非營利性民辦高校多渠道籌資策略探討

張安富 石中玉

(武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢430070)

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，首次在法律層面上明確了營利性與非營利性民辦高校的分類標準，且非營利性民辦高校的舉辦者或出資者不取得辦學收益、分配辦學結余。早在2013年，在教育部和中國民辦教育協會的支持下，26所民辦高校發起成立了非營利性民辦高校聯盟，截至2019年9月，聯盟擴至74所高校。民政部2017年的調查數據顯示，在14個省份提供的民辦學校分類選擇預估值中，選擇成為非營利性民辦高校的比例高達74%(1)李文章：《改革開放40年我國民辦高等教育發展:成就、經驗與展望》，《黑龍江高教研究》2018年第10期，第42-47頁。，可見非營利性民辦高校已成為我國民辦高等教育發展的主要選擇。周海濤等(2015)分析我國民辦高校的資金來源，認為進入運營期后辦學資金主要來自學生繳納的學費，約占學校運營收入的80%以上(2)周海濤、張墨涵：《如何突破民辦高校籌資的困境》，《國家教育行政學院學報》2015年第2期，第3-8頁。。民辦高校沒有享受到政府政策的紅利，經費來源將是困擾非營利性民辦高校發展的難題(3)周海濤、張墨涵：《如何突破民辦高校籌資的困境》，《國家教育行政學院學報》2015年第2期，第3-8頁。。目前，國內學者對民辦高校籌資問題的研究大多停留在理論層面，主要聚焦于西方相關理論和國外知名私立高校的籌資經驗，并結合我國民辦高校籌資現狀進行分析和提出對策，缺乏對多渠道籌資可行性的深入剖析。本文以此為切入點，著重探討分類管理政策實施之后，非營利性民辦高校如何突破單一的籌資模式，實現多渠道籌資。

一、分類管理前民辦高校籌資存在的問題

新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)正式宣告我國民辦教育進入分類管理新格局。隨后，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部等五部門聯合印發了《民辦學校分類登記實施細則》等一系列政策文件。與此同時，地方政府也著手研究和制定本地政策，至今已有31個省(市、區)出臺了本省的《實施意見》及部分配套文件。我國民辦高等教育分類管理實施體系已基本確立，但民辦高校從統一規制到分類管理，面臨著分類登記、資產核算和產權確認等一系列事宜。為確保民辦學校分類管理改革平穩、有序推進，各地政府分別規定了1—5年的過渡期。本文選取分類管理前我國民辦高校的經費數據，歸納出民辦高校長期存在的籌資問題主要包括資金來源結構單一、籌資責任分擔不均和籌資水平較低等。

(一)資金來源結構單一

2008—2017年，我國民辦高校經費來源主體包括受教育者及其家庭、政府、舉辦方和社會捐贈者。從表1來看，近十年學費收入的平均占比達83.46%；公共財政預算內教育經費占比雖逐年上升，但僅2015年、2016年超過10%，其他年份均低于10%；舉辦者的投入平均占比僅為5.19%，且總體呈下降趨勢；學校校辦產業和捐贈收入占比均在0.5%以下，對經費貢獻可忽略不計。可見，我國民辦高校看似籌資渠道多元，實際上來源結構單一，依然是“以學養學”的滾動發展模式(4)周海濤、張墨涵：《如何突破民辦高校籌資的困境》，《國家教育行政學院學報》2015年第2期，第3-8頁。。過度依賴學費收入會使學校的資金鏈隨時面臨斷裂風險，存在巨大的隱患。

表1 2008—2017年我國民辦高校辦學資金來源(5)根據2009—2018年《中國教育經費統計年鑒》數據整編。

(二)籌資責任分擔不均

從高等教育利益相關者的責任分擔看，雖未有確切的出資比例規定，但可以將我國公辦高校和美國私立高校的資金來源結構作為參考。我國公辦高校的辦學經費中，政府資助占52%，事業收入(包括學雜費)占40%，捐贈、校辦產業和其他收入合計占8%。在美國私立高校的資金來源中，政府資助占15%，社會捐贈占20%～30%，資產運作收入達35%～40%，學費收入僅占20%～30%(6)張長征：《我國民辦高校籌資渠道研究》，武漢工程大學2014年碩士學位論文，第18頁。。但在我國民辦高校的資金來源中，受教育者及其家庭分擔了70%～80%的教育成本，政府、社會團體及工商企業只承擔了其中極小的比例，籌資責任分擔比例失衡。

