行政調解的現實困境和改進路徑

楊飛

摘 要：行政調解在實踐中面臨著定位不清晰、效果不彰等問題，欠缺制度支撐、程序設計不科學等是主要原因。行政調解不應拘泥于另起爐灶式的制度重構，而應積極嵌入現有糾紛解決機制，同時允許行政權的適度靈活處分，以提高行政調解的實效。檢察機關應貫徹精準監督理念，加強對行政調解的監督，在監督辦案中讓行政爭議得到實質性化解。

關鍵詞：行政爭議 行政調解 實質性化解 檢察監督

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》出臺后，行政調解與人民調解、司法調解一并作為構建“大調解”體系的重要組成部分。國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出要“健全行政調解制度，進一步明確行政調解范圍，完善行政調解機制，規范行政調解程序。”結合近幾年各地健全行政調解的制度及實踐，行政機關在推行該制度過程中，普遍存在動力不足、效果不彰的問題。

一、 行政調解面臨的問題

（一）調解范圍界定不清

行政調解的著力點到底是行政機關對民事主體間糾紛的居中調解，還是行政爭議的協商化解？從大部分省區出臺的文件看，絕大多數是二者兼有。行政機關居中調解民事糾紛，均以相關的法律法規依據為支撐，如各地的“交調”（交通事故調解）、“勞調”（勞動糾紛調解）、消費者權益調解等，此類調解納入行政調解順理成章，自不待言。而對于官民糾紛類型的調解，本應作為“制度填補”的重點，各地實施情況反映出困惑頗多。

以行政調解工作走在全國前列的四川省為例，《四川省人民政府辦公廳關于進一步推進行政調解工作的意見》（川辦發[2010]21號）中，對行政調解范圍界定為“以預防和化解行政爭議糾紛為主線”。所謂“行政爭議”，當然系指爭議一方為行政機關，該文卻將行政機關居中調解民事糾紛納入其中，頗為文不對題。再如《江西省人民政府辦公廳關于推進行政調解工作的實施意見》（贛府廳發[2012]61號）對行政調解范圍表述為“行政爭議和依法由行政機關調解的民事糾紛”，但省級部門落實性文件卻對行政調解范圍的規定與省政府的規定有差別。如江西省《工商行政調解工作規定》（贛工商法字[2013]10號）文，將行政調解的范圍細化為“五大調解”，即：行政執法爭議調解、合同爭議調解、行政許可爭議調解、消費爭議調解、行政復議調解，前四種調解貌似包含行政爭議，但又明確規定只針對民事糾紛，僅第五種依附于復議的調解才針對行政爭議。

《四川省人民政府行政調解聯席會議辦公室關于2013年全省行政調解工作的意見》（川府法[2013]12號）文件中也不得不承認“行政調解的范圍和方式尚未完全明確”。該文指出，對于行政不合理，行政不作為，行政行為存在瑕疵的案件，法律、法規不完善或相互之間存在不一致的案件，歷史遺留導致證據無法查明的案件，法律關系復雜或影響重大的案件，可以“探索納入”行政調解的范圍;對于因抽象行政行為、內部行政行為引起的行政爭議，因行政許可、征收、確認或禁止性、標準性規定而產生的行政爭議等，可以“暫不納入”行政調解的范圍。經過“探索納入”和“暫不納入”兩道篩子過濾，僥幸進入調解程序的行政爭議已寥寥無幾。又如《云南省行政調解規定（試行）》《蘇州市行政調解辦法》則均規定，行政調解只針對相關民事爭議。

可見，許多地方政府推動行政調解的初衷是意圖將行政爭議調解作為工作的重點，“兼濟”民事糾紛居中調解，但實踐顯示其調解范圍仍是以調解民事爭議為“大頭”，行政爭議調解反退縮到“兼顧”的尷尬地位。從基層調解實踐來看，情況也大抵如此。

