國土資源領域行政非訴執行檢察監督之完善

鄭靜雅

摘 要：實踐中國土資源領域行政非訴執行案件因欠缺強拆和沒收條件、執行標準不明晰、變通執行、變相利用以及缺乏執行的現實條件等原因，導致執行難、違法占地狀態難以消除，極易損害公共利益。應從完善相關法律規范，健全制度機制，提升監督能力等方面完善和加強國土資源領域行政非訴執行監督。

關鍵詞：國土資源領域 行政非訴執行 行政檢察監督

行政非訴執行制度自上世紀90年代確立，既監督行政機關依法行政，又促進解決執行難問題。[1]對行政非訴執行的理論研究大多聚焦于事前司法標準審查、執行中存在問題及執行后國家賠償救濟等方面，對行政非訴執行檢察監督研究較少。司法實踐中，國土資源領域案件數量占比較大，成為行政非訴執行的重點與難點。筆者以H省的X市和P市檢察院辦案實踐為研究樣本，剖析國土資源領域行政非訴執行難的主要情形與檢察監督存在的問題，進而對完善國土資源領域行政非訴執行檢察監督提出相關建議。

一、國土資源領域行政非訴執行難以執行的主要情形

2018年H省X市國土資源部門共向法院申請行政非訴執行違法占用土地案件191件，涉及違法占地1103畝，其中1001畝違法占地未采取強制拆除措施，占違法占地總面積的91%;P市國土資源部門共向法院申請行政非訴執行違法占用土地案件1400件，涉及違法占地5631.8畝，其中5616.03畝違法占地未采取強制拆除措施，占違法占地總面積的99.7%。經分析，兩地國土資源領域行政非訴執行難以執行的情形主要包括五個方面：

（一）欠缺強拆和沒收條件

在司法實踐中，有些村民或居民出于自身便利及生存考慮，在未經自然資源部門批準情況下進行折舊翻新或改建、擴建。在新建房屋中，有些折舊翻新、改擴建等不符合規劃。行政機關履行職能時，一般作出沒收或者限期拆除的決定，而沒有統籌考慮安頓建房戶等配套問題，導致不具備強制拆除或者沒收條件，致使法院無從入手，最終造成執行難。

（二）執行標準不明晰

此類情形多發生在農戶建房領域。實踐中，農戶建房的批準面積通常比國有出讓土地上建房批準面積少，但具體建造過程中實際建房面積一般都會超出批準面積，出現“少批多建、少批多占”現象。自然資源部門通常作出行政處罰，責令行政相對人（建房戶）“拆除超過批準建筑面積的部分”。但處罰書中往往沒有指出拆除的具體位置，造成執行的具體標準不明確。而行政相對人（建房戶）多以房屋建設屬于整體架構，拆除任一部分均會影響外觀形象、居住安全等原因不配合拆除。

（三）存在變通執行現象

此類情形多發生在企業。實踐中，一些企業經過批準的用地面積與實際占用的面積相差大，存在四至不清、權屬界定不明現象，特別是一些規模較大的企業直接與所在村委會簽訂征地協議，占用百余畝土地建設廠房。自然資源部門作出的行政處罰通常是“符合規劃的沒收，不符合規劃的拆除”。但實際執行中往往存在變通執行現象，一些企業會采取繳納一定數量罰款延長履行時間，以便完善相關用地指標與手續;一些企業則置之不理，影響執行的公信力。

（四）存在變相利用現象

此種情形多發生在一些農村基層組織。實踐中，一些農村村委會、社區居委會利用建設標準化廠房、農家樂等形式，表明符合上級相關文件要求，實際上存在不經批準建設等情形，有些甚至占用基本農田。對此，自然資源部門作出的行政處罰通常為“沒收或拆除新建的建筑物、依法進行罰款”。實踐中行政機關申請人民法院執行，但考慮到許多基層組織為貧困村，并沒有很好地將行政處罰決定予以執行。

（五）缺乏執行的現實條件

實踐中，還存在一些農戶為滿足自身生產、生活需要，挖塘取土、破壞耕地，以及一些村級組織將耕地挖塘搞養殖、建農莊、開展休閑農業等現象。這都嚴重影響土地完整性，破壞自然資源生態環境。自然資源部門作出相應行政處罰后，由于客觀條件已經發生變化，很難將土地恢復原貌，因而缺乏執行的現實條件。