(三)學校籌資水平較低

我國民辦高校普遍存在學校籌資水平低的問題，主要表現為以下三個方面。一是民辦高校經費總量不足。2008—2017年，民辦高校經費收入總量呈逐年遞增趨勢，2017年經費總量達到1 095.06億元。以2017年為例，當年高等教育經費總額為11 108.07億元(7)李澈、張婷、董魯皖龍等：《部委提建議 部長來“交賬”》，《中國教育報》2019年3月7日，第1版。，民辦高校經費收入僅占高等教育總經費的9.86%，而民辦高校在校生數約占全國總在校生數的29.82%，可見民辦高校經費總量嚴重不足。二是民辦高校學費遠高于公辦高校。由于高等教育成本遞增，為了獲取足夠的資金保證學校的運行與發展，一直以來民辦高校的學費較高，是公辦高校學費的三四倍，且呈逐年遞增趨勢(8)趙春芷：《遼寧省民辦高校融資問題研究》，沈陽師范大學2016年碩士學位論文，第24-25頁。。三是我國民辦高校籌資管理能力較弱，幾乎沒有設立專門的、專業的籌資部門和資金運營部門。以英美兩國為例，美國的留本基金管理模式，由專業投資團隊負責捐贈基金在資本市場中實現滾動性增長，將部分盈利作為大學運行經費的補充；英國高校近年來社會籌資的突飛猛進與其大幅提升籌資成本投入緊密相關，其投入更多成本建設籌資專業團隊(9)梁顯平、洪成文：《西方發達國家高等教育社會籌資:經驗、特點及趨勢》，《比較教育研究》2018年第3期，第98-105頁。。

二、分類管理前民辦高校籌資困境的成因

(一)國家支持力度不夠

國家支持力度主要體現在政策支持和財政扶持兩個方面。從政策支持看，相關法律法規不夠完善：一是民辦高校的法人屬性和組織屬性模糊不清，缺少明確規定；二是《捐贈法》關于“高等教育捐贈”的規定執行程序煩瑣、受限較多，未能有效激發社會的捐贈積極性，沒有形成規模效應。從財政扶持看，一方面，有關民辦高校籌資的監管制度不完善，直接的財政扶持較少；另一方面，民辦高校未能享有與公辦高校同等的土地劃撥、稅收優惠等間接扶持。

(二)社會捐贈環境不成熟

我國社會捐贈仍局限于少數人群和對象，即一些愛心人士、校友、大型企業，整體來說捐贈環境還不成熟。從文化傳統看，我國高等教育長期以來都是“國家辦學”，沒有捐資助學的傳統，社會缺乏這方面的意識。從個人捐贈看，雖然我國經濟持續發展，但普通公民的實際可支配收入仍然偏低，個體捐贈能力非常有限。從企業捐贈看，一些企業為了拓展市場，采取“表面慈善”的措施，利用捐贈過度宣傳；由于慈善捐贈的公開機制不夠完善，部分潛在的企業捐贈者對捐贈高等教育望而卻步(10)李瑩瑩：《非營利組織籌資困境研究——以西安某非營利組織為例》，西北大學2018年碩士學位論文，第24頁。。

(三)民辦高校公信力不高

我國民辦高校起步晚、發展歷史短，公眾信賴度還比較低。由于絕大部分民辦高校是投資辦學，且學費高出公辦高校數倍，公眾普遍誤認為民辦高校就是營利的，不承認其公益屬性。加上民辦高校的錄取分數線相對較低、生源質量相對較差，也在一定程度上影響了其社會形象。與此同時，民辦高校自身也缺乏樹立社會公信力的意識，信息公開不足，未能很好地提升公眾的信任度，從而導致其公信力總體偏低，獲得社會捐贈的可能性不高，籌資難度較大。

