組織”，所以只能算是“人民團體”。“社會組織”是一個規范性強的法律概念，爭議較少，指的是經各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業單位，〔32〕參見《社會組織評估管理辦法》第2 條規定。此處的“社會組織”指的是“中國關工委”。實踐中，家暴案件受害人為殘疾人的，各級“殘聯”組織也確實發揮了重要的作用，有的參與案件的調解，有的直接作為訴訟代理人參與訴訟。顯然，實踐中“殘聯”作為“官辦”團體，具有反家暴的團體義務，而社會組織作為民間組織，更多的是積極調動參與，并無作為訴訟代理人的權利，也無參與反家暴的硬性“義務”。

（二）《預防未成年人犯罪法》中的“人民團體”

該法第3 條規定，“政府有關部門、司法機關、人民團體、有關社會團體、學校、家庭、城市居民委員會、農村村民委員會等各方面共同參與……”時任全國人大常委會法制工作委員會副主任胡康生主編的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法釋義》，釋義“人民團體”時，使用了“工青婦等”提法，〔33〕參見胡康生主編：《中華人民共和國預防未成年人犯罪法釋義》，法律出版社1999 年版，第7 頁。無法判斷其具體指代范圍。該法第4 條規定了各級人民政府在預防未成年人犯罪方面的職責，作為配套的行政舉措是各級政府成立了“預防未成年人犯罪工作主要由未成年人保護工作委員會”（簡稱“未保委”），具體組織、協調、指導、督促預防未成年人犯罪。根據福建、安徽、廣州、上海等各省市“未保委”組成單位可知，共產主義青年團、婦女聯合會、工會、殘疾人聯合會、關心下一代工作委員會、科學技術協會6 家是“未保委”的團體組成單位。〔34〕《廣州市未成年人保護規定》第7 條規定：“未成年人保護委員會由教育……行政管理部門和共產主義青年團、婦女聯合會、工會、殘疾人聯合會、關心下一代工作委員會、科學技術協會以及其他相關單位的負責人組成……”共產主義青年團、婦女聯合會、工會、科學技術協會屬于人民團體沒有異議，關心下一代工作委員會屬于社會團體也無異議。爭議的焦點是殘疾人聯合會是“人民團體”還是“有關社會團體”。

社會團體分為廣義和狹義，廣義的社會團體包含人民團體，狹義的社會團體指的是依據《社會團體登記管理條例》注冊登記的團體。此處的“有關社會團體”應作狹義理解，否則包含了“人民團體”，就無須描述成“人民團體、有關社會團體”。殘疾人聯合會屬于15 家免登記團體，立法者不太可能會誤將其歸入狹義社會團體范圍。因此，筆者有理由相信，立法者認為“人民團體”不僅包括工青婦等八大團體，還包括殘疾人聯合會。實踐中，與上文《反家庭暴力法》論述類似，在殘疾未成年人犯罪案件和預防犯罪工作中，殘聯都是積極的參與者，有時也以“官方”守護者的身份參與殘疾未成年人犯罪案件的審理，保護殘疾未成年人的合法權益。

（三）《刑法》中的“人民團體”

現行《刑法》共有8 處規定了“人民團體”，是一個比較重要的刑法概念，不少學者對刑法中的“人民團體”指代范圍做了相關探析。筆者認為，刑法立法者對“人民團體”的指代范圍作了擴大解釋，將15 家免登記團體也納入“人民團體”范圍，導致《刑法》中“人民團體”內涵與憲法原意不同。

