中共黨組制度的歷史邏輯、運作機理及實踐要求

摘 要：黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨的領導制度體系，提高科學執政、民主執政、依法執政水平。作為黨的領導制度體系的組成部分，中國共產黨黨組在黨的組織架構中具有特殊重要作用，其歷史演進過程體現了黨對執政規律、治國理政認識的不斷深化。通過組織嵌入、成員同構、職權交叉，黨組制度促進了黨的領導與依法執政的有機統一，成為加強黨的全面領導，提高黨依法執政水平的重要制度形式。在黨組制度運行實踐中，要把法治要求貫穿于黨組工作的始終，完善黨組的組織建設，優化黨組議事規則、規范決策程序，不斷提升黨的長期執政能力和科學領導水平。

關鍵詞：中國共產黨;黨組制度;執政規律;依法執政

作者簡介：胡南，武漢大學法學院博士研究生，主要研究方向：憲法基礎理論、政黨制度（E-mail：89370361@qqcom;湖北 武漢 430072）。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2020）03-0005-12

在現代政黨政治運行過程之中，每一項政治制度的產生和發展都有著特定的歷史邏輯和價值支撐，其背后包含了一整套遵循現代政治運行邏輯的理論體系。從傳統的西方政黨政治來看，政黨的組織和活動主要圍繞選舉活動展開，幾乎沒有黨的組織在行政、司法等機關之中直接設立或活動，即執政黨主要通過進入政府中的黨員個人來實現政黨意志。與此相異，中國特色社會主義政治體制之中，由于執政力量的特殊性、唯一性，中國共產黨扮演著領導核心的角色，這使得黨更多地承擔著為國家發展提供價值引領、政治動員、組織資源等功能。這一角色的扮演所依賴的路徑，很大程度上就來自于黨自身的強大組織體系，由此黨通過各項組織嵌入國家的運行與治理之中，成為中國所特有的國家建設機制。這其中，就包含了極具中國特色的黨組制度——作為社會主義政黨領導和治理國家、社會的重要組成部分。2019年5月，黨中央頒布實施《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《條例》），對黨組的設置、職能等都作了具體規定，這為進一步發揮好黨組作用、做好黨組工作提供了規范指引。長期以來，作為國家權力體系中的重要部分，黨組在處理黨政關系、加強黨的領導等方面發揮著重要作用，但對該制度的理論研究與其在國家治理體系中所處的地位不相匹配，這也使得實踐中對該制度的認識有些偏差。本文擬對黨組制度演變的歷史邏輯、理論蘊涵進行梳理，探析制度生成和發展的特定條件和內在機理， 提出實踐中需要注意的問題，以期更好地促進和完善黨組制度的實施和運行。

一 歷史邏輯

歷史制度主義者認為，組織制度必須不斷地對其要素進行調整及優化來適應變化的環境，以保持組織的存續和發展。因此，要回答黨組制度“為什么”這一問題之前，必須首先通過歷史回溯來探尋制度形成的“初心”和演進過程，進而發現該制度生成、變遷的內在邏輯。現有的研究表明，黨組的前身可以追溯到德國社會民主工黨的黨團制度，經過俄共（布）的移植與改造，成為無產階級政黨實現對國家領導的一項重要制度創設。作為“以俄為師”的中國共產黨，中共黨組制度與俄共（布）黨團制度密不可分，但具體到中國革命、建設實際，其所面臨的特定的歷史環境、具體的歷史任務又不甚相同，因而制度的形成和發展又呈現出不同特點。

（一）建立和實現黨的領導，帶領人民群眾贏得革命勝利的斗爭策略。對無產階級政黨來說，領導權始終是核心問題。列寧指出，“無產階級自發斗爭如果沒有堅強的革命家組織的領導，便不能成為無產階級的真正階級斗爭”。中國共產黨在成立之初是以“共產主義研究小組”形式存在的，由于黨員數量極少，因而要“把一切都組織起來，按某種方式組織起我們領導下的、普遍性的政治斗爭”，加速將年幼的黨建成群眾性的政黨，以適應革命斗爭的需要。開展這種普遍的政治斗爭，除了意識形態的宣傳動員之外，關鍵是要形成強有力的組織模式，這種模式必須滿足兩個條件：一是建立黨的領導，只有這樣才能形成以黨為核心的斗爭運動;二是依靠較少數量的黨員滲透進各類群眾性組織之中，通過一定的革命策略和斗爭方法，組織人民群眾參與革命斗爭。因此，為了完成特定的歷史任務，組織工人群眾參與革命斗爭，黨組的前身——黨團應運而生。

