治理視角下大學行政權力監督的實現路徑

師小達 梅士偉 金鑫

摘? ? 要：在現代大學中行政事務與學術事務并存，學術權力作為大學發展進程中的天然屬性，與伴隨大學而生的行政權力共存，二者具有不同的使命與功能。大學行政權力的不規范行使，使得大學行政權力的發揮面臨危機。文章從大學行政權力運行現狀出發，提出了治理視角下大學行政權力監督的實現路徑。

關鍵詞：行政權力;學術權力;大學治理

中圖分類號：G640? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1002-4107（2020）07-0063-03

一、大學行政權力的來源

社會和歷史是連續不斷發展的歷程，大學的產生有其深刻的歷史背景和社會環境。在我們闡述高校行政權力的來源之前，首先要明晰現代大學產生的歷史背景、社會基礎和發展脈絡，正如馬克思唯物史觀觀點，聯系歷史來觀察和分析問題才會更加全面、客觀。

（一）大學發展脈絡與時代背景

高等教育最早的構想見諸于古希臘柏拉圖的《理想國》，它設計了一種高級的教育類型，20—30歲年輕人對抽象思維感興趣者，學習古希臘時期的高深學問——四藝。近現代大學從以牛津大學、劍橋大學為代表的中世紀歐洲大學演變而來，其產生的背景得益于封建王權穩固，社會趨于穩定，農業緩步上升，手工業和商業進一步發展。同時，城市興起，世俗政權與教皇之間的斗爭，也使大學在這種二元政治中有了立足之地。中世紀大學追求理性、傳播知識，以滿足社會的需求為基礎，培養出眾多哲學家、邏輯學家、法學家和神學家，為中世紀社會的繁榮發展做出了積極的貢獻。

1810年柏林大學的成立被稱為近代大學的開端，也標志著世界高等教育歷史進入了一個新階段。創辦者洪堡把他的現代高等教育思想充分貫徹到了其創辦的柏林大學的實踐中，他注重學術自由，主張教學和科研相統一，洪堡精神也成為了現代大學的靈魂，直接引導了美國19世紀中后期研究型大學的發展。美國大學起源于殖民地時期移植英國學院制模式的九所學院，借鑒德國大學教學與科研相結合的理念相繼誕生了約翰·霍普金斯等美國現代大學，同時，受實用主義哲學影響，“贈地學院”興起，在美國賦予了大學社區服務的新職能，并將學術自由、學術自治以及終身職教得以制度化。

（二）“學術自由”——大學發展的天然屬性

大學在其不斷發展的進程中，各國因其政治、經濟背景的差異，形成各種現代高等教育制度，但均一直秉承學術自由、學術自治的理念。作為歐洲中世紀大學代表，英國牛津大學、劍橋大學久經滄桑，依然保持“學術自由”的理念，不曾改變。被稱為近代大學開端的柏林大學，自創辦伊始就秉承學術自由和科學研究的精神，創辦者洪堡認為，大學要以寂寞和自由為基本的組織

原則，寂寞意味著不被政治、經濟所左右，強調大學在學術上的自主性。國家既應該尊重大學的學術自由，又有責任保護國家的自由，就是說，國家運用其權利，促進科學的自由良性發展。另外，大學中要有教和學的自由，教師自由地進行學術探索，學生也憑個人意志學習。柏林大學憑借政府型的制度邏輯創辦，以政府強有力的專制實現大學的自由精神。而美國高等教育的發展，是借鑒、移植并結合自身國家政治、經濟現狀發展的過程。教育和科研相結合的模式衍生出能夠培養大批科研人才的研究生教育;移植而來的學術自由、學術自治的理念與美國自由民主的政治、文化相結合內化為大學所有權神圣不可侵犯。隨著時間推移，美國高等教育不斷凸顯出自身的不同，也彰顯出巨大的優勢和活力。

無論英國、德國還是美國在現代高等教育制度形成的過程中，學術自由、大學自治都是其核心內容，學術自由、學術自治與科學研究緊密相連，給大學帶來人才培養和科學研究的活力。學術自由和學術權力是現代高等教育發展歷程中存在的天然屬性。

（三）大學行政權力的生成

社會是一個不斷連續發展的歷程，沒有哪個事物的產生和發展能夠超越歷史進程之外，大學行政權力在大學產生和發展的歷程也是如此。

由于主導者的不同，中世紀大學形成了兩類完全不同的大學類型，一類是以學生為主導的博洛尼亞，另一類是以教師為代表的巴黎大學。此時，無論是哪種類型的大學，自身規模小，以教學為主，大學內部的管理事物有限，自然專職的行政人員和完整的行政機構并未產生。大學從最初的“象牙塔”到不斷的擴張規模，大學事務自然隨之增加。而后，柏林大學模式的成功，賦予了大學科學研究的職能;美國《莫雷爾法案》賦予了大學社會服務的職能，這也使得大學從社會的邊緣逐步走向了社會的中心。