(四)民辦高校籌資意識不強

民辦高校的資金來源主要是前期的辦學投入和運營后的學費收入，大多數民辦高校未能吸納社會捐贈資金，主要原因在于自身的籌資意識不強。民辦高校大多沒有建立專門的籌資管理部門，籌資工作由其他部門人員兼任，存在籌資人員工作被動、權責不清和缺乏專業知識及技能等問題。籌資意識的缺乏，必然導致民辦高校對籌資工作投入的經費、人員等方面的不足，難以保證籌資效果。

三、非營利性民辦高校多渠道籌資的必要性

非營利性辦學是民辦高校發展的主要方向，充足的辦學經費是其可持續發展的物質基礎。民辦高等教育屬于準公共產品，具有正外部效應(11)黃洪蘭：《民辦高校學生資助政策研究——基于公共財政運行規則的視角》，《教育發展研究》2012年第11期，第29-33頁。，這是學界的普遍認知。20世紀70年代，美國經濟學家約翰·斯通依據“誰受益，誰投資；多投資，多受益”的經濟學原則，提出“全世界高等教育的成本都必須由家長、學生、政府、社會團體及所有工商企業來分擔”(12)Johnstone D B, The Economics and Politics of Cost Sharing in Higher Education: Comparative Perspectives, Economics of Education Review, 2004, No.4, pp.403-410.。1997年我國高校實行全面收費，代表著教育成本分擔機制正式確立。民辦高等教育的公共屬性和教育成本分擔機制為多渠道籌資提供了理論基礎，非營利性民辦高校的組織屬性及社會使命共同決定了多渠道籌資的必要性，國外私立高校多渠道籌資經驗也為我國非營利性民辦高校的籌資提供了借鑒。

(一)非營利性民辦高校的屬性要求

非營利性民辦高校的組織屬性在于“民辦高校”與“公辦高校”、“非營利”與“營利”的本質區別。民辦高校與公辦高校的區別在于：一是舉辦者不同，民辦高校的舉辦者是非政府組織或者個人(不包括非中國公民)；二是資金來源不同，民辦高校的資金來自非國家財政性經費，可以來源于舉辦者、企業集團、社會個人或集體等(13)黃洪蘭：《非營利性民辦高校支持政策研究》，東北師范大學2019年博士學位論文，第12頁；第6頁。。營利與非營利是一組相對的概念，多用以界定組織屬性，例如營利組織與非營利組織等。營利是指謀求經濟利益，是一種動機或者目的，本身隱含著利潤分配的過程(14)黃洪蘭：《非營利性民辦高校支持政策研究》，東北師范大學2019年博士學位論文，第12頁；第6頁。。非營利則指不以謀求利潤為目的，且禁止分配利潤，非營利組織的目標定位在社會公益服務上。另外，要注意非營利不等于沒有盈利。盈利是收支相減的結余，能確保學校的正常運行及發展。

民辦高校選擇非營利性辦學方向，并沒有改變其“民辦”屬性。非營利性民辦高校仍然是顯著區別于公辦高校的，尤其是資金來源方面。雖然它會獲得政府的政策扶持和財政支持，但并不會完全依賴國家財政性經費。“是否營利”也是現代社會劃分組織屬性的一個重要維度，在此維度上，營利組織、非營利組織的法律身份和行為基礎存在根本區別(15)李虔：《民辦高校組織屬性變更的爭議與反思——基于美國私立高校的個案研究》，《高等教育研究》2019年第 7期，第75-81頁。。《民辦學校分類登記實施細則》規定，選擇非營利性辦學的民辦高校應到相關部門登記為民辦非企業單位或者事業單位，民辦非企業單位和事業單位不得從事營利性活動，且不得分配組織財產，這確保了非營利性民辦高校的非營利法人屬性。非營利組織應當有一半以上的收入來自于其會員所繳納的會費和社會支持者的捐贈，而不是來自于市場價格出售的商品或服務(16)韓澤龍：《非營利組織籌資對策研究》，《財會研究》2014年第6期，第25-27頁。。非營利性民辦高校的組織屬性要求其突破當前單一的籌資模式，實現多渠道籌資。