黨團最初在工人運動中是作為斗爭策略而存在的，這一策略的目的是保證黨領導工人運動的勝利。彼時，作為群眾性組織，工會的成員數量龐大、成分比較復雜，這決定了客觀上需要有一支組織成熟、精明強干的干部隊伍來領導他們。同時，由于黨員人數屈指可數，而全國工會組織的工人運動此起彼伏，因此，“黨應當并且一定力求用自己的思想影響行業工會，使工會服從自己的影響”。在這種情形之下，黨將在領導工會運動的領導機構（比如罷委會）中的黨員組織起來，成立了秘密組織——黨團，以貫徹黨的政策、執行黨的紀律，制定工人運動斗爭的計劃、方式等，后者逐步成為了工會斗爭的領導核心。實踐證明，成立黨團這一組織策略，不但達到了在工人組織中建立和實現黨的領導之目標，也讓工人運動有了主心骨，既有效擴大了黨的影響，也提高了工人運動的斗爭性和影響力。從1922年1月到1923年2月，中國共產黨領導的工人運動形成了第一次高潮，期間爆發的罷工斗爭達100多次，參加罷工的工人達30萬以上，其中大部分是黨通過成立黨團領導工會組織直接發動的。可以說，通過黨團的有效聯結，讓工會組織緊密團結在黨的周圍，成為了黨的外圍組織。這一時期，黨團的形態開始從斗爭策略不斷向常態化、制度化演進。此后，在工人運動中獲得成功的黨團組織，也被復制到農會等其他群眾性組織的領導機構之中，為后來黨對群眾團體的普遍性的領導，奠定了制度基礎。

隨著革命形勢的變化，1923年，共產國際關于《中國共產黨與國民黨的關系問題的決議》要求共產黨員以個人身份加入國民黨。一方面，很多共產黨員對“國共合作”的模式心存疑慮，擔心加入國民黨之后會存在黨組織被消融的危險;另一方面，共產國際也有著這方面的擔憂，要求中共“必須保持自己原有的組織和嚴格集中的領導機構”。為了解決這一問題，黨決定在國民黨中秘密建立黨團，貫徹黨的政策、執行黨的紀律、統一黨的行動。1925年，黨的四大通過了《對于組織問題之議決案》，其規定，在國民黨中應組織黨團，從中支配該黨的活動。1926年，第三次中央擴大執行委員會通過的《關于組織問題議決案》指出，黨團的作用是“為實現黨的政策，加重黨的影響于各種非黨組織”，在組織上“并不是一個獨立的單位或者自成一個系統，而是依隨黨的組織，在各級黨的機關之下成立，并受其管理”，在性質上“多臨時的，常為變動的，由各級黨部規定其存在”，“和黨的支部組織及作用均不同”。1927年，黨的五大通過了《對于組織問題議決案》，其認為，“在黨面前，將來又有一個問題，即集中各方面的指導，在工會，在農會，在國民黨及其他團體”，要求“為著這個，必須明顯組織黨團，嚴密服從黨的指導”。通過秘密黨團組織的有效策應，黨在組織上迅速發展壯大，在全國革命中的影響也逐步壯大，不但在各級國民黨黨部中成立黨團，也在工會、農會等群眾性機構中建立了黨團，甚至在軍事組織中也建立了黨團。大革命雖然失敗，但是經過革命實踐考驗的黨團這一組織形式被保留下來，并被作為一項重要的組織形式加以強化。1928年，黨的六大對黨團設立范圍、發揮作用、組織關系、運作原則、紀律要求等，都作出了更加詳細的規定，至此，黨團作為一項重要的組織形式，開始從臨時性策略走向制度化、程序化。

（二）鞏固和完善黨的領導，正確處理黨政關系的重要組織形式。政黨之所以通過不同方式進入政治過程，是為了參與國家權力的運作，從而影響和主導政治過程。作為無產階級先鋒隊組織，黨的一個重要目標是為了執掌政權，實現無產階級專政。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次代表大會在江西瑞金召開，中華蘇維埃共和國宣告成立。“中央蘇維埃政府的建立是我們黨建立人民政權的探索和嘗試，……擴大了黨的影響，也為抗日戰爭、解放戰爭時期根據地建設，以及后來新中國政權建設，提供了豐富的歷史經驗。”

這其中，就包含了在蘇維埃中建立黨團，并通過黨團對蘇維埃進行政治領導，處理黨的領導與人民當家作主之間的關系。

在蘇維埃中建立黨團，主要有兩個因素：一是通過黨團活動，使得中共擬定的“中華蘇維埃共和國的根本憲法，土地、勞動、經濟政策等法令，紅軍決議案、蘇維埃組織法等草案完全通過，并立即公布施行”;二是通過向蘇維埃推薦黨員擔任領導職務，從而最大限度地保證黨的意志得以貫徹，黨的方針、政策能夠落實。事實證明，通過在蘇維埃中建立黨團，較好地實現了黨對政權的政治領導，從而達到執政的目的。由此，中央認為“蘇維埃是群眾直接的政權，因此必須經過群眾代表選舉，禁止黨部或軍隊委派蘇維埃，黨對蘇維埃的關系必須經過黨團作用，絕對防止黨命令蘇維埃的毛病，無論哪一級的蘇維埃已經成立必須事實上實行一切權力歸蘇維埃，使群眾了解蘇維埃是他們的政權而絕對的擁護。”