（二）制度支撐軟弱無力

行政調解之所以在行政爭議領域舉步維艱，主要根源是地方性法律依據立意高遠而法律效力層次偏低，無法提供足夠的制度支撐。如調解協議（含和解協議）的達成和執行，實踐中情況不佳。如《浙江省人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的意見》（浙政辦發[2013]52號）文規定，“行政調解達成協議的，行政調解機關應當制作行政調解書，由當事人、調解主持人簽名并加蓋行政調解機關印章，自當事人簽字之日起生效”。《浙江省行政調解辦法》（2017年3月1日起施行）則只規定對民事調解協議的司法確認。而《關于深入貫徹落實浙江省行政調解辦法的實施意見》（杭政辦函〔2017〕110號）中表示，要“努力爭取人民法院支持，建立行政調解書（民事糾紛）由人民法院或仲裁機構確認效力機制，探索行政調解書（行政爭議）申請司法確認制度”。

《上海市高級人民法院關于加強行政案件協調和解工作的若干意見》（滬高法[2007]93號）第18條規定：“當事人達成和解協議，但尚未履行完畢，或履行約定期限尚未屆滿，原告或上訴人申請撤訴的，人民法院應關注行政和解協議的履行，不得為求結案而急于送達準予撤訴裁定，應防止因毀約或失信而導致循環訴訟”。該規定足以反映審判機關的立場：即便在法官主持下達成的行政和解協議，也必須眼見雙方履行完畢，才算案結事了，遑論行政機關主持之下的調解協議的效力。而《浙江省行政調解辦法》第23條對調解協議的效力進行了創新，“行政調解書自各方當事人簽收之日起生效，當事人應當按照約定履行。行政機關不履行行政調解書的，行政調解機關應當責令履行”，這一做法值得肯定。

其次，對行政調解案件，調解期間是否計入復議申請期限以及是否影響后續訴訟時效也缺乏明確規定。有的地區規定在復議調解程序中，復議機關可以依職權適用關于“其他正當理由”的規定給予寬緩（如新政辦發[2012]121號文中規定“適用行政調解優先原則解決矛盾糾紛，但未達成調解協議，造成申請行政復議時效延誤的，經主持行政調解的機關出具書面說明，行政復議機關應當適用行政復議法關于‘其他正當理由的規定”）。針對行政訴訟程序，個別地方比較寬容，如川高法[2009]543號第17條，“訴前行政調解引起民事訴訟時效的中斷。行政調解的期間應當從行政訴訟起訴期限內予以扣除”，大多數地方立法性文件對此語焉不詳。

（三）程序設計固步自封

可能出于強化制度支撐的考慮，各地在設計行政調解程序時大多另起爐灶，意圖為行政調解開疆拓土。這種一廂情愿在實踐中反而限制了制度的發揮空間，表現有二：

一是啟動程序繁復。浙江省為例，浙政辦發[2013]52號中規定，“凡符合調解條件的，行政調解機關應當在收到申請之日起5個工作日內發出受理通知，明確調解時間、地點和調解主持人;不符合調解條件的，應當告知申請人，并說明理由”，即應調盡調、能調即調。而2016年《浙江省行政調解辦法》第9條則規定，“行政調解機關收到行政調解申請后，應當予以登記。屬于本機關行政調解范圍且另一方當事人同意調解的，應當在5個工作日內通知各方當事人……不屬于本機關行政調解范圍或者另一方當事人不同意調解的，應當在收到申請之日起5個工作日內告知申請人，并說明理由”，制度設計者頗有些小心翼翼，采取了類似仲裁受理模式，行政調解的適用再一次被限制。其實對于行政相對人申請調解的，行政爭議已然形成，調解機關（一般都是涉爭議行政機關的上級機關）應該盡可能地甚至可依職權組織調解，在行政環節就化解爭議。如果爭議行政機關一方不同意即放棄調解，等于將期待行政調解的當事人主動推入復議、訴訟，甚至信訪渠道，背離行政調解制度實質化解矛盾的初衷。