二、國土資源領域行政非訴執行檢察監督困境

針對非訴執行存在的問題，檢察機關開展檢察監督取得了一定成效，但仍存在以下難題：

（一）相關法律法規缺失

一是行政非訴執行相關法律法規不完善。行政非訴執行本質上屬于申請法院強制執行的一種措施，行政強制法有明確規定，一些地方也出臺相應的地方性法規對行政非訴執行進行細化。但是，無論是法律還是地方性法規規章，均沒有將行政強制執行權賦予自然資源部門，僅規定其可以依照法定程序向有管轄權的人民法院申請強制執行。特別是自2012年起實行裁執分離，有效地保證了國有土地上房屋征收案件的執行。但是，對國土資源領域行政非訴執行并沒有規定，一方面，導致“裁執分離”難以發揮到最大作用;另一方面，雖然實踐中各地普遍進行了探索，但是仍屬于無法律依據行為。[2]二是行政非訴執行檢察監督法規不健全。現行的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《規則》）第2條、第10條以及第29條僅有原則性規定，但對行政非訴執行檢察監督并沒有進行細化。[3]三是國土資源領域法律不全面。土地管理法作為自然資源部門履行職責的重要依據，同樣沒有賦予行政機關對此類案件的強制執行權。

（二）監督案件線索來源單一

以X市檢察機關辦理國土資源領域行政非訴執行監督案件為例，97%的監督線索來自檢察機關自主發現，當事人申請監督、有關機關移送的案件數量少之又少。根據全國檢察機關辦理案件情況，一些地方行政機關與法院相互推諉的情況普遍存在，行政機關申請監督的動力不足。而從行政非訴執行本源看，執行人員違規違法辦案行為大多具有隱蔽性，外界往往難以及時發現。[4]從社會公眾看，筆者曾在“全國土地日”通過隨機問卷展開調查，顯示其中67.5%受訪群眾不了解、不清楚檢察機關行政非訴執行監督，20%受訪者知道但認為該行為與自身無關、不愿意過多關注。

（三）監督方式剛性不強

對國土資源領域行政非訴執行進行監督時，檢察機關主要采取檢察建議方式，但實踐中檢察建議的剛性不足。一是實踐中檢察建議存在回復不及時、不全面的問題。二是檢察建議多為糾正違法類，欠缺針對國土資源領域的深層次思考與治理分析。三是后續跟蹤尚不到位。檢察建議沒有建立起體系化的落實機制，特別是一些法院常以難以執行為由拒絕糾正，影響檢察監督實效。

（四）監督能力仍顯不足

一直以來，我國檢察機關實行的是民行檢察一體化，重民輕行現象比較突出。實踐中，一些檢察院試點民行分離，比如H省X市人民檢察院在全省檢察機關率先將民事和行政檢察分離，組建行政和公益訴訟檢察部，行政檢察監督職能得到普遍增強。目前，“四大檢察”格局已經形成，在市級以上檢察機關由第七檢察部專司行政檢察職能。但由于長期以來形成的工作短板，一些行政檢察人員缺乏辦案的實踐鍛煉與經驗，對法院執行行為、行政機關行政行為是否違法把握不到位，特別在基層檢察院尤為突出。

三、完善國土資源領域行政非訴執行檢察監督的建議

針對上述國土資源領域行政非訴執行檢察監督存在的四大難題，應從健全法治、拓寬線索、做強檢察建議、提升監督能力等方面進行完善。其中，法治健全是前提，拓寬案件線索是關鍵，做強檢察建議是核心，提升監督能力是保障。

（一）健全法律法規，奠定檢察監督根基

針對相關法律法規不完善的現狀，建議從三個維度著手做好賦權明責。一是建議在行政強制法中增加“行政機關在符合法律規定條件時，可適當享有行政強制執行權”。現有關于行政領域的執法規范，一半以上欠缺執行主體，在僅有的關于執行主體規定中行政機關并沒有強制執行權，既不利于制度設計初衷，也難以保障檢察監督點的精準性。二是建議在《規則》第29條第八種情形后增加“對行政非訴執行的監督案件突出對法院審查行為、執行實施行為和行政機關違法性監督”。實踐中，行政非訴執行監督涵蓋了人民法院與行政機關兩大主體，包括行政非訴執行的提請、受理、審查、執行等環節，而現有《規則》中只是進行原則性規定，欠缺具體可操作性。[5]三是建議結合新修改的土地管理法和機構改革，在制定修改具體實施細則或者各地在修改地方性法規過程中，可適當增加自然資源部門行政強制執行權力，為行政機關履行職責提供依據，也能在一定程度上化解法院的執行難題。