(二)非營利性民辦高校的使命需要

營利性與非營利性民辦高校的組織使命和目標不同，且組織運行發展的驅動力也有根本的區別。營利組織的運營目的是追求利潤，并保障投資人的投資回報率；籌資是為了滿足企業的生存、發展和營利，保證有足夠的資金投入組織運營，進而通過組織運營獲得更多的辦學資金、產生利潤，使投資者得到資產收益。非營利組織籌資追求的是多種目標，包括謀求組織自身的利益、使組織發展壯大等，最終使命是造福社會。非營利組織除負債性籌資外，政府、其他組織和個人的籌資具有非償還性的特點(17)王雪輝：《非營利組織籌資研究》，國防科學技術大學2004年碩士學位論文，第13-14頁；第14頁。。可以說，非營利組織與政府有共同使命，都是服務大眾，其主要職能是向社會提供非壟斷性公共物品或準公共物品。

社會使命的完成與否是非營利組織籌資的出發點和歸結點(18)王雪輝：《非營利組織籌資研究》，國防科學技術大學2004年碩士學位論文，第13-14頁；第14頁。。非營利性民辦高校的社會使命就是面向公眾提供高等教育服務，蘊含大學組織教學、科研與社會服務三大職能。因此，非營利性民辦高校的籌資目的包括：一是保證組織的基本運轉，資金額度要滿足高校辦學和生存的需要；二是實現非營利性民辦高校的社會使命，保證培養人才的質量、科學研究的水平以及提供有效的社會服務。目前我國民辦高校的運轉資金依賴學費，抵御風險的能力較弱，可能會有部分學校面臨無法正常運轉的困境(19)周海濤、張墨涵：《如何突破民辦高校籌資的困境》，《國家教育行政學院學報》2015年第2期，第3-8頁。。由于資金來源單一且籌資總量有限，民辦高校不得不在教育教學、師資引進和培養經費投入上“精打細算”，科研和社會服務一直是其短板。而多渠道籌資能夠增強非營利性民辦高校抵御風險的能力，更好地保障其履行社會使命。

(三)國外高校多渠道籌資的經驗借鑒

隨著世界高等教育規模的高速發展，高等教育成本遞增使高校陷入了經費不足的困境。現代市場經濟發展，打破了過去以政府投入為主的高等教育財政體制，多元化經費籌措成為世界高等教育擺脫財政困境的“通用規則”(20)梁顯平、洪成文：《西方發達國家高等教育社會籌資:經驗、特點及趨勢》，《比較教育研究》2018年第3期，第98-105頁。。歐美發達國家高等教育籌資呈現不同的狀態及趨勢。美國高校籌資發展歷史悠久，籌資總量遙遙領先。《2015美國教育自愿捐贈》報告顯示，當年美國高校捐贈總收入共403億美元，主要來源包括：校友捐贈108.5億美元(占26.9%)，基金會捐贈116億美元(占28.8%)，非校友個人捐贈80億美元(占19.9%)，公司捐贈57.5億美元(占14.3%)，其他組織捐贈41億美元(占10.2%)(21)梁顯平、洪成文：《西方發達國家高等教育社會籌資:經驗、特點及趨勢》，《比較教育研究》2018年第3期，第98-105頁。。英國高校從20世紀末開始開展社會籌資，尤其自2008年以來，英國高校投入更多資源建設籌資專業團隊。2015—2016年，英國高校總收入達10.6億英鎊，在社會捐贈來源中，個人和機構占比分別為45%、55%，個人捐贈以校友為主(占68%)(22)梁顯平、洪成文：《西方發達國家高等教育社會籌資:經驗、特點及趨勢》，《比較教育研究》2018年第3期，第98-105頁。。歐洲高校協會2011年的調查結果顯示：在24個歐盟國家的164所高校中，83%的高校已開展籌資，38%的高校用捐贈基金的投資收入支付開支；其中，74%的高校捐贈主要來自于私人企業，54%的高校獲得校友捐贈(23)Breeze B, Wilkinson I M, Gouwenberg B, et al., Giving in Evidence: Fundraising from Philanthropy in European Universities, European Commission, 2011.。