中世紀大學的權利主要是行會權利和學者權利，并未分出學術權力，更沒有行政權力。隨著大學規模的擴大、職能的增加，大學內部事務必然日益復雜，這在客觀上越來越需要一批專門的人員來處理大學的日常事務，保證大學運行的規范和高效。因而，由學者和教師兼職管理崗位到出現專門的行政人員，逐步構建完整的行政體系。這是大學發展的必然邏輯，以不斷應對社會快速發展對大學提出的新要求。

（四）大學行政權力的結構

大學行政權力從無到有的過程也是隨著大學內部的行政日益發達的過程，現代高等學校的行政權力結構是金字塔式的科層制結構。馬克斯·韋伯認為，實施科層制對當今復雜的社會組織實現其目標絕對必要[1]。這種組織結構分工明確，保證每一個崗位的工作人員的專業化;有嚴格的等級制度，上級對下級具有權威性，下級對上級具有服從性，層層節制，權責分明;所形成的相對穩定的規則體系，保證了體系中每個成員的責任和相互關系。同時，也要求以規范化的理性的方式來處理事務，而非人格化的處理方式。因此，受科層制理論在社會組織中廣泛應用的影響，同時也隨著大學規模的擴大以及近現代高等教育制度的建立，科層制的管理模式也在大學中得到了廣泛的應用。

首先，大學的組織結構與科層制模式有很強的契合性。在大學的組織結構中，有明確的分工，不同類別的事務由不同的人處理。從校長、管理者再到辦事人員能夠形成自上而下的層級制度，按照下級服從上級的原則處理行政事務。同時，在基本制度的設計上，不同領域行政事務都有明確的規則制度。因此，大學的行政人員按照規章制度客觀公正的履行各自職責，大學必然能成為采用科層制的組織。其次，是大學職能多元化的必然要求。隨著大學職能的不斷增多，大學從社會邊緣逐步走向社會的中心。而“組織的科層化已經變得如此的普遍以至于我們很難想象科層制的替代形式”[2]，科層制被應用到政府等社會各類組織之中，高校在與政府、社會等機構日益緊密的聯系中，必然演變為科層制組織。再次，是大學規模擴大的客觀要求。“近代大學的世俗化和科學教育，不僅導致大學功能的世俗化和學科結構的復雜化，而且帶來了大學規模的不斷擴大，以及維持大學運行的事務性工作日益復雜”[3]“正如高深學問的發展需要專門化一樣，在學院和大學的日常事務方面也需要職能的專門化。事務工作和學術工作必須區別開來，因為每一方面都有它自己的一套專門的知識體系”[4]。而科層制理性、明確處理事務的特征自然成為處理事務性工作的首選，因此，大學采取科層制的管理模式成為必然。

二、大學行政權力運行現狀

（一）行政權力主導

由于大學的價值日益重要，政府以科層制的管理模式不斷追求管理的明確化和程序化，然而大學在其功能上有其特殊性，知識的傳遞和人才的培養是其基本的屬性。而在行政權力主導的體制下，學術權力變得弱小，任由行政權力擺布，其表現在學術機構的組織和運行受到行政權力的干擾，地位和功能不斷弱化和邊緣化。這從根本上逾越了大學發現與傳遞知識的基本屬性，弱化了大學學術自由、自治的品格。

（二）權力缺少監督

正如孟德斯鳩那句名言所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]高校權力集中，監督不能有效同步，必滋生腐敗。

（三）行政權力越界侵害學術權力

大學具有人才培養和科學研究的使命，這一使命和價值追求一直伴隨大學的發展。各種權力在同一組織中難免存在沖突，然而學術權力作為大學發展的天然屬性，大學行政權力一旦超越界限，對大學固有的價值觀念造成沖擊，就會造成學者對行政權力的反感和二者的對立。

大學行政權力的過度追求，必然會侵犯學術權力。大學行政權力的科層制決定了決策權位于大學組織的頂端，同時以制度化的方式使權力得以實現。然而從行政權力的角度過度追求事務的程序、效率和理性，會遺忘大學的初衷和使命。當學術自由面對強大的行政權力依然蒼白無力時，這是行政權力逾越大學的根本，侵犯學術領地的自我迷失。然而學術權力作為大學中的天然力量，必然要求堅守學術自由，行政權力的越界也必然招致反感。

三、治理視角下大學行政權力監督的實現路徑

1989年世界銀行提出非洲的“治理危機”概念，之后“治理”理論便廣泛發展，更少的統治，更多的治理是其推崇的理念。“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度安排和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[6]。在處理問題時主張實現由統治向治理的轉變。