1.人民團體與剝奪政治權利。《刑法》第54 條規定，被剝奪政治權利的人不能擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務。如果此處的人民團體僅包含工青婦等八大團體，那么被剝奪政治權利的人是可以擔任15 家免登記團體的領導職務的。這不僅與司法實踐不吻合，也不符合立法邏輯。此條規定禁止的重點是“國有”屬性，非國有屬性的公司、企業、事業單位是不被禁止的，15 家免登記團體其“官辦性”“政治性”比國有公司、企業更強，行政色彩更濃，“國有”屬性更強，更接近“國家機關”。被剝奪政治權利的人連國有公司、企業的領導都不能擔任，卻可以擔任官辦色彩濃厚、享有一定行政級別的15 家免登記團體領導，這顯然是不符合立法邏輯的。此外，全國人大法工委編寫的《中華人民共和國刑法釋義》列舉了不屬于剝奪政治權利的范圍，“被剝奪政治權利的人擔任集體、私營公司、企業和事業單位領導職務的權利不屬于剝奪政治權利的范圍”，〔35〕郎勝主編：《中華人民共和國刑法釋義》，法律出版社2009 年版，第53 頁。從反向排除的角度證明了，立法者將“人民團體”作擴大理解，認為“人民團體”包含了15 家免登記團體。司法實踐中，也沒有被剝奪政治權利的人可以擔任法學會、作協、殘聯等組織的先例。

2.人民團體與國家工作人員。現行《刑法》第93 條對國家工作人員進行了界定。1997 年《刑法》修改前，人民團體與社會團體統稱為團體，修法后，立法者將“人民團體”作為與“社會團體”對應的概念在使用，在立法上是經過慎重考慮的，二者是同一層次的兩個具有全異關系的概念。〔36〕參見吳平：《刑法中“人民團體”概念辨析》，載《法律科學》2000 年第1 期，第126 頁。

立法者將“人民團體”與“國有公司、企業、事業單位”并列，強調了這4 類主體都具有的“國有”屬性和“官辦”屬性；將“社會團體”與“非國有公司、企業、事業單位”并列，強調了這4 類主體的“非國有”屬性，《中華人民共和國刑法釋義》認為這4 類“非國有”屬性主體的工作人員“雖不具有正式的國家工作人員身份”“但因委托等法定原因實際享有國家工作人員的管理職權的人員，應當以國家工作人員論”。〔37〕同前注〔35〕，郎勝主編書，第91 頁。關于國家工作人員的認定，實踐中存有“身份論”和“職責論”兩種觀點，《中華人民共和國刑法釋義》支持“職責論”。國家工作人員的認定和第382 條貪污罪、第384 條挪用公款罪、第385 條受賄罪密切相關，認為“這樣規定有利于防止國家利益遭受重大損失，有利于懲罰犯罪”，〔38〕同上注。“更符合刑法的立法本義，也更符合我國目前的實際情況”。〔39〕同上注，第92 頁。顯然，這些相關條款的立法目的是懲治犯罪，防止國家利益重大損失，15 家免登記團體從事公務的人員享有行政級別，參照《公務員法》管理，行使一定的公權力，其貪污、挪用公款、受賄等違法行為造成的社會危害性不會比其他社會團體弱。根據刑法的罪刑責相適應原則，不將15 家免登記團體從事公務人員納入國家工作人員范圍，是不符合立法邏輯的。15 家免登記團體就其性質和特點，顯然更接近前一款“國有”屬性類，而非社會團體等“非國有”屬性類。因此，筆者有理由推斷，立法者是認為“人民團體”不僅是工青婦等八大團體，15 家免登記團體也是“人民團體”范圍，因此沒有針對15 家免登記團體作特別敘述。司法實踐中，作協、殘聯等15 家團體工作人員被判決貪污、挪用公款、受賄等罪名的不是個案，而這些罪名的犯罪主體只能是國家工作人員。比如，梁山縣文聯原主席趙德民犯貪污罪被判4 年；〔40〕參見《梁山縣文聯原主席趙德民犯貪污罪被判四年罰20 萬》，載網易網，https://3g.163.com/local/article/DKDJFNO704378EOB.html，2020 年5 月7 日訪問。比如，河南省武陟縣殘聯理事長申滿圈和副理事長周小九以貪污罪、受賄罪分別判處10 年和6 年。〔41〕參見《貪污受賄私分補償款 殘聯正副理事長雙雙獲刑》，載中國法院網，https://www.chinacourt.org/article/detail/2013/06/id/1014726.shtml，2020 年5 月7 日訪問。

