我國生態環境損害民事追償雙軌制之實踐困境與制度彌合

秦傳熙，王中義

根據《民事訴訟法》《環境保護法》《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）的規定，我國的生態環境損害民事追償制度①生態環境損害民事追償制度在本文中系指因污染環境、破壞生態造成生態環境公共利益損害，由法律政策規定的主體向損害者 主張賠償的制度，包括環境民事公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度。為便于和生態環境損害賠償制度相區分，本文創設生 態環境損害民事追償制度的概念。，實行的是環境民事公益訴訟（以下簡稱“環境公益訴訟”）和生態環境損害賠償訴訟（以下簡稱“損害賠償訴訟”）雙軌制，即法律規定的機關、社會組織（檢察院）和地市級以上人民政府及其指定部門，可對同一生態環境公共利益損害事實提出基本相同的民事訴訟請求。囿于對法理基礎的認識誤區，實體權利的立法缺失，法律和政策的不盡協調，二類制度的效用重疊、職能趨同、適用沖突、程序脫節及環境公益訴訟之實體請求權被實際架空等問題因之而生。實際上，我國生態環境損害民事追償雙軌制的構建，有其內在動因和正當性基礎。它彌合了行政處理邊界和司法有限性的矛盾，實現對行政權力和環境公益訴訟原告的自由處分權的雙向制約。通過明確實體權利、重構訴訟規則，雙軌制可如“鳥之兩翼、車之兩輪”②見習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95 周年大會上的講話，http://news.china.com.cn/2016-07/01/content_38789656.htm，下載日期：2019年8月21日。，共同維護和推動我國生態環境損害民事追償制度沐以理性光輝。

一、制度解構——當前雙軌制的尷尬與遺缺

現代生態環境保護法律政策的主線，是推動實現污染環境、破壞生態的負外部性行為內部化以及環境資源的生態功能價值的可視化、可量化，以解決“公地悲劇”問題。因生態環境公共利益損害的受害者不能具體確定，損害填補的量價和方式不可自由處分、私自和解，必須由法律政策合理設定追償主體和追償程序。對此，歐盟采取受損害的公民或社會組織監督執法機關對環境損害案件采取行動的模式①陳愛武、姚震宇：《環境公益訴訟若干問題研究——以生態環境損害賠償制度為對象的分析》，載《法律適用》2019年第1 期，第29 頁。；美國的公民訴訟制度在實踐中形成環保組織、公民個人按順位進行的環境公益訴訟模式；南美的巴西則是采取檢察機關主導模式②顏運秋：《生態環境公益訴訟的司法模式與司法組織探討》，載《法治研究》2019年第1 期，第153 頁。。我國的生態環境損害民事追償雙軌制模式實際上是國外相關制度的雜糅，政府部門、檢察機關、社會組織多頭并進，無職能區分，致出現一定程度的混亂現象。

（一）追償主體制度缺乏系統性

表1③1.原告中華環保聯合會、朱正茂訴被告江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案，http://env.people.com.cn/ GB/9616734 .html，下載日期：2019年6月6日。2.《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，以下簡稱（《環境公益訴訟解釋》）。3.最高人民法院《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》，以下簡稱（《生態環境損害賠償規定》）。4.省級、市地級政府，下文或稱“損害賠償權利人”。：我國生態環境損害民事追償司法實踐與法律政策制定路徑

1.法律規定的機關具體指向不明。現行法律不但未對作為訴訟標的的環境公益與“法律規定的機關”之間應具的關系作出考量，①蔡守秋、張文松：《檢察機關在突破環境民事公益訴訟難局中的法律困境與規則建構——基于公益訴訟改革試點方案的思考》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2016年第5 期，第27 頁。且《民事訴訟法》第55 條關于“法律規定的機關”的具體指向也不甚明了。2017年《民事訴訟法》將檢察機關排除在“法律規定的機關”之外。根據《方案》規定，之前司法實踐將環境資源保護行政主管部門等視為“法律規定的機關”的做法，今后亦應歸為生態環境損害賠償范疇。即除《海洋環境保護法》外②《中華人民共和國海洋環境保護法》第89 條規定：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。，法律規定的機關并無明確的指向。