1937年之后，中共先后組建了陜甘寧蘇維埃政府黨團、陜甘寧省蘇維埃政府黨團、甘肅省蘇維埃政府黨團、陜北省蘇維埃政府黨團，等等。這些黨團在局部執政實踐中，總體上發揮了較好作用。通過在蘇維埃政權中設置黨團，正確處理黨與蘇維埃政權的關系，既保障了執政黨在政權中的領導地位，也實現了人民當家作主的內在要求;既避免國民黨“黨國不分”“以黨代政”所造成的弊端，也是中共法治意識的萌芽和開端，進而成為黨初次執政的基本經驗。至此，黨團制度逐步走向成熟，其性質與內涵也由群眾性運動中的臨時機構和群眾性團體中的領導核心，逐步轉型成為黨與國家政權發生關系的中介性和聯結性機構。1945年，黨的七大將黨團正式改名為黨組。

新民主主義革命勝利之后，“黨的執政地位使黨獲得了更大的發展空間，執政黨通過黨組織的拓展來建立國家的制度體系并重組中國社會”。新中國成立之初，政務院所屬各委、部、會、院、署、行等機構中有許多黨外人士擔任領導職務。為實現黨對政府工作的有效領導，使黨的路線、方針和政策通過政府得以全面貫徹執行，1949年11月，中央下發《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，由中央人民政府中擔任負責工作的共產黨員組成黨組，黨組必須保證執行中共中央一切有關政府工作的決定。此后，政務院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察署成立聯合黨組，其他人民團體和地方各級國家機關中也陸續建立黨組。通過這套黨組系統，黨實現了對各級國家機關和人民團體的領導。

1953年“新稅制”事件發生之后，黨組的地位、作用和任務都發生了變化，國家政治生活中不同程度上出現了黨直接管理政府工作的現象。1958 年中共中央《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》和1962 年毛澤東在《擴大的中央工作會議上的講話》，使得政黨行政化、行政政黨化的情況更加嚴重，高度集權的領導體制逐漸形成，黨的各級組織進一步架空了國家機關的權力，國家機關幾乎成為黨的組織體系中的一部分，黨組的活動空間不斷縮小、逐步被邊緣化。“文革”中，黨組制度一度被廢止。黨的九大、十大黨章中都刪除了關于黨組的條款，直到黨的十一大才被重新寫入。

黨的十二大再次修改了黨章，新修改的黨章對黨組設立的原則、任務、黨組與黨委的關系等都作了清晰的表述。黨的十三大吹響了政治體制改革的號角，認為“政府各部門現有的黨組各自向批準它成立的黨組負責，不利于政府工作的統一和效能”，因此決定調整黨的組織形式和工作機構，對此類黨組“要逐步撤消”。據此，黨的十三大黨章取消了在政府機關、經濟組織和文化組織中設立黨組的規定，并將第四十六條 “在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立黨組”，改為“在中央和地方各級人民代表大會、政治協商會議、人民團體和其他非黨組織的經選舉產生的領導機關中，可以成立黨組。”

在政治體制改革的大潮之中，很多國家機關和人民團體撤銷了原來的黨組。但此后的一系列實踐證明，撤消了黨組的中央和地方國家機關、經濟組織、文化組織不僅未能理順黨政關系，反而導致很多工作難以開展。因此，這些機關后來又將黨組恢復起來，尚未撤消的黨組則加以保留或調整。黨的十四大黨章再次恢復了關于在中央和地方國家機關、經濟組織和文化組織中成立黨組的規定，并在黨組的任務中，增加了“討論和決定本部門的重大問題和指導直屬單位黨組的工作”的內容。黨的十六大根據黨的執政實踐，對黨組制度進行了再次修改。其中，將第四十七條“黨組的成員，由批準成立黨組的黨的委員會指定……黨組必須服從批準它成立的黨的委員會領導”，改為“黨組的成員，由批準成立黨組的黨組織決定……黨組必須服從批準它成立的黨組織領導”，從而保證黨的基本路線的全面貫徹落實和中國特色社會主義事業的順利發展。

（三）全面加強黨的領導，推動國家治理能力現代化的重要制度保障。黨的十八大提出了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。作為執政的唯一力量，黨的組織優勢、理論優勢為國家治理提供了組織支撐和理論支持，黨的治理體系與國家治理體系已經深度融合。因此，黨的現代化過程或者說黨的價值理念、組織形式等要素的現代化，直接影響和推動國家治理現代化。換言之，國家治理現代化目標的實現取決于黨的領導方式、執政能力的現代化程度和水平。黨的十八大以來，中央組織制定修改了90多部黨內法規，包括制定和修訂廉潔自律準則、新形勢下黨內政治生活若干準則、巡視工作條例、紀律處分條例、問責條例和黨內監督條例等，為黨的組織現代化，提供了源源不斷的制度供給。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平;必須堅持黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。這其中，就包含了對黨組制度價值的挖掘，即通過規范和細化黨組制度，使之成為中國特色社會主義領導制度體系中的重要組成部分。加強黨組制度建設，主要包含兩重含義：一是作為黨內一項重要的組織制度，這是落實全面從嚴治黨要求、進一步提升管黨治黨水平的重要舉措;二是作為黨與國家、社會之間發生聯系的重要制度保障，這是提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平的重要手段。因此，健全和完善嵌入國家和社會組織之中的黨組制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

