科技資金監管主體聯盟的系統模型、動力機制

蓋宏偉，張海琪

(燕山大學文法學院，河北秦皇島 066004)

1 文獻梳理

有效的科技資金監管作為我國優化科研管理制度的關鍵環節，不僅發揮著科技資金核算、財務控制管理方面的功能，更發揮著優化科技人員結構、培養優秀科研人才、提高科技項目實施效果的重要功能。我國的眾多學者對于科技資金監管進行了詳細的論述，經過梳理和總結相關文獻，大致可以分為創新監管機制、國外經驗與借鑒、優化監管主體、地方政府監管4 個方面。

在創新監管機制方面，黃錦成等［1］通過研究我國科技計劃項目實施過程中存在的問題，認為對于科技計劃項目的監督和管理應該是一個系統化、多元化、開放化的過程，需要實施動態性、全過程的監督方式。為此，應該從建立健全法律法規、充分發揮科技中介組織效能、構建網絡化監管信息系統等3 個方面進行創新監督機制。章新蓉［2］認為應以政府為主，來創新科技資金監管機制。政府需在建立健全法律法規，明確自身角色的基礎上，構建公開招標為主的資金分配體制、專業化的資金監管體制、有效的資金退出機制、分階段資金劃撥的方式等方面實施科技資金監管途徑創新。傅光明［3］認為創新科技資金監管機制可以從以下幾個方面進行：實施事前、事中、事后的動態監管機制，改革資金撥付使用制度，建立科技資金統一標準，完善科技成果評價機制等。

在對國外經驗與借鑒方面，郭金明等［4］通過研究美國國家科學基金會整個監察體系的運作流程，認為我國的科技計劃監管體系運行應該從實施監管過程法制化、構建系統完善的法制體系、實施多部門聯動等3 個方面進行完善，實現我國科技資金監管體系的系統化。吳松強等［5］通過研究德國、英國、法國等歐盟成員國在財政科技資金投入、運行過程、監管體系等方面的作用流程，深入分析了我國財政科技資金在投入、使用和監管過程中的問題，提出我國應當在優化投入結構、改變投入方式、完善監管體系、優化績效評價4 個方面借鑒歐盟成員國的經驗，從而完善我國科技資金監管的運行流程。朱海倫等［6］通過研究英國內部審計與監管保障服務機構在實施財政科技資金監管過程中的運營模式及發揮的作用，認為我國應該建立由政府牽頭的，相關部門聯合組成的聯合監督制衡機制，并充分發揮政府在科技資金監管過程中的作用。

在優化監管主體方面，邵邦等［7］認為在對國家科技計劃項目實施監管的過程中，需要充分的發揮多元主體的協同效應，同時由于科技計劃項目的實施過程是一個動態博弈的過程，為此，參與協作治理的主體應該由二元向三元甚至多元變化，充分發揮各個主體的差異性功能，避免角色沖突。賈志濤等［8］認為在實施科技經費監管的過程中，政府需要實施有獎監督舉報，加大懲罰力度等一系列措施，更要充分發揮民間團體、專業團隊、媒體等第三方監督機構的力量，并建立健全相關制度，讓第三方專業機構發揮的作用合理合法。黃可嘉等［9］通過對近5 年來我國科技計劃項目資金管理改革中存在的問題進行研究，認為應當充分發揮協同政府的理論效應，實現中央政府和地方政府目標的一致性，發揮多部門協同作用，構建統一的制度規范體系，搭建有效的聯合決策、監督機制。

在地方政府監管方面，劉贊揚等［10］以安徽省為例，研究該省的科技計劃項目監管模式，并從建立健全科技計劃項目監管法律法規、打造多方協同監管機制、推進信息公開程度等幾個方面來創新安徽省進行科技計劃項目監管機制。談力等［11］通過研究發現廣東省科技計劃項目中存在著權利約束機制不健全、管理體系不完善、過程監管環節缺失等問題，提出了廣東省政府要充分的發揮引領牽頭作用，充分發揮項目承擔機構的效用，加強對項目實施的動態化跟蹤，不斷完善信用管理渠道的建設，實現科技計劃項目資金的有效監管。周宏虹等［12］對廣東省科技項目資金管理現狀進行了研究，發現該省科技項目資金在分配結構、資金使用方式、信息公開、監管力度等方面存在著一些問題，并從加強第三方專業機構建設、完善資金分配結構、加強信息公開力度、加大對工作人員的監管和培訓力度等方面提出了意見。