2.追償主體缺乏實體法依據。司法權作用的核心在于確定是否有權利，并給予權利以適當的救濟。③[日]竹下守夫：《民事訴訟法的目的與司法的作用》，載《現代法學》1997年第3 期，第33 頁。現行《憲法》《環境保護法》均沒有規定相關主體對生態環境公共利益享有權利或者可以代表公眾對生態環境享有相關實體權利。根據《民法總則》《侵權責任法》的相關規定，單純的污染環境本身不構成民事責任。④王旭光：《環境權益的民法表達——基于民法典編纂“綠色化”的思考》，載《人民法治》2016年第3 期，第26 頁。《民事訴訟法》《環境保護法》系對追償主體訴訟實施權的規定，對實體法依據均語焉不詳。

3.指定部門或機構提起損害賠償訴訟時的當事人適格問題存疑。《方案》規定國務院授權省級、市地級政府作為損害賠償權利人。《生態環境損害賠償規定》規定省級、市地級政府指定的部門或機構可以直接作為原告提起損害賠償訴訟。根據原告適格直接利害關系說，指定部門或機構并非賠償權利人，以原告身份提起損害賠償訴訟面臨當事人適格難題。

（二）環境公益訴訟適用空間被擠壓

2013-2018年度，我國各級法院共受理環境民事公益訴訟案件1813 件，其中社會組織提起317 件，僅占17%，檢察機關提起1496 件，占83%。同期污染環境刑事案件共計90295 件，環境資源民事案件共計679008 件，環境民事公益訴訟案件分別僅占前述二類案件的2%、0.27%。⑤參見2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議通過的《最高人民法院工作報告》，http://gongbao.court.gov.cn/Details/69d3772 d9e94aae3ea2af3165322a1.html，下載日期：2019年6月6日。最高人民法院《中國環境資源審判2017-2018》白皮書，http://fina nce.sina.com.cn/roll/2019-03-02/doc-ihsxncvf9224110.shtml，下載日期：2019年6月6日。我國環境公益訴訟尤其是社會組織提起的環境公益訴訟規模較小的狀況顯著。雙軌制實際施行后，環境公益訴訟單獨適用的空間范圍將進一步被壓縮。表現在：

1.從《方案》適用的地域范圍看。目前，國家重點生態功能區占國土面積的53%，國家禁止開發區占全國陸地面積的12.5%。⑥《全國主體功能區規劃》，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-06/13/content_22768278_10.htm，下載日期：2019年6月6日。即在近70%的國土面積上發生的污染環境、破壞生態事件，均屬《方案》適用范圍。

2.從《方案》適用的事件范圍看。各省、市在制定《方案》的實施方案時，均在不同程度上擴大《方案》的適用范圍，且在認定標準上采取模糊態度，《方案》適用彈性將進一步增加（見表2）。

3.從裁判順位規則看。從《方案》規定看，損害賠償權利人不能主動放棄訴訟請求，讓渡給社會組織。⑦根據《方案》第四點第（二）項：“違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠”的規定，生態環境損害賠償權利人并不得放棄賠償請求。因同一損害事實同時提出損害賠償訴訟和環境公益訴訟的，按照《生態環境損害賠償規定》確立的裁判順位規則，應先裁定環境公益訴訟中止審理，待損害賠償訴訟審理完畢后再恢復審理。由于環境公益訴訟原告提出的訴訟請求已在損害賠償訴訟中全部得以評判，應系又以同一事實、理由起訴，應裁定駁回起訴。