黨的十八大之后，中央政治局制定了首部專門規范黨組工作的基礎主干黨內法規——《中國共產黨黨組工作條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》），在黨的歷史上，這是首次將黨章規定的黨組制度體系化、規范化。《條例（試行）》共8章39條，在總結歷史經驗的基礎之上，結合新情況、新任務、新要求，全面規范黨組的設立、職責、組織原則、議事決策等，還規定了監督檢查、責任追究等條款，為黨組制度的設立、運行等提供基本的法規遵循。各地區也按照要求，結合本地實際，對《條例（試行）》進行了細化，有效防止了一些國家機關、人民團體、文化組織等黨的領導弱化、黨的建設虛化、從嚴治黨空化等現象。但在《條例（試行）》的運行實踐之中，一些地方和單位對于黨組究竟應當承擔什么職責、如何發揮領導作用，在理解和執行上還有一些偏差。例如，有的黨組對業務工作大包大攬、事無巨細都去抓，有的只管干部、對業務工作不聞不問，有的錯誤地認為抓黨建是黨組工作的“副業”，等等。

針對這些問題，黨的十九大黨章對黨組職責作了充實，進一步明確了黨組管黨治黨的政治責任，將黨組的任務中“指導機關和直屬單位黨組織的工作”修改為“領導機關和直屬單位黨組織的工作”，凸顯了黨組的領導核心作用，并通過對黨組的任務的補充、改進，賦予黨組紀律處分等權限，理順了黨組與機關黨委、機關工委之間的關系，解決了其管黨治黨權限缺位等問題。為此，在總結《條例（試行）》實踐經驗的基礎上，中央政治局對黨組設立范圍、職責任務、組織原則以及黨組性質的黨委等進行了修改，正式實施《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《條例》），進一步強調黨組履行全面從嚴治黨的政治責任，使得該制度更加完備、更加成熟。

要之，作為馬克思主義政黨，無產階級政黨須根據具體的歷史環境以及由這種環境所產生的任務來調整自己的組織結構和形式。黨組制度的形成和發展過程，恰恰映照了黨面臨的各階段的歷史環境，以及黨的歷史任務的階段性變化。雖然，黨組的性質歷經了從工人運動中斗爭策略演變成為保障黨的領導重要組織制度的轉變，但其核心目標——加強黨對非黨組織的領導——不但沒有改變，而且走向了制度化、規范化。我們還要看到，這個歷史變遷的過程不僅體現了中共與時俱進的組織創新力，也彰顯了黨組制度本身的強大生命力。

二 運作機理

共產主義政黨歷來重視組織建設，“組織問題”一直是核心問題。列寧就明確提出“無產階級在奪取政權的斗爭中，除了組織而外，沒有別的武器。無產階級所以能夠成為而且必然成為不可戰勝的力量，就是因為它根據馬克思主義原則形成的思想統一是用組織的物質保證來鞏固的。”

黨組作為黨的組織體系中的重要一環，有著極強的適應性和獨特的內在價值，這種適應性以及內在價值就體現在制度的運作機理之中。

（一）組織嵌入性。嵌入性理論（embeddedness theory）是經濟社會學的重要理論。“在社會學領域，嵌入性通常是指某種社會聯結鑲嵌于其他社會聯結之中”。該理論被引入治理研究領域后，廣泛應用于解釋政黨、國家與社會之間的治理關系問題。一般來說，政黨的嵌入性治理，是指政黨將其組織內嵌于其他組織之中，從而實現領導或參與對國家、社會進行治理的目標，政黨的嵌入性，有利于減少政黨周邊的不確定性，獲得、維持和鞏固政黨權威，通過具體的行為嵌入到社會關系網絡之中，能夠有效地獲得社會的認同感，從而獲得社會的支持。胡德平等認為通過黨組的嵌入，使黨組既發揮了主導作用，又適應了非黨組織的特點，從而規避了傳統黨政、黨社一體化體制;既實現了黨與國家、黨與社會的適度分離，又使非黨組織處于可控狀態，還能使得黨在非黨組織中汲取資源，也正是由于組織形態的嵌入性，在對社會進行整合的同時，實現了黨的領導以及對國家、社會的治理。

誠然，在黨領導國家的邏輯之中，黨在國家、社會之外建立了一套嚴密的組織體系，這套組織體系通過正式（法律的強制性規定）和非正式（政治錄用和意識形態）的形式，滲透進國家政權和社會組織之中。它們雖非國家權力的組成部分，卻是執政黨施政不可或缺的工具，發揮著政治領導、組織動員和政策落實的重要作用，既可以通過政府渠道來治理社會，也可以對社會發揮直接的影響。這其中，黨組就扮演了聯結黨與國家、社會間的中介角色，以內嵌進入國家和社會組織的領導機構的形式，實現了黨對國家與社會的治理。