二是過于強調體制內調解。許多地區把行政調解與人民調解、行政復議、行政訴訟、信訪中的調解做嚴格區分，認為只有有權行政機關主持下的調解才有資格納入行政調解。從理論上講，復議、訴訟、信訪可解決全部行政爭議，單獨的行政調解制度本已經生存余地狹小，要說有，恐怕只有相對人對抽象行政行為不服的情形，但實際上根本不具備調解的操作性。目前各地出臺的調解制度與信訪制度相比較，二者價值目標基本趨同，對相對人而言區別不大。退一步講，如行政調解依附于現有強勢的糾紛解決框架仍得不到發展，按照“以獨立換自主”的制度設計路徑恐怕也將發育不全，這種看似專業化分工實際是對化解行政爭議構成毫無必要的束縛。

二、行政調解突破口的選擇

機制創新應該體現出制度上有突破、實踐中有成效，從各地出臺的行政調解制度看并沒有實現。應對這一制度困境，應力爭將行政調節嵌入現有多元糾紛解決機制內（如行政訴訟、復議、信訪），不同糾紛解決途徑互為倚重，凡有助于實質性化解爭議的方式方法都爭取運用行政調解，以此為突破，打開行政調解源頭活水。

（一） 充分激活復議調解

行政復議法實施條例創設了調解和解程序，但調解日漸式微，大部分當事人都會撤回申請，乃因“隱性和解”的廣泛存在，“與其讓和解行為陳倉暗度，不如明修棧道”。[1]現有的地方規范性文件大都可適用于復議調解，但應突出依職權調解，并大力簡化程序。激活復議調解程序就不能拘泥于行政權力不可處分原則，2016年，最高人民法院審理林建國訴山東省濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理一案，最終通過行政調解書方式結案，以行政調解的方式改變了二審駁回相對人上訴的裁定。[2]如何軟化行政裁量權的學說多有，此不贅述。但可將愿意接受并積極履行調解后新行政行為作為一種法定情形，在相關行政裁量權細化標準中予以明確。如在處罰、強制等制裁型行政行為中，給予減輕處罰、變更措施，在給付型行政行為中給予一定優惠等。一旦裁量的標準與幅度明確，權力濫用的弊端就會減少，也讓外部監督有了依據。

（二） 積極參與訴訟調解

《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》 （法發[2010]16號）中對此有相應規定，如積極引導訴前前置調解，并可以暫緩立案。在該意見“做好行政案件協調工作”一節中規定了“對一些重大疑難、影響較大的案件，要積極爭取黨委、人大支持和上級行政機關配合，邀請有關部門共同參與協調”，積極促成上級行政機關積極接受審判機關的“委托協調”等。行政調解參與到訴訟中有足夠的發揮空間，借力推動調解制度化不失為一個方向，能在業務做大同時做強。2020年《最高人民法院關于進一步完善委派調解機制的指導意見》中延續了司法支持行政調解的思路，對充分發揮行政委派調解職能仍在大力推動。

（三）主動融入大調解

《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中明確提出要“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”。司法機關、信訪部門對行政調解歷來持積極鼓勵態度，應力爭在其中切實發揮行政調解的息訴罷訪功能。2019年12月，浙江省行政爭議調解中心揭牌運行，各級中心以法院為主導，涉訴行政機關為調解主要參與者，共同推進行政爭議調解工作。這類中心（包括各地大調解中心、信訪超市）的建立，一定程度上是對過去強調“訴訪分離”但效果欠佳所進行的反思與改進。借鑒檢察機關近年提出的“案—件比”思路，只要這些“中心”能把行政爭議的“案—件比”降下來，調解就有效果，參與調解的部門都是受益者。

三、檢察機關如何發揮職能作用

關于行政調解的爭議目前仍較大，有學者在解讀《法治政府藍皮書：中國法治政府發展報告（2017）》時對行政調解的困境表達了憂慮，指出制度還 “在保險柜里”。 [3]行政調解的發展還需再加強，在實踐中進一步凝聚共識。目前，檢察機關正在開展行政爭議實質性化解工作，有必要在此過程中，加強對行政調解的總結與反思，進一步發揮檢察監督的職能作用。