總體來看，以上文獻對了解我國科技資金監管現狀、存在的問題和監管模式有很好的借鑒和參考意義，但是對新形勢下，如何加強科技資金監管頂層設計，協同不同領域監管主體發揮合力，還存在缺陷。本文以此為基礎，嘗試將協同理論引入到我國科技資金監管主體聯盟的運行過程中，分析科技資金監管主體聯盟的系統運行以及動力機制，以期解決科技資金監管無序化的狀態，形成立體的監管網絡。

2 科技資金監管主體聯盟構建的必要性與可行性

2.1 科技資金監管主體聯盟構建的必要性

對科技資金的監督是規范科研運行秩序、保障科技創新投入預期功能發揮以及優化社會資源配置的重要途徑和方式［13］。最近幾年，我國政府雖然重視科研項目資金監督體系建設，但科技資金監管體系的整體運行還存在諸如頂層設計缺失、信息化支撐不足以及科技項目預算科學性不足等諸多問題［14］，因此，引進非政府組織的資金監管主體，實現不同性質監管主體間的合作，充分發揮不同監督主體的功能是推動科技資金監管高效化、有序化，科學化發展的重要途徑。科技資金監管主體聯盟正是基于此產生，它通過內、外部監督制度的統籌設計，將社會監督、專業機構監督、項目承擔單位內控監督等力量進行了有效的整合與協同，明確了各監督主體的權責分工，解決了以往科技監督無序的局面；同時，配以科技管理信息平臺的運用，形成了立體的監督網絡，有效地整合了傳統碎片化的監督力量。科技資金監管主體聯盟可以最大限度地實現科技資金的監督和管理，提升科技資金的使用效率，加大對科技資金的統籌管理，避免條塊分割，也促進了科技研究人員、項目承擔單位正確理解、接受和貫徹執行科技資金監管政策。此外，通過出臺相關政策和功能的延伸價值間接帶動其他相關科技行業的發展，使得行業之間形成健康、良性的生態圈。

2.2 科技資金監管主體聯盟構建的可行性

對于科技資金監管主體的協同發展，相關研究成果在不斷涌現。李衍軍等［15］認為要實現科技資金的聯合、聯動監管，不同的科技部門要與項目主管部門之間形成合力，充分發揮整體的聯動機制；戴國慶［16］在研究美國聯邦政府對科技資金管理政策后提出我國應建立相對獨立的監督機構，并對監督機構的制度化和規范化進行了詳細論述。張纓［17］從馬克思主義整體觀的理論視角出發，主張構建由政府牽頭，多方合作整體性治理，統一高效的科研資金監督體系。目前，科技資金監管主體聯盟的研究尚未形成體系，但在概念，特點，構成主體方面基本達成一致，同時認可聯盟的建立對提升科技資金監管效率，加大科技資金的統籌管理有重要的作用，為本文奠定了深厚的理論基礎。而現有文獻只是對科技資金聯合監管提出了一些思路，缺乏對跨組織，跨專業領域的政府、企業、科研機構、高校等主體進行合作聯盟的影響因素、存在問題、保障機制的整合研究。因此，本研究以此為切入點，運用協同理論，從多元主體的視角出發，對科技資金監管主體聯盟的系統模型構建、運行過程以及驅動機制進行了研究［18］。