綜上，我們不難發現，刑法立法者采用兩分法將原來刑法中的“團體”分為“人民團體”和“社會團體”兩類，前一類具有“國有”屬性，是“官辦”團體，雖然沒有經過嚴格行政許可程序，但其行使國家管理職權是歷史形成的，執政黨也有明確要求。中央編制辦（與國務院編制辦合署辦公）對這些團體“定機構、定職責、定編制”，明確這些團體從事公務人員按照或者參照《公務員法》管理；后一類具有“非國有”屬性，是“民間”團體，是“國家—社會”二元結構中的“社會”。前一類包含工青婦等八大團體以及15 家免登記團體，后一類包括按照《社會團體登記管理條例》核準登記的成員為了共同目的而自愿組成的團體。

（四）小結：兩個爭議問題之說明

1. 立法之錯還是適法之誤。綜上，從全國人大法工委或法工委負責人主編的“法律釋義”看，《刑法》《預防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》三部法律中“人民團體”的指代范圍顯然是突破了憲法的原意，進行了擴張。那么，這種“擴張”是因為立法者的疏忽或認識錯誤導致的，還是法律實施中，適法者的錯誤理解引起的？筆者認為是前者的錯誤，導致后者很難正確，理由如下：

一是，全國人大法工委最接近立法者和立法過程，其編寫的“法律釋義”應可視為“立法原意”。雖然只是全國人大常委會的內部工作機構，卻在整個人大及其常委會的立法層面發揮著巨大的作用。按照《立法法》的規定，法工委的立法職能包括法律案征求意見、立法計劃的編訂、法律草案起草等。實踐中，法工委還有擬定法律清理意見、編制與出臺《立法技術規范》、法律實施檢查、法律問題研究、編寫法律釋義、聯合有關部委出臺規范性文件等基本權限及其他輔助職能。〔42〕參見馮玉軍、崔赫：《全國人大常委會法工委立法職能略論》，載《地方立法研究》2018 年第3 期，第2 頁。全國人大法工委幾乎是參與立法的全過程，有的甚至是法律草案的起草部門，法工委的領導統籌立法工作，參與立法的程度也很深。因此，全國人大法工委及其領導最接近立法者，最了解立法者意圖，有的本身就是立法者，其編寫的“法律釋義”應可視為立法原意。

二是，全國人大法工委及其負責人編寫的“法律釋義”具有廣泛權威性，可視為“隱性立法解釋”。按照解釋效力標準，法律解釋可分為有權解釋和學理解釋，全國人大法工委編寫的“法律釋義”，兼具二者的部分特征。全國人大常委會是法律解釋的適格主體，但立法解釋草案的擬定工作通常由法工委完成，因此，法工委便成了具有隱性立法者及隱性立法解釋者的身份，其做出的解釋對立法、適法以及研究等諸多場域產生較大影響，被稱為“隱性立法解釋”。〔43〕劉怡達：《隱性立法解釋:“法律釋義”的功能及其正當性難題》，載《政治與法律》2017 年第8 期，第66-67 頁。“法律釋義”中含有相當數量的立法準備資料，可以“窺探”立法的經過和理由。在法學研究中，“法律釋義”中的觀點往往被學者“視為”立法者的觀點；在司法實踐中，裁判文書援引“法律釋義”內容，用以佐證法官觀點的不在少數；在行政執法中，“法律釋義”是行政人員的培訓教材，“法律釋義”常是法律模糊地帶確認的依據；地方人大及其常委會在立法過程中，一般也都要參考“法律釋義”內容。〔44〕同上注。

2.立法者緣何犯錯。“社會團體”是一個法律規范性比較強的概念，立法者的認識比較統一，爭議較少。立法者都注意到了“人民團體”和“社會團體”的差異，在立法時并列使用，分別強調二者的“官辦”和“民間”屬性。立法者沒有準確把握“人民團體”的內涵和外延，導致法律制定過程中的“人民團體”擴大，可能的原因如下：