在不同高等教育財政體制和傳統文化背景下，西方發達國家高校籌資也呈現較大的差異，但整體來說，多渠道籌資在西方高校中司空見慣，并獲得了更多的辦學資源。縱觀美國高校社會籌資發展史，財政獨立的私立高校是高校社會籌資的先鋒(24)梁顯平、洪成文：《西方發達國家高等教育社會籌資:經驗、特點及趨勢》，《比較教育研究》2018年第3期，第98-105頁。。我國非營利性民辦高校應當汲取國外私立高校的籌資經驗，實現多渠道籌資，這樣不僅能夠解決經費難題，更是順應民辦高校社會籌資的發展趨勢。

四、非營利性民辦高校多渠道籌資的對策

實施分類管理后，政府的政策導向和財政扶持使非營利性民辦高校的籌資環境得以優化。新《民促法》規定，非營利性民辦高校的法人財產收益歸法人享有，包括辦學積累等全部用于辦學。非營利性民辦高校注冊身份將變更為民辦非企業單位或事業單位，享受各項政府補貼和扶持政策。非營利組織的性質在一定程度上提升了非營利性民辦高校的公信力和社會聲譽，有助于其獲得更多的捐贈資金，但這并不意味著非營利性民辦高校不會再陷入籌資的困境。為了促進非營利性民辦高校構建多渠道的資金籌措體系，建議從政府和高校兩方面著手：中央政府應著力完善各項支持政策并督促地方政府盡快出臺符合本地需求的政策文件，地方政府應拓寬直接的財政扶持方式；非營利性民辦高校應充分發揮身份轉變帶來的優勢，設立專門的籌資部門負責籌資事務，采用項目籌資的模式獲取充足的科研和社會服務經費，積極開展社會捐贈活動，充分開發校友、學生家庭、企業和社會團體的捐贈潛能。

(一)政府方面

1.中央政府應著力完善配套政策。分類管理政策的整體導向是積極鼓勵和大力支持社會力量舉辦非營利性民辦學校，對其提供政府補貼、基金獎勵、政府購買服務、捐資激勵、土地劃撥和稅費減免等財政扶持。當前中央政府的重要任務是建立和完善各項相關政策，使非營利性民辦高校的籌資工作有法可依、有章可循。一是直接的財政扶持。公共財政預算內的教育經費有限，能夠給予非營利性民辦高校的直接財政撥款額度受到限制，且覆蓋面較窄，但中央政府可以借鑒法國和日本的經驗，構建一套衡量非營利性民辦高校辦學質量的評價體系，根據各校完成指標的比例提供相應的財政補貼(25)陳睿騰：《民辦高校辦學質量研究——對資金籌措四個路徑的檢視》，《北京社會科學》2019年第2期，第61-69頁。。二是間接的財政扶持。中央政府可積極完善土地劃撥、稅收優惠等相關政策，使之更加精細化、具體化。三是適當增加非營利性民辦高校的招生名額。對長期依賴學費收入的民辦高校來說，學生名額意味著穩定的資金收入，增加招生名額是擴大辦學資金的重要路徑。四是出臺針對非營利性民辦高校的籌資監管政策。例如，要求非營利性民辦高校建立捐贈經費信息公開制度，定期在官網上公布捐贈明細和捐贈經費使用情況等，以消除企業和個人對捐贈的疑慮。