國外的科技資金聯合監管可以為我國科技資金監管主體聯盟提供諸多可借鑒的經驗。日本設立綜合科學技術創新會議，作為最高科技決策機構，負責制定整個國家的科技戰略，政府間科技計劃，制定統一的監督規則，同時解決不同部門、不同制度之間的銜接問題［19］。美國設立了專門的科技監督機構，并對不同的監督主體角色定位清晰，監管主體權責明確，旨在推動政府各機構在保持協同的同時開展科技工作，加強對科技資金的監督和管理［20］。英國通過理事會進行科技的監管，不同的監督主體之間的權責明確，責任分明，分工合作，且英國的科技資金監管體系層級分明，共分為初級層、中間層、執行機構層3 個方面。不同的層級監管主體均不同，共由7 個監管主體構成，它們分工明確，協同開展科技監督。而7 個監管主體又設有總會進行戰略聯盟和協同管理，是一個跨領域，跨學科的系統。在總會的協調下，各個部門相互協作，共同進行科技監管，確保科技項目效益的實現［21］。西方發達國家為了提升科技資金監管力度，或設立了獨立監督機構，或對科技管理機構進行改革，或提升科技管理部門的行政級別，以便對科技資金進行統籌管理，這些都對我國科技資金監管主體聯盟的構建提供了借鑒與參考。

3 協同視閾下科技資金監管主體聯盟構建的理論框架

從協同理念出發來構建科技資金監管主體聯盟，有利于提升資金的監管力度，從而從整體上促進科技資金管理的高效性、創新性與靈活性。科技資金監管主體的組成元素具有跨界的特點，主體聯盟圍繞著共同的目標實現大跨度整合和協同創新，成員結構也在不斷變化和更替中。構建科技資金監管主體聯盟的目的，并不是簡單地實現多個主體之間的疊加，而是通過多元主體之間的聯合發揮最大化的作用。本文將選取6 個監督主體進行聯盟，各個主體在信息、物質能量等要素交換的過程中存在著相互合作、干擾、博弈的非線性關系，而作為主體中協同發展的參量，其關鍵參量包括社會、經濟、科技等大范疇，這些參量科學有序的配合和合作，會引起組織的突變，形成有序效應，對整個區域的協同發展起著關鍵性的作用［22］。而科技資金監管主體聯盟的構建促進了整個形式從混沌狀態走向協同、有序的狀態，如圖1 所示。

圖1 科技資金監管主體聯盟運行機制

具體而言，在構建科技資金監管主體聯盟的過程中，主要從整合的視角出發，通過從局部到整體的思路形成了模型框架。首先，從局部出發，要想實現對科技資金有效的監管，必須要具備政策制度、人才、技術、信息、資金等多方面的支持。同時還需要有各個主體之間有效的合作方式以及明確的權責關系，這些都是科技資金監管主體聯盟所需要的元素。其次，需要找到所需元素對應的單元，并將所需元素對應的單元以組織機構的形式來加以展現。在所需元素對應的組織機構中，政策相關部門對應政策集團，人才和技術對應監管集團，輿論監督對應為傳媒集團，構建信息技術平臺對應企事業單位，資金對應基金會，基礎管理和維護活動對應管理委員會。而科技資金監管主體聯盟基本元素主要歸結為六類，科技部，財政部，企事業單位，媒體及公眾，高校，第三方專業機構（以會計師事務所為主）。最后，運用協同創新和系統整合的理論將這些主體結構進行組合，使得各主體在共同的目標下進行協同監管，發揮1+1＞2 的效果。

4 協同視闕下科技資金監管主體聯盟系統模型構建

4.1 科技資金監管主體聯盟系統模型與內部結構

科技資金監管主體聯盟系統模型是將財政部、科技部、企事業單位，高校，第三方專業監督機構（會計師事務所）媒體公眾等聯合起來，圍繞科技資金監管的需求，在優勢互補，信息互通，資源交換的基礎上，共同組建跨領域、跨系統的科技資金監管主體聯盟，實現科技資金監管的價值最大化。科技資金監管主體聯盟系統模型如圖2 所示。