黨組內嵌性的特殊邏輯，主要關涉三個方面：一是將黨的組織與其他組織進行“整體性”區分，即所謂的組織只有兩類性質——黨組織與其他組織;二是在其他組織的領導機構中建立黨組;三是黨組接受黨委的授權，對組織中的普通黨員和黨員領導干部進行管理，并通過他們實現對該組織的政治領導。通過這種嵌入式的組織建制方式，黨的組織與政權組織、經濟組織、文化組織和社會組織實現了充分融合，從而使得黨不僅壟斷了權力的合法性資源，而且控制了非黨組織的組織生產或管理社會的權力。質言之，黨組在非黨組織中的建構，主要是通過嵌入機制實現的。一方面，黨組嵌入國家政權機構，通過黨組、分黨組、黨組性質的黨委等形式，向國家機關縱向和橫向交織延伸。另一方面，基層黨組織也嵌入了非國家政權組織，例如傳統的工會、婦聯等人民團體，以及文聯、作協等文化組織，將其納入黨的領導范圍之中。

在嵌入型邏輯之下，黨組在其所設立的組織機構中的任務是多維的，既要承上啟下，將中央和上級黨委、黨組的決策部署貫徹到所在組織，保證該組織履行好黨的意志;又要聯系左右，通過向黨委請示報告，來協調和處理同一地區或行業中其他非黨組織之間的關系。

（二）身份同構性。黨組的嵌入并非是領導機構的再造，而是與非黨組織行政領導機構的融合，即黨組的組成人員與所在組織的行政領導機關組成成員的領導身份具有高度的“同構性”，換言之，是黨的政治精英和技術官僚精英角色的“二元重合”，這種身份的同構性一定意義上強化了黨組的合法性和決策的正當性。以國家政權機關為例，從法律上講，黨組與其所在的政權領導機關并無直接法律關系，而是作為黨委的執行機關，接受批準其設立的黨委領導，并對黨委負責;但是，由于黨組成員的身份同構性——黨組成員的黨內干部身份與政權機關領導機構的干部身份重合——要求他們必須既要遵循黨內法規的約束，又要按照法律法規辦事。

從邏輯上講，政權機關的領導機構實質上是按照法律規定的權力范圍、運行規則構成，本質上是人民意志的實踐者、執行者;而黨組是按照黨內法規規定，并由黨內法規授權形成的黨內組織，其代表著執政黨的意志。雖然兩者在本質上相統一，但對于國家政權機關來說，黨組畢竟是獨立于其外部的政黨組織機構，是政黨通過非法律授權而直接嵌入國家政權機關的行為，目的是保證政黨的權威性和控制力。而身份同構性恰恰在政治與法治的轉換之中，消弭了兩個體系之間的隔閡。當然，黨組成員與政權機關領導機構成員的“身份同構”，無論在價值上還是在實踐中都沒有形成政權機關的領導機構與黨組之間的相互吸納，兩者之間仍然包含著不同的價值理念以及運行規則，共同保證政權機關的社會主義特征，實現黨的領導與依法執政的統一。

“身份同構”的優勢還在于黨既可以通過法律和政策來調節政府與社會的關系，也可以通過執政黨的政策直接調節政府與人民群眾的關系，有利于緩解經濟快速發展、社會階層快速變動所產生的國家與公民之間的緊張狀態，特別是官僚組織治理所帶來的文牘主義、官僚主義等作風問題。比如，黨會通過意識形態引導、開展主題教育活動等政治動員，打破行政領導與群眾之間的隔閡。同時，“身份同構”還解決了黨組的權責統一問題，即黨組在行使職務行為之時受到的黨紀國法的雙重約束，實踐了黨組“堅持依據黨章黨規開展工作，在憲法法律范圍內活動”的法治精神。

（三）職權交叉性。在西方政治中，政黨通常被歸結為社會力量，其本身并不能與國家化、權力化相提并論。但是，在中國特色社會主義政黨體制下，“黨和國家”語境之中，“國家”的內涵已經發生了變化，特別是作為通過武裝斗爭奪取國家政權并建構新的國家體制而形成的執政黨，中國共產黨本身就積累了大量的合法性資源，從某種意義上講，國家政權從屬于執政黨，而且這種變化也意味著國家和政黨共同組成了完整的“公權力”。很多學者認為，黨的權力更多應該體現為“領導權”，領導權是一種政治號召力、說服力，政黨領導權是基于人民的自覺接受和信從，需要靠政黨理論的先進性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用來行使，其與國家權力有著本質區別。郭道輝把黨的領導權作為社會權力的一種，將其視為一種思想政治上的領導權威，它是執政黨的政治權利或者說“潛在權力”，必須通過一定的方式轉化為國家權力。在這個意義上講，不能否認的是，黨的領導權在實際運行中涵攝了公權力的部分屬性。