在社會組織（檢察機關）明知其訴訟請求得不到支持，且要遭受律師費、差旅費等物質損失的情況下，環境公益訴訟制度將名存實亡。

表2：部分省市適用范圍增加情況表

表3：追償程序情況

（三）資源浪費、程序拖延與追償范圍短板并存

以國內三起有一定影響的案件為例，對比分析如下：

表4：管轄法院情況表

表5：賠償范圍情況表

1.浪費資源，延宕程序。如在山東省生態環境廳等生態環境損害賠償糾紛案①參見中國裁判文書網，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。、福建泉州碳九泄漏事件引發的案件②https://baike.baidu.com/item/11·4 福建泉港碳九泄漏事故/23136075，下載日期：2019年6月6日。中，根據前述裁判順位規則，若提起環境公益訴訟必將是結果無效訴訟，實質上在浪費司法資源。再如公主嶺市環保局提起的環境污染責任糾紛案③參見中國裁判文書網，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。，如果存在生態服務功能損失費等，社會組織等可提出環境公益訴訟。但按照《環境公益訴訟解釋》第10 條規定④《環境公益訴訟解釋》第10 條規定：“公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”，該局不能和社會組織等共同提起訴訟，但又可支持環境民事公益訴訟。在上述二個類型的案件中，被告均承擔二次應訴義務，公主嶺市環保局還要分別以原告、公益訴訟支持人的身份二次參加訴訟，增加了被告和法院的負擔，違背了訴訟經濟原則。

2.追償范圍仍存短板。最高人民法院江必新副院長指出：“環境污染責任則受到《侵權責任法》第二條的規制，僅適用于污染環境、破壞生態導致人身、財產損害的情形，不涉及環境公共利益的保護，難以為環境公益訴訟建構扎實的實體制度安排。司法實踐中，環境公益訴訟普遍援引《侵權責任法》作為實體法依據，實為不得已而為之”①江必新：《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》，載《法律適用》2019年第1 期，第10 頁。。如公主嶺市環境保護局案，該局為采取搶險除污措施損失的處理費91 萬余元，不屬于《方案》適用范圍。法院雖將公主嶺市環保局視為環境污染被侵權人，但政府職能部門依職權采取緊急處置行為，與其遭受的損失之間不存在《侵權責任法》上的因果關系，不屬于一般侵權行為。對追償此類損失的合理路徑，目前的法律和政策仍有空白。

（四）程序的協調性尚需完善

1.與刑事訴訟程序不協調。如浙江省實施方案規定“涉嫌環境污染犯罪，造成生態環境嚴重損害的”應啟動損害賠償程序，但司法解釋并未明確損害賠償權利人可否提起刑事附帶民事訴訟。另一方面，損害賠償訴訟應由中級法院管轄，環境污染犯罪一般由基層法院受理，審級沖突問題亟待解決。

2.與海事訴訟程序無法銜接。再如泉州碳九泄漏事件，該案可由行使海洋環境監督管理權的部門根據《海洋環境保護法》的規定向海事法院提起賠償訴訟，社會組織（檢察機關）等向地方基層法院提起刑事附帶民事公益訴訟，地市級政府又可提出損害賠償訴訟。因同一生態環境公益損害行為，三類主體可以在三個法院分別提起三種類型的賠償訴訟，勢必造成程序拖沓、裁判不一等。

3.訴前程序互相脫節。《方案》《環境公益訴訟解釋》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》分別規定了訴前磋商程序、訴前督促程序等，但并未設計訴前程序協調共參共享機制，實踐中會產生諸多問題，如：已達成磋商結果的，社會組織不知情又提起環境公益訴訟；沒有賠償權利人的參與，人民法院無法甄別是否屬于《方案》適用范圍；社會組織不認同損害賠償磋商結果等。從而造成組織隔膜與對立，徒增生態損害事件發生后本就風聲鶴唳的社會風險。