圖2 科技資金監管主體聯盟系統模型

科技資金監管主體聯盟的構建模型一共分為5級，包括元素級、組織機構級、操作級、監管運行級、目標級。

（1）元素級。元素級就是構建監管主體聯盟的元素，主要為科技部、財政部、項目承擔機構、媒體及公眾、第三方專業機構、高校等6 個主體。

（2）組織機構級。組織目標機構級主要指在元素級基礎上構建各組織運行機構，其中，科技部、財政部組成監管主體聯盟的政策集團，公眾及媒體構成傳媒集團，科技部、財政部、高校、第三方專業機構構成監管集團，企事業單位主要搭建一個科技管理信息平臺。另外成立監管主體聯盟基金會和聯盟管理委員會。組織機構級可以分為國家層級、區域和省份3 個層級，通過從上到下的運行和從下至上的反饋，實現國家，地區和省份之間科技資金監管項目的協同創新。

（3）操作級。政策集團作為科技資金監管主體的牽頭者主要提供政策支持，在整合聯盟運行的過程中具有主導地位。監管集團作為主要的監管執行者，主要提供監管的工具、途徑、人才、技術的支持。科技資金的監管除了受到專門科技監管部門監督外，還需要接受社會公眾以及媒體的監督。信息平臺的構建有助于為監管集團和整個聯盟提供便捷、有效的服務，更可以實現信息共享、降低聯盟運行的成本。基金會作為構建科技資金監管主體聯盟的資金方提供資金支持。管理委員會作為構建科技資金監管主體聯盟的協調者提供整合和管理功能，各組織機構在相互之間的協同創新中完成科技資金監管主體聯盟構建［23］。

（4）監管運行級。聯盟主體通過規范資金管理與使用的原則，明晰監督主權責關系，規定資金開支范圍，加強對結余資金的管理，建立監督績效評價機制，建立承諾與作用機制，加強預算管理機制等工具實現對監管對象進行資金安全方面、績效評估方面、戰略制定方面、資源配置方面、知識傳播方面的監督和管理。

（5）目標級。即監管主體聯盟所要實現的目標，包括基礎目標，核心目標，最終目標。基礎目標是規范資金的管理，提高資金的使用效率，保障資金安全。核心目標是加強規范科技資金的監管，促進管理的科學規范和公平公正。最終目標是建立科學的，符合科研規律的資金管理體制。目標級貫穿于整個聯盟構建的始終，從元素級、組織機構級、操作級一直到監管運行級，前一級都是依據目標級在協同創新中構建出來的。

4.2 系統模型的運行機理

在科技資金監管主體聯盟中，各個集團之間通過相互協作，實現了資源互通、信息共享，形成了“一主三屬”的空間格局，最終形成了完整的科技資金監管主體聯盟，系統模型的運行機理如圖3 所示。政策集團貫穿于科技資金監管的始終環節，發揮著協同、導向、支持的作用。通過政府職能與社會影響力，建立有利于聯盟發展的政策環境、法制環境、人文環境。科技部應在國家戰略部署、重點科技產業發展、宏觀政策導向、科技監管等方面向聯盟傾斜，省級科技部門應在科技監管的跨區域協同方面為聯盟提供有利條件，市級科技部門應在支撐本地區科技資金監管主體發展，推動聯盟基礎設施上加大投入。因此，在整個聯盟的運行過程中，政策集團處于主導地位，牽動其他相關部門的運行與發展。監管集團是科技資金監管的主要執行者，擁有專業的資金監管人才和技術，依托政府的相關職能，通過與非政府背景成員部門合作，對科技項目運行的過程與結果進行監督與管理。依托傳媒集團、信息平臺提供的信息可以有效地執行政策集團下發的各種命令指示，并提供創新性的資金監管手段，因此，監管集團在整個聯盟運行的過程中，處于第一從屬地位［24］。傳媒集團貫穿于科技資金監管的整個環節，主要發揮的是中介作用。首先將政策集團制定的各種決策與命令及時地反饋給項目承擔機構，加強社會公眾和各科研部門對政策的理解和支持［25］；其次，及時地將科技項目運行過程中的發展狀況和出現的各種問題上報給相關部門，并將監管集團最終公布的監管結果對社會進行宣傳和公示。因此，在整個聯盟運行的過程中，傳媒集團處于第二從屬地位。由企業事業單位搭建的信息平臺，主要發揮信息服務功能，可以為聯盟內部的各個集團成員推送實時動態信息，并加強各個成員集團間的合作和信息共享，因此，在整個聯盟運行的過程中，處于第三從屬地位［26］。聯盟中的管委會主要是由各個機構中的高層管理人員組成，負責打通各種政策、體制方面的障礙，執行聯盟中高端事務，通過定期的會議制度來管理聯盟的整體運行［27］。基金會需要對整個聯盟運行過程中的各項費用支出進行定期管理預維護，這樣聯盟成員可以將工作到重點放在提升自身運行能力和創新能力上面，同時，各個聯盟成員需要向基金會提供各種應繳納的費用，例如管理費，維護費等。