但是，這并不意味著黨與國家擁有的權力性質、行使權力的方式相同。黨的“公權力”性質更接近于政治性的領導權，即依靠傳統和慣例形成的政黨權威，通過嚴密的政黨組織體系，行使對其他機關的領導權。國家的公權力是行政權力，其運行是通過國家行政機關及有關社會組織運用多種形式執行國家法律、管理國家事務和社會事務的過程。雖然兩種職權屬性都有強制性的特點，但前者的直接作用對象是黨的組織和黨員，間接效用對象是全體社會成員;后者是經過法律授權、執行法律規定的職權，其對象是全體社會成員，自主性主要體現在行政權力的自由裁量之上，同時，還有著行政救濟的程序對抗權力的自主性、擴張性。

因此，黨的領導權的“公權力”屬性也意味著黨的領導的制度化生成，即在國家權力體系之外形成了一整套配套的權力體系，并將其融入國家權力體系之中。這種具有整體屬性的政治領導權，必須具備一定的實現路徑，將“整體性權力”轉化為具體職權，即將領導權轉化為執行權。這一路徑就體現為“轉化器”的黨組制度。具體到黨組來說，黨組本身并沒有特定的領導權，它的領導權來源不同于黨委——黨內民主選舉賦權并經由黨員代表肯認，而是黨委的直接授權。《條例》規定黨組的設立，應當由黨中央或者本級地方黨委審批，黨組討論和決定本單位的重大事項。從本質上看，該授權是基于黨的組織內部分工形成的，并不是法律的授權行為，從這個意義上講，黨組的領導權是政治性的，而非行政性的，但是由于組織嵌入和身份同構，黨組與行政領導機構共同構成了該機關的“公權力”，事實上，由于無法嚴格界分，兩者之間的職權呈現出交叉狀態。

綜上，通過組織嵌入性、身份同構性、職權交叉性，黨組順利將黨的領導權轉化為執政權，將黨的領導行為通過國家權力機關的強制力，變為具有普遍約束力的規范行為。這一過程也完成了黨的角色轉換：一方面，將黨的權威融入到國家政權機關之中，通過政權機關的黨組織和黨員實現對國家政權機關的實際控制;另一方面，在國家政權機關之外，為其源源不斷提供意識形態資源、政策路線指引等，從而實現黨與國家意志的高度統一，黨的領導與依法治國有機統一。與此同時，國家機關在決定重大問題時，黨組向黨委進行報告并征求意見后實施，也保證了黨對國家事務決策權的控制。黨組的設置如同法律審查的“前置程序”，這種“前置程序”解決了黨的領導權與執政權之間的銜接問題，也解決了黨的領導權與國家機關的行政權之間的沖突問題。“中共并未完全取代國家組織，而是使國家組織的存在更加有助于自身功能的發揮。這既有社會主義國家的一般特征，也有中國自己的特點”。換言之，就是黨在非黨組織內部嵌入了一套與國家機關相配套的組織系統——黨組，這套系統運用有形（組織機構）與無形（意識形態）相結合的方式，牢牢掌握了對國家機關的領導權，形成了“以黨領政”的有效模式。

三 實踐要求

作為承載著黨的領導與執政雙重功能的特殊制度形態，黨組制度的運行既要避免“黨政不分”“一元化”的絕對領導，也不能過分強調“黨政分開”“二元分離”，而是要在把握制度邏輯的基礎之上，把依規領導與依法執政結合起來，把提高政治能力和領導水平結合起來，推動制度優勢轉化為治理效能，確保黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。