一是，立法者對“人民團體”憲法原意的錯誤理解。立法者認為憲法中的“人民團體”指的就是“官辦”的社會團體，包含了參加人民政協的8 家團體和15 家免登記團體，“8+15”共23 家。

二是，立法者混淆了“人民團體”與“群眾團體”概念。二者名稱相近，容易混淆，在政治學領域，一般將參加人民政協的8 家團體和15 家免登記團體兩類合稱為“群眾團體”或“群團組織”。在法學領域，除《公務員法》《志愿者條例》等少數法律、法規外，較少使用“群眾團體” 或“群團組織”概念。

三是，立法者可能忽略了“人民團體”與“15 家免登記團體”的差異。《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）共有三類團體免予登記，參加人民政協的人民團體是第一類，15 家免登記團體是第二類，單位內部社團是第三類。前兩類雖然有很多共同點，比如二者都是財政撥付，工作人員都適用或者參照《公務員法》管理，都有一定的統戰功能，都行使一定的公權力，“官辦”色彩濃厚，但是二者的政治地位不同，政治權力不同。前者是政協的固定界別，后者不是；前者按照政治慣例有固定的人大代表名額，后者沒有。政治學學者褚松燕將前者定義為“政治性團體”，將后者定義為“政策性團體”。〔45〕同前注〔29〕，褚松燕書，第89 頁。二者性質比較接近，沒有專門研究的立法者很容易忽略二者的差異。

四是，立法者對廣義社會團體分類不當所致。《條例》對廣義社會團體的分類采用的是“三分法”，較為科學。《條例》是唯一一部保障公民的結社自由、維護社會團體合法權益的專門立法。《條例》僅是程序性的規定，法律位階也比較低，僅是行政法規，可能是因為《條例》的位階比較低，導致立法者對其重視不夠。〔46〕參見馬長山：《社團立法的考察與反思——從〈社會團體登記管理條例〉（修訂草案征求意見稿）出發》，載《法制與社會發展》2017 年第1 期，第18 頁。雖然這部條例僅為行政法規，但由于社會團體立法經過了長時間的博弈和爭論，奠定了厚實的理論基礎，對社團發展的世界潮流和中國現實國情有比較精準的認識。《條例》采用“三分法”，將廣義的社會團體分為三類。第一類是按照《條例》規定登記管理的普通社會團體；第二類是參加人民政協的人民團體；第三類是15 家免登記團體。〔47〕除了《條例》規定的狹義“社會團體”外，《條例》第3 條還規定了三類免登記社團，由于第三類免予登記團體系單位內部社團，不具有獨立法人資格，不被認為是“社會團體”，因此是“三分法”，不是“四分法”。筆者認為，《條例》的“三分法”較好地考慮三類社團的差異，是較科學的分類方法。

立法者“二分法”的邏輯之殤。《刑法》《預防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》的立法者顯然采用的是“二分法”，將廣義的社會團體分為“人民團體”和“社會團體”。“二分法”導致“15 家免登記團體”要么歸入“人民團體”范圍，導致突破憲法原意；要么歸入“社會團體”范圍，將“官辦”色彩濃厚的“15 家免登記團體”納入強調“民間”屬性的“社會團體”范圍，顯然是自相矛盾；要么將“15家免登記團體”排除出相關法律調整范圍，則不符合立法邏輯和運行現實。立法者的“二分法”，導致無法克服的邏輯之殤。

三、人民團體的法制統一

本文討論的問題的背后存在一個普遍性的重要問題，即法律或法規所使用的概念是否必須與憲法概念在內涵上保持一致？對此問題，國內學界鮮有論述，國外學界的討論也觀點不一。有學者認為，通常應盡可能保持一致，因為整個法律體系必須概念嚴謹、含義統一，但考慮到憲法概念和法律概念各有其特定語境，二者的不一致只要沒有導致嚴重的法律問題是可以容忍的。筆者認為，法律、法規所使用的概念必須與憲法概念一致，否則將會影響憲法權威，憲法權威的受損本身就是嚴重的法律后果，是不可以被容忍的。回到本文的人民團體概念問題，正是《刑法》等重要法律制定時，沒有嚴格按照憲法原意，肆意擴大了人民團體的指代范圍，導致了司法實踐中的諸多爭議，已存在必須予以解決的實際法律難題。法律位階的不統一，一定程度上也導致大量法規、規章等低位階規范性文件在制定和適用中的混亂。此外，人民團體法律概念涉及多黨合作政治協商制度這一基本政治制度，不嚴格遵守憲法原意也會對基本政治制度形成挑戰，因此，必須對人民團體的法律概念進行統一。