2.地方政府應拓寬直接的財政扶持方式。高水平民辦高校應當滿足區域經濟社會發展的應用型人才需求(26)黃小靈：《我國建設高水平民辦高校面臨的困境與實踐路徑探析》，《高等教育研究》2019年第6期，第67-72頁。。非營利性民辦高校的辦學定位是地方應用型高校，按照“誰受益，誰投資”的原則，地方政府應當給予非營利性民辦高校直接的財政扶持，重點在于拓寬資助的形式。一是資助在校學生，例如學生的獎(助)學金、勤工儉學、助學貸款等由地方政府全額或部分承擔。二是購買科研服務。對非營利性民辦高校申請的科研項目進行公平、公正的考核與衡量，對具備良好科研能力的民辦高校給予傾斜，簽訂科研合同。這不僅能增加非營利性民辦高校的收入，還能提升其科研能力。三是設立非營利性民辦高校專項財政補貼，例如按學生人數、辦學水平給予生均教育經費補貼，提供轉型發展試點專業建設、教師隊伍建設等專項支持資金(27)邢臻：《我國民辦高等教育財政支持政策研究》，哈爾濱師范大學2018年碩士學位論文，第38頁。。四是賦予非營利性民辦高校一定的學費定價自由。新《民促法》規定，非營利性民辦高校學費收取的具體準則由當地人民政府制定，因此地方政府可允許非營利性民辦高校在一定限度內自由浮動學費。

(二)高校方面

1.設立專門的籌資部門。籌資事務是一項專業、系統的工作，需要由明確的組織機構和組織成員承擔。目前，我國民辦高校幾乎都沒有設立專門的籌資部門，籌資職責不明。籌資工作往往由民辦高校的主要負責人或者出資者承擔，他們通常事務繁雜，沒有精力專注于籌資事務。建議非營利性民辦高校成立一個專門的籌資機構，授權其負責籌資工作。可以借鑒英國高校籌資專業團隊建設的經驗，對籌資部門的籌資目標、籌資計劃、籌資激勵、籌資技巧及可能的資金來源等進行科學合理的安排，使籌資工作目標清晰、可行性強、效率更高。

2.采用項目籌資的模式。非營利性民辦高校可以利用學校重點專業的科研項目，與對口企業合作，將科研成果輸出到企業，進而獲得企業有償的資金投入。采用以項目為核心的籌資方式，充分利用學校的科研優勢，盡可能多地籌集社會資金。這種短平快的模式，也是有效解決辦學經費短缺的方法之一。同時，非營利性民辦高校應建立一套項目資金管理制度，包括開設專門的賬目，必要時進行監督和審計，確保項目資金專款專用。另外，非營利性民辦高校在項目籌資中要盡可能聯合多家有相同需求的企業，以項目為契機進行長期合作，并成立技術基金或專項科研基金，形成穩定的科研資金來源，提升自身的科研能力。總之，就是要以項目為核心，產研結合、校企合作，發揮社會服務職能，爭取更多的“服務性捐贈”。

3.開展社會捐贈活動。我國民辦高校之所以較少獲得社會捐贈，既有國家政策、傳統文化等客觀因素，也有民辦高校自身缺乏爭取社會捐贈的觀念和策略等主觀因素(28)趙春芷：《遼寧省民辦高校融資問題研究》，沈陽師范大學2016年碩士學位論文，第29-31頁。。非營利性民辦高校的身份類似于事業單位，有助于消除社會偏見，獲得更多的社會支持；可充分利用身份轉變帶來的優勢，積極開展社會捐贈活動，以爭取更多的社會捐贈資金。例如，學習美國私立高校的經驗，定期舉辦校友聚會。聚會中可與校友們探討對學校發展的意見、建議，激發他們對母校的捐贈熱情。可定期舉辦各類活動，邀請學生家長參加，例如組織學生舉行文藝會演、拍賣會、主題游園、校園景點捐建和樹木捐贈等，既可以密切學校與學生家長之間的聯系，也可以為學校建設和發展籌措資金。在企業和社會團體方面，應主動爭取名譽捐贈，例如校內道路、建筑物等基礎設施建設、社團命名或校內比賽等，都可以通過捐資冠名的形式來吸引捐贈。無論是哪種類型的社會捐贈，學校都應該統籌規劃，對捐贈賬目進行專項管理，并及時向捐資人反饋資金使用情況，使之有參與感和成就感。對于大額捐贈的個人或團體，應當給予榮譽和表彰，也可以請他們參與資金使用的監督工作。