我國證券民事公益訴訟制度的構建

俞德明 曹瑞璇

摘 要：證券民事公益訴訟制度作為維護資本市場領域公共利益的有效救濟措施，在我國仍處于探索階段。目前，證券民事公益訴訟制度的構建面臨科創版試點推行對投資者保護的挑戰、證券民事公益訴訟法律依據不完備等諸多困難。通過對我國民事公益訴訟理論、實踐及域外證券民事公益訴訟制度的考察，論證我國證券民事公益訴訟的可行性，從適用范圍、原告資格、訴訟請求、舉證責任、公益訴訟與私益訴訟銜接等制度層面進行創新設計，并提出可適時將上海作為證券民事公益訴訟的試點區域。

關鍵詞：證券侵權 公益訴訟 檢察機關

一、證券民事公益訴訟的現實困境

（一）科創版試點推行對投資者保護的挑戰

證券市場投資者風險本質上是法律風險。2019年7月22日，上海證券交易所科創板正式開板，標志著我國資本市場注冊制改革進入新階段。伴隨科創板及注冊制的試行，企業上市門檻降低，審核內容減少，內幕交易、虛假陳述以及信息披露違法等案件發生可能性加大，防范與化解系統性、區域性金融風險是當前證券市場面臨的最嚴峻挑戰之一。盡管我國證券法明確規定了證券侵權行為的民事責任、行政責任以及刑事責任，但在實踐中廣受詬病。一方面，行政處罰力度相對較小，不足以起到有效威懾作用。新證券法增設專章加強投資者保護，上市公司違規成本大幅提高，但仍存在諸多問題。例如，虛假陳述處罰金額為100萬元至1000萬元不等。由于存在上限問題，意味著頂格處罰只能是1000萬元。但是，對嚴重損害投資者利益、對資本市場產生惡劣影響的案件，處罰金額仍存在信息違規披露的收益大于成本的可能性。另一方面，在刑事或民事賠償案件中，一般遵循行政處罰前置程序，司法救濟帶有行政色彩。在當前我國證券市場日益發展、證券投資者權利保護問題凸顯的背景下，實現針對不特定多數人證券侵權行為的訴訟保護，是引入證券民事公益訴訟制度最迫切的原因之一。

（二）證券民事公益訴訟法律依據不甚完善

我國證券民事公益訴訟法律制度的不完善主要體現在三個方面：一是立法原則性強、可操作性弱。民事訴訟法第55條概括列舉了公益訴訟的適用范圍，但并未明確規定證券民事公益訴訟制度。與此同時，新證券法對證券民事公益訴訟亦未作出專門規定。證券領域是否能夠適用民事公益訴訟制度，理論界和實務界尚存爭議。二是程序性法律依據欠缺。盡管證券法為證券侵權行為提供了實體法依據，但有關證券民事公益訴訟的可操作性、可訴性條文空缺，有待后續立法加以完善。三是規范性文件法律效力低。由于立法過于原則，我國現行公益訴訟大多由最高人民法院、最高人民檢察院發布的司法解釋規定有關審判原則、審判程序、責任承擔等問題，如《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高檢察公益訴訟司法解釋》）。因此，從實體和程序兩方面探索證券民事公益訴訟法律制度構建具有現實意義。

（三）證券民事公益訴訟的焦點問題亟待破解

除適用范圍外，證券民事公益訴訟仍存在四個亟待破解的難題：一是證券公益訴訟主體資格的確定。民事訴訟法第55條將公益訴訟的起訴主體資格限定為“法律規定的機關和有關組織”，但并未明確規定具體是何種機關和組織有權提起證券民事公益訴訟。二是證券民事公益訴訟請求范圍的界定。即除停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等訴訟請求外，懲罰性賠償是否適用。三是舉證責任的科學合理分配。針對不同的訴訟主體，是否需要區分舉證責任，特殊情況下舉證責任能否倒置。四是公益訴訟與私益訴訟的銜接。即當證券民事公益訴訟與民事私益訴訟競合時，如何選擇適宜的訴訟模式。

二、引入證券民事公益訴訟的可行性分析

（一）我國民事公益訴訟適用范圍的擴展

我國現行立法采用不完全列舉的方式，將公益訴訟的范圍限定為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。采用不完全列舉的立法方式劃定公益訴訟的適用范圍較為合理，既能夠滿足社會和司法實踐的現實需要，又為今后公益訴訟的發展提供了空間。自公益訴訟全面推開以來，公益訴訟受案范圍已逐漸向損害英雄烈士名譽、騷擾電話等侵害公共利益等熱點問題擴展。此外，十九屆四中全會明確提出要拓展公益訴訟的案件范圍。可見，在立法層面，我國已為引入證券公益訴訟制度預留出實踐空間。

（二）我國民事公益訴訟的現實基礎

自2015年7月以來，全國各級檢察機關作為“公共利益的代表”，在公益訴訟方面積累了寶貴的實踐經驗。根據2019年《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》顯示，2017年7月至2019年9月，全國檢察機關共立案公益訴訟案件214740件，辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。通過公益訴訟案件辦理，檢察機關在證據搜集、訴訟技巧、政策把握和工作機制等方面均積累了豐富的經驗。此外，上海市人民檢察院也在積極穩妥擴展公益訴訟范圍，持續關注金融領域公益訴訟的探索情況。檢察機關的實踐與探索為加快建立證券民事公益訴訟制度奠定了良好基礎。