圖3 科技資金監管主體聯盟的運行機理

5 協同視閾下科技資金監管主體聯盟實施的保障機制

5.1 信息技術保障機制

信息資源的共享與共建是科技資金監管主體聯盟實施機制的使命和優勢所在。由于各個構建主體存在跨界的特點，所以存在著資源整合度較差，信息孤島林立等現象，這些都干擾著科技資金監管主體聯盟的大跨度整合與協同發展。構建科技資金監管主體聯盟的要義之一就是實現信息資源的共享。因此，首先，需要完善以互聯網和大數據技術為基礎的監管信息共享平臺，發揮信息的集聚效應，通過監督信息平臺將監督結果進行公開和信息共享，實現科技資金監管過程的全透明、可視化、可查詢、可問責，服務于內部監督和外部監督評估。既保證了監管信息的可靠性與真實性，更提升了聯盟內部成員間的合作力度，降低風險，提升監管的質量與效率。其次，聯盟各成員需要積極探索“1+N”的數據監管模式，即以科技資金監管主體聯盟產生的監督數據為基礎，充分地運用其他相關部門、社會部門產生的監督管理數據，拓寬數據來源的渠道，克服以往監管數據來源單一性的缺點，積累監督評估數據，從而從機制上解決科技資金監管數據風險的問題。最后，科技信息共享平臺要不斷擴充自己的可容性，隨著監管數據的積累和信息技術，時代的發展，聯盟內部各個成員都會在發展變化，信息平臺要不斷更新自己的系統和擴充自己的信息容量，同時要保障平臺運行各成員的公平性，更好地避免信息不對稱帶來的信息孤立現象，實現科技資金監管主體聯盟信息一體化。

5.2 法律政策保障機制

政府可以通過法律法規的建設從外部引導科技資金監管主體聯盟可持續健康發展，為聯盟的運行營造良好的文化氛圍。當前，我國科技資金監管的法律法規還不夠完善，主要存在兩個方面的問題：（1）政策配套性較差，政府僅從自身方面來出臺政策，缺乏專業的監管機構，政策的結果導向性不足；（2）我國科研資金管理政策在預算結算、開支范圍、監管機制上不夠完善。以上問題導致了科技資金監管主體聯盟缺乏相關法規保障，主體權責不清，分工不明，協同效率較差等問題，同時科技資金監管主體聯盟還不是通過法律程序建立的經濟實體。因此，首先，要賦予科技資金監管主體聯盟以法人的法律身份，并加大政策的支持力度，出臺促進聯盟運行的各類規章制度，例如科研信用工作管理制度、科研信用體系的考核制度、科研信用承諾制度等，形成以引導政策、扶持政策、協調政策、激勵政策為主的政策體系。其次，要構建靈活有效的組織運作模式。例如可以出臺《科技資金監管主體聯盟運行規范制度》，明確規定整個聯盟運行的原則、性質、職能、監管標準與方式，人員的升職與任免等，尤其要重視建立聯盟內部成員的信任評價審核體系，重視信用管理，明確科技資金監管主體聯盟的整體運行。最后，應當充分把握國家科技戰略和政策的有利契機，政府要積極的構建科技資金監管主體聯盟示范區和試驗點，為未來聯盟的發展做鋪墊，并在聯盟的內部建設人才培訓、供求對接、資質認證等服務平臺，鼓勵聯盟內部的成員積極合作，實現監管價值的最大化。