（一）人民團體法制統一的原則

1. 維護憲法權威。憲法具有最高的法律效力，任何法律、法規和規范性法律文件都不得同憲法相抵觸，否則就會無效。上文從多個角度論證，現行《憲法》的“人民團體”指的是參加人民政協的八大團體，如果法律中的“人民團體”將其擴大為包含工青婦等八大團體和15 家免登記團體，就必然發生沖突。法律層面的理解和適用與憲法有偏差，將會影響憲法的權威，起到不良的示范效應，不利于公民了解憲法、維護憲法，影響憲法的有效實施，對國家的根本形成制約。

2. 維護基本政治制度。憲法中對于“人民團體”的規定，是基于多黨合作的政治協商制度這一基本政治和政黨制度，是基于執政黨與參政黨權力配置的重要問題，是基于愛國統一戰線，必然有諸多政治考量，不能簡單地理解為與社會團體相對應，適用或參照《公務員法》管理的團體。一旦將“人民團體”認定為具有公權力的“官辦”團體，擴大了“人民團體”的指代范圍，就意味著變更了權力分配關系，挑戰了政治協商這一基本政治制度。基本政治制度必須保持相對穩定問題，法律的制定和實施也不能超越或改變基本政治制度的內涵，否則會影響法律的統一。

3.保持法律的相對穩定性。法律的位階僅次于憲法，根據《立法法》規定，法律是全國人大和全國人大常委會的立法權限，制定法律需要經過嚴格的立法程序，從立法規劃、立法計劃到立法實施需要歷時多年，經過大量論證，相比法規、規章，立法的成本更高。法律還是法規、規章等低位階規范性文件的制定依據，牽一發而動全身，因此，需要保持法律的相對穩定性，不宜頻繁修改，可改可不改的不改。當然，當維護憲法權威與保持法律穩定性的價值發生沖突時，應選擇前者。

（二）人民團體法制統一的路徑

1. 全國人大常委會進行憲法解釋。《憲法》第67 條規定，全國人民代表大會常務委員會有解釋憲法和監督憲法實施的權力，全國人大常委會可以通過發布憲法解釋，明確憲法中“人民團體”指的是參加人民政協的團體，這樣即便以后統一戰線發生調整，人民政協界別調整，也不會影響憲法、法律中關于“人民團體”外延的理解。對行政法規、部門規章、地方性法規等規范性文件的制定，以及黨內法規和文件的制定有明確的指導意義，避免“人民團體”與“群眾團體”“社會團體”等概念的混用，維護法律的嚴肅性和統一性。但是，《憲法》僅規定了全國人大常委會有解釋憲法的權力，沒有規定憲法解釋的具體程序，實踐中，全國人大常委會也從未啟動過憲法解釋，程序上的障礙將會影響“人民團體”憲法解釋的出臺。

2.全國人大常委會進行法律解釋。《憲法》第67 條和《立法法》第45 條規定了全國人大常委會有解釋法律的權力，“法律的規定需要進一步明確具體含義的”以及“法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的”，由全國人大常委會進行解釋，法律中的“人民團體”解釋屬于第一種情況。這種方法的好處是不需要修改法律，保持法律的穩定性，缺陷是需要對每一部法律中涉及的“人民團體”進行解釋。此外，這個方法僅適用于“人民團體”指代范圍不清的法律，但是《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年犯罪法》等法律，指代范圍明顯超越憲法原意，通過全國人大常委會進行法律解釋，無法消弭法律本身的邏輯矛盾，只能通過修改法律的方式來進行，但指代范圍不清的法律可以不修訂，可起到盡量少修法，盡量保持法律穩定的目的。