二、撥云見日——當前雙軌制的法理邏輯需重新檢視

上述問題其實是雙軌制“成長中的煩惱”，究其根本在于對其法理基礎及制度架構之整體性、系統性辨析不夠。表現在：

（一）基礎權利的系統解析不足

1.雙軌制的基礎權利存在爭議。關于環境公益訴訟制度的基礎權利，實體法依據方面，有公共利益說②段厚省：《環境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學》2016年第4 期，第893 頁。、環境權說③梁平：《環境公益訴訟的理論分析、司法運行與具體完善——基于<民事訴訟法>第55 條而展開》，載《山東社會科學》2019年第1 期，第109 頁。等；程序法依據方面，有直接利害關系說④直接利害關系說認為，環境公共利益受損，抽象來說，全體國民皆受其害；具體來說，與該環境公共利益直接相關之國民均為直接受害者。因此，若與該公共利益直接相關的國民愿意為維護遭受損害的公共利益而提起訴訟，國家沒有任何理由來禁止；而與該公共利益有抽象關聯者愿意為維護遭受損害的公共利益而提起訴訟，國家亦無任何法理上依據來禁止。、法定訴訟擔當說⑤依據法定訴訟擔當理論，環境民事公益訴訟擔當人獲得實體管理權并行使訴訟實施權是基于法律的明確授權而當然發生。參見郭海藍、陳德敏：《省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑》，載《中國人口·資源與環境》2018年第 3 期，第90 頁。等。關于損害賠償制度的基礎權利，環境保護部有關負責人在《方案》出臺后的答記者問中明確“政府側重于對國有自然資源的損害提起索賠。”即間接認可了損害賠償制度的法理基礎是國務院自然資源國家所有權，并依《侵權責任法》取得賠償請求權。⑥郭海藍、陳德敏：《省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑》，載《中國人口·資源與環境》2018年第3 期，第87 頁。此觀點也有理論研究者的認同，如王樹義、王燦發教授均認為國家提出損害賠償訴訟的權利源于自然資源國家所有權。①參見程多威、王燦發：《生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學院學報》2016年第5 期，第83 頁。王樹義、李華琪：《論我國生態環境損害賠償訴訟》，載《學習與實踐》2018年第11 期，第71 頁。但并非沒有爭議，如有觀點認為，國家實際上無法感知和享有生態服務功能，特定主體并不能獨自占有和享用生態服務功能。從財產權視角和生態服務功能自身屬性方面，都不能將生態服務功能列入國有范疇。②參見吳惟予：《生態環境損害賠償中的利益代表機制研究——以社會公共利益與國家利益為分析工具》，載《河北法學》2019年第3 期，第133 頁。

2.雙軌制的基礎權利應當具有同一性。實際上無論是損害賠償訴訟還是環境公益訴訟的實體權利基礎，均是演繹而來，我國現行法律并未直接規定。以訴訟追償目的和利益歸屬的不同，如果依據自然資源國家所有權理論，損害賠償訴訟應劃入“私益”范疇，環境公益訴訟則屬于公益范疇。③參見黃錫生、謝玲：《環境公益訴訟制度的類型界分與功能定位——以對環境公益訴訟“二分法”否定觀點的反思為進路》，載《現代法學》2015年第6 期，第110 頁。但正如呂忠梅教授所言，生態環境損害所涉權益是私益與公益兩種不同性質權益的“復合”。④參見呂忠梅：《論環境侵權糾紛的復合性》，載《人民法院報》2014年11月12日，第8 版。依據自然資源國家所有權理論提出的主張，必然包含保護公共利益的成分；環境公益訴訟提出的主張，必定要依附于國家所有的自然資源，二者是統一辯證關系。試圖將二者的基礎權利予以獨立建構的主張，勢必導致實踐操作陷入不周延的困境。

3.公民環境權是雙軌制的基礎權利。“環境問題”被構建成為社會共識后，解決環境問題的法律路徑同樣需要得到“構建”，在這個意義上環境權才是環境法的基石。⑤轉引自呂忠梅：《環境權入憲的理路與設想》，載《法學雜志》2018年第1 期，第24 頁。公民環境權亦應成為雙軌制的基礎權利和邏輯起點。我國《憲法》《物權法》對自然資源國家所有權的規定，是基于我國基本經濟制度而言的，是我國社會主義生產資料分配關系的政治宣告和法律保障。雙軌制保護的權利客體的生態功能，是公民最基本的生命安全保障，國家沒有必要、客觀上也不可能排他性地享有權利。如果承認國家對生態功能享有民事實體權利，那么基于民事權利義務對等關系，其也應當負有民事義務。因生態環境質量下降，公民應可直接向國家主張民事賠償。綜上，國家自然資源所有權理論并無堅實的法理基礎，是將自然資源所有權和依附于自然資源的生態功能為內容的民事權利混為一談表現。二者的權利基礎應當同為全體公民共同享有的環境權益。

（二）追償權的邏輯自洽不暢

1.性質的自我沖突。基于自然資源國家所有權理論，損害賠償追償權應屬權利人對所有權的自由處分。但從《方案》看，實屬國家行政權的范疇，是國家環境保護行政管理職責的延伸，并不可自由處分。損害賠償制度的實質是現代國家借用私法方式完成公法目標的新型行政模式，并以平等協商等私法精神對現代社會廣泛存在的管制“萎靡”現象進行糾偏的行政協商制度，⑥參見黃錫生、韓英夫：《生態損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1 期，第17 頁。本質上是國家生態環境行政管理權私法化的表現。