5.3 監督防范機制

在科技資金監管主體聯盟運行的過程中，由于不同主體之間的知識勢差、信息不對稱等客觀問題的存在，會導致聯盟主體中不履行契約，不遵守聯盟規則，獲取額外利益的風險，因此，建立完善的監督機制是規范科技資金監管主體行為，降低“搭便車”風險的有效途徑。第一，完善的內部監督機制是維護整個系統模型運行的重要保障。內部監督機制在運行的過程中，需要聯盟中的各個主體雙向行駛監督權，提高監督機智的穩定性，更要建立與聯盟各主體相分離的獨立的內部監督機構，更好地規范聯盟各成員的行為。此外，需加大違背聯盟規則所付出的成本，使其遠高于預期收益，從而防止機會主義的發生。第二，建立完善的外部監督機制也是維護聯盟穩定運行的重要力量。科技資金監管的最終目的是為了讓科技成果更好地服務于社會，因此，聯盟也應該將監管結果向社會公開，接受公眾監督。例如，除不能披露的信息外，相關信息要在門戶網站上進行公布，公眾可以隨時查看這些信息，并對科技資金的投入、預算等信息進行質疑，充分發揮公眾的利益訴求和監督作用。第三，聯盟必須要重視科學完善的風險共擔機制，只有風險共擔才可以有效地防范各種風險隱患。具體來說，針對一些利益分配不合理、利益糾紛問題，聯盟可以建立由各主體構成的相關利益糾紛處理聯合機構，共同協商相關利益分配等問題處理方案，并監督各方有效執行。總之，只有制定科學合理的監督防范機制，才能讓科技資金監管主體聯盟中的各成員在協同的過程中發揮作用。

5.4 動力協同機制

科技資金監管主體聯盟既是一個有共同戰略目標的協作系統，更是一個多目標沖突的復雜系統。在聯盟運行的過程中，政府相關部門的目標是實現監管價值的最大化，提升科技的監管力度，更好地發揮科技的社會效益，而企事業單位和第三方監管機構的目標在于追求經濟效益的最大化，因此，在聯盟運作的過程中，難免會發生由于目標沖突而導致信任程度、合作愿景較低、協同效益較差等問題，這就需要通過動力協同機制實現聯盟整體目標與各集團成員目標的一致化。第一，要充分發揮聯盟運行的內驅動力，內驅動力主要包含戰略目標協同，利益共享等方面。在戰略目標協同方面，聯盟在運行的過程中要以多方成員的發展目標，發展方向為基本點，來實現多元主體間的利益最大化，建立一種優勢互補，資源共享，目標一致的長期發展機制。在利益共享方面，需要建立科學明確的利益共享機制，在利益共享中既要注重組織規章制度、組織信任機制、內部激勵機制的完善，更要在充分利用聯盟已有資源的基礎上，根據聯盟成員的權利與義務，對聯盟貢獻度的不同等作為參照因素來進行最終的利益分化。第二，聯盟的長期穩定除了合作過程中的策略博弈外，也與外部環境、政府政策等外部驅動力有關。外部驅動力主要包含政府支持力度、完善的社會支持系統等方面。在政府支持方面，政府相關部門需要加強人才、技術、資金等方面的引進，發揮政府財政投入的杠桿和引導作用，還要完善包括創新優惠政策、財稅優惠政策以及相關激勵政策等，從資金和政策方面提升聯盟運行的協同度。在完善社會支持方面，各成員集團要加強與社會的聯系與互動，聯盟可以通過定期舉辦談論會、研討會等會議，積極地鼓勵社會各界人士參與，普及科技項目和科技資金的相關知識，加強對公眾監督有償性的報道，以充分地吸收社會各界的力量。