（一）必須堅持法治精神，把依規領導與依法執政結合起來。法治是治國理政的基本方式，歷史和現實都表明，黨組制度設立目的之一就是為了解決好政治與法治關系的問題，《條例》對此有著明確的規定。實踐中，首先，要深刻理解“全面領導”的內涵。目前，有的同志認為黨組實施“全面領導”就是“黨管一切”，對本部門、本單位行政事務進行全面管理;也有同志認為黨的“全面領導”還是停留在對黨的建設、人事管理等方面，不能直接干涉本組織的業務內容，這兩種認識都背離了黨組制度的設立初衷。一方面，在現代治理條件下，行政機關、國有企業、群團組織等各類組織的專業性、復雜性不斷增強，黨組不可能事無巨細地管理經濟、文化、社會等各方面事務，而是要發揮黨的政治優勢，通過意識形態、政治錄用等方式，把黨的路線方針政策落實到行政領導機構的具體實踐之中。另一方面，黨組對本單位的“全面領導”，絕不是僅限于要做好政治、思想和組織工作，而是要在重大事項方面，發揮好“前置程序”作用，做好重大決策、重大業務的政治評估、政治監督。比如，國家機關黨組要貫徹黨委的政治意圖、履行政治錄用功能、研究本單位本部門重要政策舉措、及時向黨委報告工作中出現的新問題、新情況，監督本單位權力運行情況等;國有企業黨組還要對事關企業長遠發展規劃、發展方向等全局性的事務進行政治評估，評估即將上馬的重要項目、重要投資，能否落實黨中央的新發展理念、有沒有維護人民群眾的根本利益等。因此，黨組的“全面領導”并非“無限領導”，而是必須嚴格對標《條例》列舉的十二個重大事項，推動黨的主張、決策轉化為法律法規、政策政令和社會共識。其次，要厘清黨組的權力邊界。《條例》列舉的黨組職責較為籠統，比如除按照《領導干部選拔任用條例》規定，干部任免是黨組較為明確的職責之外，什么是重大決策、什么是重要項目、什么是大額資金使用，往往難以明確劃分。實踐中，一些應該由集體討論的重大問題，仍由黨組書記或分管業務的黨組成員個人決定;而一些黨組書記或分管業務的黨組成員職權范圍內的事務，卻拿到領導集體的會議上去討論。黨政模糊的權力界限有可能會導致兩種傾向：一是黨組研究事項過于瑣碎，容易陷入具體的行政事務之中，難免會有“以黨代政”之嫌;二是黨組對具體的業務不管不問，其制度功能勢必有弱化趨勢，容易產生“以政代黨”的現象。此外，實踐中某項工作是否交由黨組會討論決定，通常有兩個渠道：一是由分管某項業務的黨組成員建議，二是由黨組書記提出，這就給權力行使留下了較大自由裁量空間。因此，黨組應當緊密結合本單位實際，明確黨組權力事項的清單，在具體操作過程中，還必須充分征求干部職工意見，同時報同級黨委法規部門審查備案。再次，要逐步將黨組的職權納入非黨組織的章程之中，健全黨對這些組織實施領導的制度規定，推動黨組職權的法定化、規范化。同時，要提高黨組組成人員特別是“一把手”的法治意識、法治思維和法治能力。

此外，還有一種比較流行的觀點，主張將國家機關黨組書記與行政正職分設，并認為其有利于黨政權力制約，讓黨組書記專心于黨的建設、干部隊伍管理以及對行政工作的監督。在實踐中，各級地方政府部門黨政分設的情況不少，但大多是出于安排干部的考慮。但是，如果實行黨政正職“分設”，違背了黨組制度的初衷，黨組是由行政領導成員中的黨員組成，即成為黨組書記首先必須是行政首長，不能搞所謂的“黨政制衡”，即使是“黨政分設”也只是為了某一階段改革所采取的臨時過渡措施，不利于提高行政效率，容易出現相互推諉、扯皮的現象，也不利于班子團結。

（二）必須加強和完善組織建設，健全黨組對非黨組織實施領導的制度規定。組織建設是黨組發揮作用的基礎所在。在《條例》頒布之前，有關黨組的規定較為籠統，只有黨章所列舉的幾條原則性規定，由于缺乏可操作性的規范指導，導致各地的做法千差萬別。為了加強黨組制度的可操作性和統一性，《條例》將黨組的組織建設作為重點，采取列舉形式，規定了六類應當設立、兩類可以設立以及七類不設立黨組的情形，將實踐中遇到的新情況或者存在爭議的情形明確化、規范化，同時，對黨組組成人員的構成、職責等作了具體規范。實踐中，既要按照“應設盡設”的原則，確保黨的領導不缺位，又要防止黨組設置的盲目擴大，從而削弱黨的領導權威。其中，應當設置的情形需要重點把握兩類：一是關于縣級以上政府設立的有關管委會的工作部門。改革開放以來，各地縣級以上政府設立了大量的開發區、高新區和工業園區，通常情況下都設置了管委會，這些管委會大部分設立了黨工委，少數較小的園區設立了黨組。《條例》沒有統一規范管委會是否設置黨組問題，但明確要求這些管委會的工作部門都需要設立黨組，比如成都高新區管委會發展規劃局、蘇州工業園區管委會金融管理服務局等部門，都需要設立黨組。二是關于市級以上人大常委會、政府、政協機關。實踐中，各地對人大常委會、政府、政協機關黨組的設置不統一，有的地方以辦公廳（室）黨組代替機關黨組。《條例》針對這些情況，統一規定了市級以上的人大常委會、政府、政協機關必須設立機關黨組，不再設立辦公廳（室）黨組。不設立黨組的情形需要重點把握四類：一是關于黨政合署辦公機構。黨政合署辦公既是一種黨政機關組織編制形式，也是黨領導政府的一種工作方式。按照《中國共產黨工作機關條例（試行）》相關規定，黨的工作機關根據工作需要，可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公，合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。因此，黨政合署辦公之后，其直接接受黨委領導，沒有必要設立黨組。比如，北京市各區委的社會工作委員會與區民政局合署辦公之后，民政局不再設立黨組。二是關于由黨的機關代管或者管理等并納入黨的機關序列的機構。是指由黨的機關作為主管部門管理的，負責黨委、政府特定業務，并行使管理職能的機關，其具有相對獨立性，能獨立開展日常業務工作的機構。比如，2018年3月，根據中央印發《深化黨和國家機構改革方案》要求，由中宣部管理的國家電影局，就沒有設立黨組。三是關于共青團組織。在共青團設置黨組，各地認識不同、做法不一。比如，2005年，中共福建省委出臺《關于在新的發展階段加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的意見》，規定省級工青婦組織都要設立黨組，市、縣（市、區）工青婦組織有條件的原則上要設立黨組。為了落實《黨章》精神，統一各地的做法，《條例》明確規定了共青團不在黨組設立范圍之內。四是關于社會組織。實踐中，社會組織中設立黨組尚存爭議，《條例》規定了全國性社會組織經過黨中央批準可以設立黨組，地方社會組織中一般不設立黨組。在社會組織中建立黨組至少會存在兩個不利因素：一是組織行政化、官僚化問題，不利于社會組織的扁平化管理;二是組織的社會屬性可能會式微。社會的快速發展，不可能也沒必要再將所有的社會組織納入黨和國家的體系之中，形成更多的“官辦團體”。因此，無需再傾向于通過簡單的外部嵌入的強力手段來吸納和整合社會組織，可以探尋通過公民需求與執政黨需求契合的方式來實現對社會組織的吸納，從而更好地治理社會。