2.內部應屬補苴關系。當前法律將環境公益訴訟原告設定為“可以型”而非“應當型”法定訴訟擔當人。單靠社會組織等的自由行為，生態環境公益權利主體虛化現象仍不可避免。如在司法實踐中，以存在重大環境污染、生態破壞風險為由提起環境公益訴訟的案例極少，⑦前述筆者隨機從中國裁判文書網下載的33 份檢察機關、社會組織提起的環境民事公益訴訟中，只有1 件系社會組織以有重大環境污染、生態破壞風險為由提起。與相關強制制度的缺位不無關系。只有將損害賠償追償權設定為準行政權，強制其在特定范圍內代表全體公民行使追償權，從而與環境公益訴訟形成互補關系，才能常態激活生態環境公益權利主體的休眠狀態。

3.訴訟地位應同等化。基于雙軌制的法理基礎統一為全體公民環境權的分析判斷，損害賠償權利人和環境公益訴訟原告的訴訟實施權均系基于公共信托，由法律政策明確授予，職能均在于代表公眾向加害人主張賠償，二者具有同等的訴訟地位。前述裁判順位規則割裂了這一認識，實質上架空了環境公益訴訟原告的法定求償權。

（三）民事權益二元化會“困擾”司法實踐

1.當前雙軌制所保護的民事權益具有二元性。關于雙軌制保護救濟的民事權益，一般認為環境公益訴訟保護的是生態環境公共利益。損害賠償制度保護的民事權益，法律政策雖未明確解讀，但可以得出是自然資源國家所有權的結論。理由如下：首先，符合《生態環境損害賠償規定》確立的裁判順位規則的邏輯結構。損害賠償訴訟是國家在處分自然資源所有權，符合傳統民事訴訟直接利害關系原理，而環境公益訴訟的原告與訴訟客體無直接利害關系。因此，損害賠償訴訟應享有優先順位。①牛穎秀：《生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟辨析——以訴訟標的為切入的分析》，載《新疆大學學報（哲學·人文社會科學版）》2019年第1 期，第44～45 頁。社會組織等提起環境公益訴訟系法律明確授權，又基于“一事不再理”規則，《生態環境損害賠償規定》不得不在允許同時提起環境公益訴訟后，又規定中止審理和裁判順位規則。其次，有理論觀點支撐。如有學者認為，相較環境公益訴訟而言，政府對于生態環境損害案件應當有優先提起賠償之訴的權利。②黃虞、張梓太：《生態環境損害賠償之訴與環境公益訴訟》，載《中華環境》2018年6月期，第34 頁。

2.基于二元化路徑的裁判順位規則之適當性存疑。基于對當前雙軌制所保護民事權益的二元性認識，《生態環境損害賠償規定》設定了裁判順位規則。但在二類主體同時提出追償請求的情況下，法院合并審理并一同判決，既符合法律政策表面意思，也不會造成操作難題。“表5”可以體現，二類主體就同一損害事實，提出的賠償請求范圍基本一致。追償所得的生態功能損失費、修復資金等也均由國庫統一收取或作為鑒定評估資金等，即追償所得的歸屬對象是同一的。在此情形下，完全可參照財產共同共有權人處理模式，設計裁判規則。

3.作同一性理解，便于司法判斷。在我國當前雙軌制的實體法依據缺位的情況下，對于因同一侵權行為所致的同一生態環境公益損害后果，司法應將其作為同一民事權益予以保護，否則必然遇到左顧右盼，不得周全的尷尬。如果將損害賠償訴訟歸屬于國家利益，環境公益訴訟歸屬于公共利益，從而建構獨立運行的訴訟程序和裁判規則，只能始于理論探討，終于實踐不能。因為國家利益、公共利益概念作為不確定概念在適用時本身就需要法官進行價值判斷③王利明：《論征收制度中的公共利益》，載《政法論壇》2009年第2 期，第22 頁。，在國家利益與公共利益互相交織重疊的情況下，要求法官做出恰如其分的判斷是不切實際的。將雙軌制保護的民事權益統一設定為公民環境權益，既滿足邏輯自洽，又便于實踐操作。