3.憲法和法律委員會進行合憲性審查。最新的憲法修正案，增設了憲法和法律委員會，該機構專門負責推進合憲性審查和憲法監督，被眾多憲法學者寄予厚望，比全國人大常委會進行憲法解釋更具有可行性。〔48〕參見《中國法治步入合憲性審查時代》，載中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c723/ 201902/afbb32fd3303446aa8657255 00b7807e.shtml，2020 年3 月21 日訪問。通過對涉“人民團體”的法律進行合憲性審查，引導不同法律的制定以憲法的精神和原意為基礎，協調不同法律中“人民團體”指代范圍可能存在的沖突，“有助于樹立憲法權威、有助于維護國家法制統一、有助于保障公民基本權利、有助于提升國家治理能力、有助于維護中央權威與國家核心利益”。〔49〕《關于推進合憲性審查工作的幾點思考》，載中國憲治網，http://www.cal aw.cn/article/default.asp?id=12811，2020 年3 月21日訪問。全國人大法工委下新設立的憲法室也同樣服務于合憲性審查工作，但按照憲法和立法法等法律規定，其任務是對行政法規等進行備案審查，法律位階的規范文件只能由全國人大的憲法和法律委員會審查。合憲性審查后，著手于相關法律的修訂。

比如，修改法律時，可以采用三種方式：（1）在《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》等法律首次出現“人民團體”的條款中，明確指出其指代范圍是參加人民政協的團體，或者用列舉的方式指出其指代范圍。（2）對社會團體分類采用“三分法”，比如《刑法》第54 條關于“剝奪政治權利”第4 點可以修改為“擔任國有公司、企業、事業單位、經國務院編制機構核準并經國務院審批免于登記團體、人民團體領導職務的權利”。這個方法缺點是“經國務院編制機構核準并經國務院審批免于登記團體”名稱太過冗長，不利于表達和理解。（3）引入“參公團體”概念。用“參公團體”來指代參加政協的工青婦等八大團體和15 家免登記團體，與“參公管理人員”對應。這個概念比較清晰明確地表達了團體的“官辦”屬性，政治色彩淡，也不容易與“人民團體”“群眾團體”“社會團體”“群團組織”等混淆。缺點是工商聯不是參照《公務員法》管理，“參公團體”無法將其包含其中，可以優化為“工商聯和參公團體”。

四、結語

“人民團體”是一個重要的法律概念，涉及“人民團體”的部門規章以上位階的規范性文件就近2000 個，如此眾多的規范性文件涉及“人民團體”，但是沒有規范性文件對“人民團體”的概念和指代范圍作出明確界定。由于“人民團體”容易聯想到結社自由等敏感話題，法學界對“人民團體”的研究始終熱情不高，甚至“避而遠之”，連“人民團體”的概念及指代范圍都難以形成共識，存在“人民團體”“群眾團體”“15 家免登記團體”相關概念混用的現象。本文通過對制憲資料、現行憲法文本、黨內規范性文件的分析，認為“人民團體”的憲法原意是人民政協的團體組成單位，包括工會、共青團、婦聯等八大團體。全國人大法工委編寫的“法律釋義”具有廣泛權威性，是一種“隱性立法解釋”，可視為“立法原意”，筆者結合“法律釋義”和司法實踐論證，認為《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》等法律擴大了“人民團體”的指代范圍，突破了憲法原意，損害了憲法權威，引發司法實踐中的諸多難題。“人民團體”還涉及多黨合作政治協商制度這一基本政治制度，擴大“人民團體”的指代范圍也會對基本政治制度形成挑戰。因此，現行法律對“人民團體”指代范圍的理解和適用應嚴格遵循憲法原意，可以通過憲法解釋、法律解釋、合憲性審查等路徑進行法制統一。此外，《選舉法》《治安管理處罰法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《公務員法》《刑事訴訟法》等法律中的“人民團體”指代范圍也不明，影響法律的實施，同樣需要在法律上予以明確。