（三）必須堅持民主集中制，優化黨組議事規則、規范決策程序，提高黨組決策的民主性、科學性。從政治過程來看，民主集中制主要體現在黨組織的決策過程中，毛澤東認為，“沒有民主，不可能有正確的集中，因為大家意見分歧，沒有統一的認識，集中制就建立不起來。什么叫集中？首先是要集中正確的意見。……沒有民主，就不可能正確地總結經驗。我們的集中制，是建立在民主基礎上的集中制……在黨委會內部只應當實行民主集中制”。實踐中，黨組的集體領導時容易出現名為集體領導、實際上個人或少數人說了算，名為集體負責、實際上無人負責等現象。這就要求，一方面，凡屬黨組職責范圍內的事項特別是對工作中的重大問題，應當嚴格按照少數服從多數原則，由黨組成員集體討論，民主決策;另一方面，在日常行政事務管理中，由行政首長全權處理，獨立負責，提高行政效率。因此，必須通過完善議事規則、規范決策程序，來保證黨組正確執行民主集中制，提高權力運行的公開性和決策的科學性。具體來說，首先，要提高會議的規范性、程序性和透明性，明確黨組會議研究議題的提出和確定、討論的程序、表決的方式，建立健全黨政領導定期溝通協商機制，重要事項決策前要先進行溝通之后達成共識。特別是黨組會在討論決定重大問題之前，要有會前的充分醞釀階段，切勿進行“表態式”的表決以及“臨時動議”。其次，要擴大決策的民主性，黨組會議可邀請本單位黨代表或者支部書記列席，討論涉及公共利益的重大事項，還應該廣泛邀請人大代表、政協委員、市民代表、涉及利益主體代表等人員列席旁聽。再次，要健全黨組權力運行情況公開機制，嚴格按照《黨務公開條例（試行）》等黨內法規的規定，公開黨組貫徹落實黨的基本理論、路線、方針、政策情況，履行本部門、本單位職能情況，以及加強本部門、本單位黨建工作等情況。最后，要嚴格落實人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告制度，黨組在出臺重大決策和決定重大事項之前，必須報請同級黨委并提出是否提交人大討論的意見。經黨委研究討論，認為涉及到地區性重大事項、重大政策的，必須以人大常委會黨組的名義提交人大及其常委會討論決定。

亨廷頓認為“共產主義運動對現代政治的特殊貢獻，不表現為它能進行革命和摧毀即存的政治制度，而表現為它能精心組織和創建新的政治制度。”

在現代政治的條件下，絕大多數國家都是依靠政黨支撐社會發展。而在社會主義國家，政黨不僅推動著社會發展，而且塑造著國家和社會形態。中國的改革開放之前與之后的實踐表明，“黨強”的關鍵不在于黨對社會的統治力，而在于對社會的整合力，這個整合力既包括黨的領導能力，也包括黨的執政能力。黨的執政能力不是抽象的，而是具體的，是依靠黨提出的先進執政理念、執政綱領，并通過黨的各類組織滲透到國家和社會的各個方面，從而推動國家和社會發展。在這個具體實踐之中，在非黨組織設立黨組是極具特色的黨內組織形式，其在黨與國家、社會之間建立的聯結，直接體現了黨的領導水平和執政水平。特別是在傳統的“執政能力”向“治國理政能力”的話語轉換的進程之中，必須加強和完善黨組制度，深入發掘制度本身存在的深厚價值，發揮好其在管黨治黨、治國理政中的重要作用。當然，黨組制度作為黨的領導制度體系中的特殊存在，其承載的政治意義、法治意義十分豐富，還需要后續的進一步深入研究。

【責任編輯 龔桂明】