雖然大學的發展歷程和社會環境不盡相同，但大學的發展使命相同，因此，國外大學治理的相關經驗和教訓對我國的大學治理也有一定的借鑒意義。美國大學自治制度以“法人—董事會制度”為基本結構，校長為最高行政負責人，管理學校各項具體事務，同時設立學術評議會，負責學術管理。行政權力和學術權力邊界明確，互相制約。在日本，國立大學法人化改革前，國立大學屬于文部省的內設機構，在高度集權的管理體制下使得日本的國立大學效率低下，缺乏活力。而后日本政府開始國立大學法人化改革，引進企業經營管理模式，董事會為學校最高決策機構，由校長和董事組成，形成了以教授為主體，校外人員參與的國立大學內部權力機構，從而對大學原有單一的權力關系產生了影響。

當前，大學行政權力在實施的過程中固然面對諸多問題，但大學行政權力的產生與發展是歷史實踐的必然，有其合理性。同時，行政權力在大學中存在和發揮的作用也顯而易見，在大學的組織中，行政權力和學術權力作為高校權力機構的兩個重要方面，并非水火不容的兩方勢力，應當打破二者二元對立的觀點，不偏廢地實現二者各自的使命。完全否定行政權力的意義和完全摒棄高校行政權力的極端暴力方式是不可取的。我們需要通過治理實現對高校行政權力的有效監督，糾正高校內部權力機構的失衡與錯位。因此，如何破解當前知難行易的困局的策略是我們更應該關注的問題。

（一）更新觀念，推進多元主體共同治理

大學的職能是通過發現與傳播知識、培養人才實現其社會職能。按照科層制的管理模式完全追求命令執行的明確化，沒能充分考慮到大學天然的學術屬性和價值認同。從高校、政府關系上看，變行政命令模式為服務模式，改變權力濫用，讓行政權力為大學知識傳播的使命服務。對待高校治理，政府應在整體上把握高校的發展方向，明確角色定位，強化意識。減少政府的強勢主導，不是推崇大學的獨立自治，而是不同統治主體沖突和利益的調和，實現多元主體的共同治理，政府逐漸實現關注提升管理效率和明確權力與責任，變強勢主導為服務。

（二）確立邊界，實現學術權力與行政權力的制衡

在以邏輯中心主義的西方哲學思想影響下，非此即彼的二元對立思維方式往往把我們解決問題的方法禁錮在了非此即彼的選擇題中。在大學的組織結構中，行政權力和學術權力二者各有使命，不可偏廢，而二者的互相制衡，也有利于防止絕對權力所導致的濫用和腐敗。行政權力的產生也是服務于學術，實現學術自由，在此，行政權力的制約是為了助于學術權力的正當性和權威性。而行政權力在行使過程中要接受學術權力的干預以實現學術權力對行政權力的制衡。明確二者的權力邊界，有助于二者在權力行使的過程中“度”的掌控，行政權力的過度追求，會侵犯大學學術自由的價值追求，而完全放任自流的學術自治，也必然使得學術權力無法正常有效地發揮應有的作用與價值。

（三）實現法治管理，落實大學章程，推進現代大學制度建設

從中國大學的起源到如今的發展，行政權力在大學的組織中有著重要意義和作用，因此為防止大學行政權力的濫用而取消大學的行政權力是不現實且不可行的。而較為有意義的方法是將行政權力規范在一定的制度內，實現高校的法治管理。在高校日常的管理中做到有法可依、有章可循。

大學章程主要規定作為大學舉辦者的政府、管理者的行政機關以及大學自身的權責關系，保障大學的辦學自主權。從而更好地承載大學精神，實現大學使命。大學章程的建立也是對大學內部治理結構的完善，其實質是大學辦學自主權的落實和對大學內部各主體權利的定位和重構，建立起科學、合理、有效的運行機制。大學章程的落實并非政府完全下發權力，而是政府的管理要通過大學章程明確職權范圍。大學章程對大學內部自主權的重構是對各權力職能使命的明確。

在以知識為本質的大學組織中，行政權力的越界將會侵犯學術自由。因此，要實現高校行政權力的有效監督，必須要堅持依法治校，落實學校章程，發揮大學章程在規范大學現代治理中的作用，保證學術權力的自由。

（四）增強行政權力運行的透明度

大學采用科層制的管理模式處理行政事務和學術事務，而一體化的政策制定、執行和解釋模式，以及事務運行程序的不公開，常常導致行政人員對行政事務具有最終的決定權和話語權，這逾越了大學服務于知識和學問的使命。長此以往，必將導致對行政權力有效性的質疑，不利于更好地發揮行政權力的功能。因此，為避免機械按照程序規則辦事、忽略目標以及對全局的把握等科層制管理模式產生的功能失調的問題，必須加強行政權力實施的公開度和運行的透明度建設。

參考文獻：

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[6]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[R].牛津大學出版社，? ? 1995：23.