三、正本清源——雙軌制的正當性探析

以生態功能為內容的實體權利具有國家利益、公共利益和公民生存權三重要素，僅由損害賠償權利人單獨行使，無法保證權利分配的整體公正和權利行使的充分有效。為貫徹生態環境法治公眾參與原則，社會組織（檢察機關）提起環境公益訴訟的權利已由法律明確授予。給予每個人以其應得的東西的意愿乃是正義概念的一個重要的和普遍有效的組成部分。④[美]E·博登海默著：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998年版，第277 頁。當前法律政策搭建的雙軌制框架，有其正當性基礎。

（一）行政處理邊界之所補

“行政強制等傳統秩序法意義上的行政手段隱含著行為與后果之間的確定性因果關系，并通過行政合法性與合理性原則對行政權力加以控制。這就表現為立法中對行政處罰量化標準的明確規定。在生態環境損害中，行為與后果之間并不存在明確的因果關系，具體的受損數額及生態修復費用難以得到確定標準和準確計算，要通過技術方法予以評估。”①陳海嵩：《生態環境損害賠償制度的反思與重構——憲法解釋的視角》，載《東方法學》2018年第6 期，第26 頁。所以，對于生態環境損害的有效追償和合法追償，不能通過行政手段直接處理，需要通過民事訴訟程序解決。

但基于司法的有限性，對于可以通過行政處罰、行政強制、行政命令等行政手段解決的，不應通過生態環境損害民事追償制度解決。如在國家重點生態功能區內發生的輕微生態破壞，如零星的違法砍伐、違法取土等對生態功能影響甚微，生態系統可以在較短時間內自我修復的，應通過罰款、勸誡等行政處罰手段來處理。再如前述公主嶺市環境保護局案，如未造成生態功能損害，則系確定性關系，將該局的處置行為定性為系與相對人之間的行政法律關系更為妥當。可在《環境保護法》中增設應對條款，規定行政機關可以責令相對人支付污染處置費用，以提高處理效率，節約司法資源。

（二）行政權力制約之所需

基于生態功能的整體性、非排他性、享有主體不特定性等性狀特征，②呂忠梅：《“生態環境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3 期，第10 頁。損害賠償權利人和環境公益訴訟原告均不享有生態環境實體權益，而是依據公共信托理論，通過法律政策的授權取得訴訟實施權。國務院及地方政府因具有生態環境保護行政管理職責，需要承擔生態環境保護的主體責任，其更直接也更便于代表全體公民提出生態環境損害賠償。為促使其更好地實現生態環境保護行政管理目標，故法律應選擇特定的范圍強制賦予其訴訟實施權。該特定范圍應由法律、行政法規、地方性法規予以明確，以便于社會公眾監督和依法進行績效考核，同時也應納入環保督察范圍。

另一方面，考慮到行政權力在執行過程中可能存在的擴張、濫用、私用等問題，單獨依靠政府部門的自覺行動和司法部門的中立裁決，無法有效防止。應建立符合生態環境損害民事追償特點的監督制約機制。為貫徹環境法治公眾參與原則，突出檢察機關監督職能，法律可賦予社會組織（檢察機關）主張賠償請求權，從而建立公眾參與權和檢察監督權對行政權的監督制約機制，以保障生態環境損害賠償制度良性發展。但社會組織（檢察機關）的追償權是自由的，而賠償權利人的追償權應是其法定職責。

（三）“濫訟”風險防范之所宜

環境公益訴訟司法實踐中經常出現的“濫訟”傾向亟需一種適當的力量糾偏。如在常州毒地案中，二審法院生效判決駁回原告要求企業承擔環境治理費用的請求③李鐵柱：《常州毒地案宣判：污染并不能全歸為歷史原因 需向公眾道歉》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1621068822600546816&wfr =spider&for=pc，下載日期：2019年6月6日。；在福建省環保志愿者協會與葉清露環境污染責任糾紛公益訴訟案中④中國裁判文書網，http://wenshu.court.gov.cn，下載日期：2019年6月6日。，針對原告一審提出的150 萬元的訴訟請求，二審法院生效判決僅支持34 萬余元。環境公益訴訟原告的訴訟請求與生效判決支持的賠償金額之間存在巨大差距，成為司法實踐經常樣態。究其原因，與環境公益訴訟案件的訴訟費用減免、鑒定評估費用減緩，以及社會組織對環境損害事實的信息相對于行政主管部門掌握的不夠全面、充分等不無關系。