一是將檢察監督嵌入現有行政調解機制。雖然還欠缺國家層面的立法，但各地確有必要探索行政檢察可介入范圍。如合作共建各類大調解中心、信訪超市等，合理厘定參與范圍，將檢察監督納入行政調解機制中。在浙江多地已經開展此類探索，檢察機關進駐大調解中心，應邀或主動參加涉法涉訴行政調解。2018年，浙江省檢察院和省法院就實質性化解行政爭議出臺紀要，參照檢察公益訴訟管轄范圍，對行政訴訟中涉及五大類行政調解事項的，檢察機關可派員參與調解，將檢察監督前拓至訴訟中。2018年10月，《浙江省生態環境損害賠償磋商管理辦法（試行）》出臺，檢察機關全程參加生態環境損害修復和賠償磋商，促成賠償協議，磋商未成的依法支持賠償權利人向法院提起民事訴訟，這種磋商也是行政調解的一種方式。

二是對行政爭議類調解結果加強監督。檢察機關對調解后行政裁量權是否被濫用、有無行政失職、行政機關不履行調解協議等進行監督，視情況轉為行政檢察和行政公益訴訟。這種監督本身也是防止調解可能存在“和稀泥”“暗箱操作”等現象。目前復議和行政訴訟案件的“調撤率”相當高，監督重點是訴訟和復議案件中的相對人撤回起訴或申請和行政機關重新作出行政行為等情形，相關線索可從法律文書等公開途徑獲得，較為容易，難點是信訪中的行政調解，往往信息不透明，只能通過前述多渠道介入平臺來解決。

三是重視對民事爭議類調解結果的監督。此類調解體量很大，因為不涉訴，屬于私權處分，檢察機關往往重視不夠、監督不足，也容易矛盾多發。如市場監管機關對消費爭議的調解，衛生部門對醫療糾紛的調解，國土資源部門對礦產資源勘探開采、土地權屬爭議的調解，環保部門對污染糾紛的調解等，都有較明確的調解依據，檢察機關雖無須直接參與調解過程，但由于調解結果卻與公共利益密切相關，是檢察機關監督的案源之一。我院自主研發的公益訴訟線索搜集平臺，已將公開的民事爭議類行政調解文書和相關信息納入線索收集范圍之內。

四是檢察辦案中借鑒引入行政調解。這也是對行政調解的一種司法支持。刑檢部門辦理認罪認罰從寬案件，可以借助行政調解，促成矛盾雙方和解或達成調解協議，“兩高三部”《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》第16條對相關調解協議效力給予了制度認可。在消費維權民事公益訴訟案件中，檢察機關已經廣泛引入行政調解，各地市場監管部門參與積極性均較高。浙江省岱山縣檢察院在辦理一起海島保護行政公益訴訟案件中，依法督促主管機關履行索賠職責，并召集行政機關和責任單位磋商并達成協議，成功收繳30萬元生態補償金。鑒于此，行政調解可考慮納入公益訴訟辦案規則，以豐富訴前督促履職手段，借力化解矛盾。最高人民檢察院目前正在大力推廣監督辦案中的公開聽證，民事、行政檢察工作都可以借鑒行政審判中的委托調解、訴前調解等，把行政調解用好做實。

最后，行政復議法修訂已提上日程，如能通過修法將檢察監督延伸到此準司法活動中，涵蓋復議中的行政調解的監督，行政檢察職能將更完善。如浙江某機電公司不服工傷認定行政復議調處案已經對此進行了探索。[4]。

注釋：

[1]溫輝：《論行政和解的理論基礎》，《法學雜志》2008年第3期。

[2]《最高人民法院行政審判十大典型案例（第一批）》，中國法院網https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/06/id/2893953.shtml，最后訪問日期：2020年5月6日。

[3]《行政調解實踐不盡人意，立法時應盡可能統一調整范圍》，中國政法大學法治政府研究院法治政府網http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/8366.htm，最后訪問日期：2020年5月6日。

[4]本案入選最高人民檢察院發布的全國首批行政爭議實質性化解典型案例。