（二）強化協調聯動，拓寬檢察監督渠道

監督線索直接關系檢察機關開展國土資源領域行政非訴執行監督的實效。當前，案件線索多為依職權自主發現，公眾參與度不高。基于此，一是對內構建“三個機制”。建立線索互移機制，明確要求各部在辦案中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權線索，統一移送綜合業務部，綜合業務部登記后及時移送專司行政檢察職責部。建立一體辦案機制，結合內設機構改革、省級以下檢察機關統管等改革，辦案中上級檢察院強化對下指導，下級檢察院對典型案例要及時上報，同時人員上要打破級別限制，形成專門辦案組。建立監督調查機制，堅持布陣施策，對于行政非訴執行監督案件從線索、調查前準備、研判、監督方式選擇、后期跟蹤形成閉環運轉。[6]二是對外強化“兩個合作”。既要加強與其它政法機關協作，利用聯席會議、政法全會等平臺，互通信息，研判行政執法監督工作遇到的難題與困惑，共同解決。也要強化與其它行政機關合作，開展定期性研究，對于與民生密切相關公共領域，堅持組織“開門會”，邀請有關行政部門負責人走進檢察機關，傾聽意見和建議。對發現行政規范性文件與國家法律、法規或者規章相抵觸的，可以將有關情況通報政府法制辦公室，并提出處理建議;政府法制辦公室應當依法研究，并及時反饋檢察機關。三是搭建“智能+線索來源”平臺。在現有的統一業務應用系統中細化行政非訴執行檢察監督項目，明確案件來源、監督方式與監督結果，引入數據支撐等方式，依托“兩法銜接”數據平臺，在與行政機關對接中，通過協同合作，引導行政機關錄入處罰類文書;在與公安機關對接中，重點引入其涉輿情信息，針對當前涉行政非訴執行案件引發上訪率高的現狀，關注民眾需求，從而更好地發現監督項，啟動監督程序。

（三）綜合運用監督措施，增強檢察監督剛性

檢察機關開展行政非訴執行檢察監督主要以檢察建議的方式，但其剛性不強，嚴重影響監督實效。檢察建議涵蓋了“源頭--中端--末端”等三大環節，因此要增強監督剛性，必須針對這三大環節中存在的難題，主動找準監督點，增強監督實效。一是暢通監督鏈條。由于國土領域行政非訴執行案件直接與生態環境等公眾利益密切相關，若遇行政機關不采納檢察建議的情形，同時又符合檢察機關提起行政公益訴訟情形的條件下，可以采取程序轉換方式，由第七檢察部（承擔行政檢察職能）將案件移轉至第八檢察部（承擔公益訴訟檢察職能），進入檢察公益訴訟環節，最終實現保護公益目的。二是延伸監督觸角。為增加監督效果的長效性。建議在送達檢察建議時邀請人大參加，通過對辦理案件的深入剖析，形成專門性、系統化的治理分析報告，拓展檢察監督廣度。三是強化調查核實。實踐中，檢察建議可能存在欠缺針對性，影響執行效果。應引入調查核實權，通過廣泛取證，全面把握案件真實情況，從而為制定更加全面、針對性強的檢察建議書提供基礎依據，增強其可操作性。四是完善后續跟蹤。目前，有些地方存在檢察建議制發后缺乏相應跟蹤，雖然要求行政機關或者人民法院及時配合并落實，但是仍欠缺具體明確的規定。因此，可探索明確檢察建議回復時限，在時限內督促、回訪、釋法說理，增強落實的連貫性。[7]

（四）深化素質培訓，提升檢察監督能力

針對行政檢察監督隊伍合力欠缺、能力不足的現象，應采取健全隊伍、強化考核、規范司法等措施。一是打造“智慧+素質提升”平臺。依托新組建的行政檢察部，對行政非訴執行檢察監督專項活動開展以來情況進行研究，分析辦案特點，查找問題與困境，制定精準舉措。同時，組建由檢察人員、律師、相關行政部門參加人才庫，成立專家咨詢委員會，對于發現的新情況及時研究梳理形成指導性意見上報，對于共性問題建立類案指導庫，強化業務培訓，形成一批可復制、可推廣經驗。二是探索“智能+人員考核”新平臺。此平臺旨在實現對行政檢察部（市級以上為第一檢察部、基層院為相應員額檢察官或者辦案組）員額檢察官、司法輔助人員的內部監督考核。在平臺的設置中可打造“網上檢察室”，以全國檢察機關統一業務應用系統為依托，結合各類人員職能分工科學設置考核標準。三是深化“智能+規范司法”新平臺。綜合業務部重點運用案件質量評查系統，從實體、程序、法律文書、卷宗等多方面進行評查，綜合運用日常評查、重點評查、專項評查、交叉評查、多輪評查等多維評查模式，自動生成以辦案單位、辦案部門、辦案人三個層次為單位的案件數量、質量、效率等多維度評查臺賬、評查分析報告和圖示分析，對行政檢察人員辦理行政非訴執行監督案件進行全流程監控。

注釋：

[1]參見馬懷德主編：《新編中華人民共和國行政訴訟法釋義》，中國法制出版社2014年版，第450-470頁。

[2]參見張相軍：《關于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》，2019年第7期（上）。

[3]參見王華偉：《試論非訴執行體制之改造——以裁執分離模式為路徑》，《政治與法律》2014年第9期。

[4]參見鄭新儉主編：《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）理解與適用》，中國檢察出版社2016年版，第206頁。

[5]同前注[4]。

[6]參見肖中揚：《論新時代行政檢察》，《法學評論》2019年第37期。

[7]參見徐鶴喃、溫輝主編：《行政檢察實務培訓講義》，法律出版社2019年版，第212-213頁。