基于現行法律規定的生態環境行政主管部門、檢察機關支持環境公益訴訟制度在司法實踐中效果甚微，行政主管部門參與積極性不高等現狀，對發生在法律（目前為《方案》）規定范圍內的生態環境損害，如社會組織、檢察機關提起環境公益訴訟的，地市級以上人民政府及其指定部門應同時啟動損害賠償程序，以支持、制約環境公益訴訟，不失為矯正環境公益訴訟原告“訴訟沖動”的守全之策。

四、規則揚棄——平衡有序的雙軌制之規范路徑

創設一種適當的平衡，乃是有關正義的主要考慮之一。①參見[美]E·博登海默著：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998 版，第324 頁。基于生態環境利益主體的多元性、權利內容的復雜性和我國基本經濟和行政管理制度特色，雙軌制的修正完善路徑，應當堅持“保障公眾參與、實現監督制約、程序協調有力”的原則進行設計。

（一）權利入法

1.公民環境權入法。對侵害環境權益的行為進行責任追究，是公眾環境權益實體正義的重要方面②秦天寶：《程序正義：公眾環境權益保障新理念——<環境保護公眾參與辦法>解讀》，載《環境保護》2015年第20 期，第12 頁。，是設置雙軌制的前提和基礎。公民環境權不是健康權，也不是每個公民個體權利的總和，屬于現行法律尚未設定的權利類型。遮陽傘是在其下乘涼的人們的共同利益，但這個共同利益并不是每人從遮陽傘上扯一塊傘布，完整的遮陽傘才是大家的利益。③徐祥民：《環境權論——人權發展歷史分期的視角》，載《中國社會科學》2004年第4 期，第136 頁。隨著我國環境權理論研究的不斷臻備，生態文明建設的不斷推進，環境權入法已經有了堅實的理論支撐和實踐基礎。法律應適時升華十八大以來的生態文明建設實踐，明確規定全體公民（包括下一代人）享有在優美生態環境中生存和發展的權利。關于環境權的立法模式，鑒于憲法司法化的爭議，從務實的角度，可以在環境保護基本法中予以規定。

2.訴訟實施權入法。目前，社會組織（檢察機關）代表全體公民要求侵害人承擔賠償責任的訴訟實施權，已由法律明確規定。國務院及其授權的省級、市地級政府及其指定部門的訴訟實施權是由《方案》授予的。《方案》作為黨和國家的政策屬于我國的法律淵源，但司法判決一般不直接援引，前述山東省生態環境廳案的民事判決書即可見一斑。此外，《方案》系對生態環境損害賠償制度和追償程序的規定，應屬法律保留事項，在條件成熟時應當制定為法律。未來的“生態環境損害賠償法”，應明確規定國務院及其授權的省級、市地級政府應對特定范圍內的生態環境公益損害履行追償職責，而非享有追償權利，指定的部門或機構應當以省級、市地級政府為原告提起民事訴訟。修訂《民事訴訟法》第55 條，將法律規定的機關明確為國務院及其授權的省級、市地級政府。為區別二種訴訟制度，可以將社會組織（檢察機關）提起的追償訴訟稱之為“環境民事公益訴訟”，將法律規定的機關（即省級、市地級政府）提起的追償訴訟稱之為“生態環境損害賠償訴訟”。

3.地方實施方案的法律化。生態環境損害賠償法應規定，省級政府及有地方立法權的市地級政府，可以結合本地區對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區等環境因素的特殊保護需要，確定應當由省級、市地級政府啟動生態環境損害賠償程序的適用范圍，經地方立法程序表決通過后向社會公布。

（二）協調共參的訴前程序

1.訴前甄別。社會組織（檢察機關）向法院提起環境公益訴訟，人民法院受理后，應當及時告知賠償權利人。賠償權利人對涉及的環境污染、生態破壞以及存在此類重大風險的行為，就是否能夠通過行政手段解決、是否屬于損害賠償適用范圍等進行書面答復。

2.磋商共參。經環境保護行政主管部門甄別，認為屬于損害賠償適用范圍的，損害賠償權利人應啟動損害賠償程序。在損害賠償磋商階段，法院應先裁定環境公益訴訟中止審理，并引導提起訴訟的社會組織（檢察機關）參與磋商程序。賠償權利人自主啟動的損害賠償磋商程序，也應當邀請社會組織（檢察機關）參與。賠償權利人提起損害賠償訴訟的，應當說明其已窮盡行政手段，包括其和賠償義務人磋商的情況、在磋商階段已向社會公告的情況，社會組織（檢察機關）參與損害賠償磋商情況。

3.訴前公告。賠償權利人提起損害賠償訴訟的，參與磋商的社會組織（檢察機關）一般應共同提起環境公益訴訟。參與磋商的社會組織（檢察機關）不愿意共同提起環境公益訴訟的，賠償權利人應當另行公告。經公告，沒有社會組織共同提起環境公益訴訟的，檢察機關一般應共同提起環境公益訴訟。

4.行政建議。賠償權利人在履行行政管理職責過程中發現可能有造成環境污染、生態破壞重大風險或已經造成生態環境損害，但不屬于生態環境損害賠償范圍的，可向社會公告，建議社會組織（檢察機關）提起環境公益訴訟。

（三）互持互制的訴訟程序

1.同訴同判。人民法院審理損害賠償訴訟案件，社會組織（檢察機關）同時提起環境公益訴訟的，應當將損害賠償權利人和社會組織（檢察機關）列為共同原告，并由同一審判組織經同一審判程序依法進行審理。

2.支持起訴。社會組織或者檢察機關單獨提起環境公益訴訟的，人民法院可以通知賠償權利人或檢察機關出庭支持起訴。賠償權利人或檢察機關應當派員出庭。賠償權利人也可以指派相關行政管理部門派員出庭。

3.程序協調。污染環境、破壞生態的行為構成犯罪的，損害賠償權利人、社會組織（檢察機關）可以向審理該刑事案件的人民法院提起附帶民事訴訟。對于既造成海洋生態損害，又造成陸域生態損害的，應當由高級法院或最高人民法院指定海事法院統一管轄，并適時建立規范有序的指定管轄制度。

（四）平衡有節的裁判規則

1.同等處理。對于損害賠償權利人和環境公益訴訟原告就同一賠償事項提出的訴訟請求，應作出同等的處理，如同等的支持訴訟請求或同等的駁回訴訟請求。對于判決支持損害賠償權利人和環境公益訴訟原告訴訟請求的，裁判文書應載明接受被告支付相關賠償金、修復金等的專用資金賬戶及律師代理費、評估鑒定費、差旅費等的支付對象。

2.防止“濫訟”。對于環境公益訴訟原告提出的訴訟請求，支持起訴的賠償權利人及其指定部門、檢察機關提出不同意見的，或者與共同提起損害賠償訴訟的權利人的訴訟請求差異較大的，或者生態環境行政主管部門明確該生態環境損害可以通過行政手段處理或正在處理的，人民法院可以建議環境公益訴訟原告變更訴訟請求或撤回起訴。環境公益訴訟原告拒絕接受的，人民法院可責令其繳納訴訟費、鑒定評估費、保全費等。

3.制約權力。環境公益訴訟原告認為賠償權利人與義務人達成的磋商結果或提出的訴訟請求，不能填補全部生態環境損失，或者修復措施不能達到修復效果，或者行政處理不能、不當，而獨立提出的訴訟主張，有事實和法律根據的，人民法院應予支持。

結語

我國的生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。①習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年3 期，第3 頁。建立合理有序的生態環境損害民事追償制度，充分發揮制度的損害填補和懲罰教育作用，是加快生態文明制度創新，增加生態文明制度供給的需要，是推動綠色發展，有效防范生態環境風險的有力途徑，是用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的根本要求。當前獨立建構的雙軌制模式，在公民環境權益之外另辟國家自然資源所有權理論，與現代國家權利本位的法律制度特征不符，與《方案》的根本精神不符。生態環境損害民事追償制度應當統一以公民環境權益為基礎權利和邏輯起點進行建構，以權利和權力的相互制約為主線設立權利、制定規則。