通過多年實踐，法院在審理證券侵權賠償案件領域也積累了豐富的審判經驗，主要表現在訴訟程序把握、實體法律適用以及個體訴訟與群體訴訟協調方面。此外，法院也在積極探索將公益訴訟制度引入證券領域。例如，《最高人民法院關于為設立科創板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》《上海金融法院關于服務保障設立科創板并試點注冊制改革的實施意見》均提出要“研究探索建立證券民事公益訴訟制度”。法院的司法實踐和理論探索將為構建證券民事公益訴訟制度匯聚合力。

（三）證券民事公益訴訟的域外考察與借鑒

1.美國證券集團訴訟模式。證券集團訴訟起源于美國，被認為是美國投資者最有效的維權武器。集團訴訟通常指當事人訴訟標的是同一種類，其中一人或數人作為代表提起的包括損害賠償在內的訴訟，法院判決對其他被代表人具有法律拘束力。證券集團訴訟具有節約司法成本、便利投資者等獨特優勢。一旦上市公司在前期證券集團訴訟中敗訴，后續投資者登記即可獲得賠償。實踐中，該訴訟模式出現濫用現象，主要表現為投機性訴訟盛行、懲罰性賠償泛濫。為有效控制其濫用，美國對原告和懲罰性賠償均作出了限制性規定。例如，1995年私人證券訴訟改革法規定，第一個提起集團訴訟的原告，不能自動獲得首席原告資格，且對首席原告的賠償僅限于其在訴訟中持股比例所享有的份額。此外，只有在故意欺詐的情況下，證券領域才能適用懲罰性賠償。

2.德國投資者保護示范訴訟模式。根據2015年投資人示范訴訟法，可以將德國示范訴訟劃分為三個階段：階段一，示范訴訟的啟動。針對同一原因造成的證券侵權事件，示范訴訟的申請主體既可以是原告，也可以是被告。法院受理且公告期滿后，若提起示范訴訟的登記人數超過10名，法院將啟動示范訴訟程序。階段二，示范訴訟的審理。法院從登記人當中選擇一名或數名當事人作為示范原告，并拒絕其他原告的訴訟請求。階段三，示范訴訟的判決。示范訴訟判決對全部當事人具有拘束力，但當事人有重大過失的除外;示范訴訟判決所認定的事實是當事人和解之基礎。[1]可見，示范訴訟模式由法院主導，集中解決群體性糾紛的共性問題，既可提高司法效率，又可降低司法成本。但是，示范訴訟審理程序延滯、審級救濟不力問題也被廣為詬病。

3.我國臺灣地區證券團體訴訟模式。2002年臺灣地區證券投資人及期貨交易人保護法確立了證券團體訴訟模式。“證券投資人及期貨交易人保護中心”（以下簡稱“投保中心”）作為非營利性財團法人，有權向法院提起損害賠償之訴，為投資者提供公益訴訟服務。根據財團法人證券投資人及期貨交易人保護中心辦理訴訟或仲裁事件處理辦法第2條的規定，投保中心提起證券團體訴訟需滿足三項先決條件：一是證券侵權損害了20個以上投資人的權益;二是訴訟標的同一性;三是獲得20人以上投資人的書面授權。對于證券團體訴訟，還有免除擔保、減免裁判費的特殊待遇規定。投保中心在取得保護中小投資者成效的同時，也存在獨立性不足、積極性不高、效率不彰等問題。[2]

通過對域外證券公益訴訟模式考察可見，每一種訴訟模式都有其優缺點。我國證券民事公益訴訟制度構建不能一味地照搬照抄某一種訴訟模式，而是要在借鑒域外立法和司法實踐優缺點的基礎上，結合我國實際情況因地制宜地進行構建與創新。

三、我國證券民事公益訴訟制度構建路徑

（一）明確適用范圍

公益訴訟適用范圍“等”字的表述，一直存在較大爭議。從立法解釋角度看，“等”字既可以作“等”內解釋，也可以作“等”外解釋。前者一般是指只包括法律條文所列舉的事項，而后者一般是指法律條文所列舉的事項未盡。筆者主張應對公益訴訟適用范圍作“等”外解釋，理由如下：一是符合公益訴訟的立法目的。公益訴訟旨在維護國家和社會公共利益，保護證券市場投資者利益有利于保障社會公共利益，推進國家治理體系和治理能力現代化;二是充分發揮檢察職能。適當擴大民事公益訴訟的適用范圍，能夠及時回應社會公眾關切的公共利益損害問題并提供有效保障;三是檢察機關實踐效果好。檢察公益訴訟工作的發展，取得了積極成效，贏得了社會公眾的理解與支持。不少人大代表、學者均主張適當引入證券民事公益訴訟制度。因此，有必要作“等”外解釋，適當擴大公益訴訟適用范圍。

（二）確定適格原告

1.檢察機關。有觀點認為，檢察機關不適合作為證券民事公益訴訟的適格原告。具體理由包括：一是存在角色沖突。如果授予檢察機關證券公益訴訟適格原告資格，其將擁有“法律監督者”和“公益訴訟起訴人”雙重身份，可能存在角色沖突。二是檢察機關的強項在于刑事公訴，民事檢察部門缺乏通曉證券市場知識的專業人才和辦案經驗，無法滿足證券公益訴訟工作的需要。[3]筆者認為，應將檢察機關納入我國證券民事公益訴訟適格原告范圍。理由如下：一是法律監督與公益訴訟職能相輔相成。檢察機關作為我國法律監督機關和“公共利益代表人”，通過證券民事公益訴訟案件的辦理，貫徹落實“在辦案中監督，在監督中辦案”的理念。二是加強證券民事公益訴訟檢察專業化建設。證券案件專業性、復雜性強，對檢察人員的綜合素質能力要求更高，必須集中力量培養高素質證券民事公益訴訟檢察隊伍。同時，善于借助“外腦”，通過加強與證券期貨監管部門的交流協作、開展聯合培訓、邀請專家輔助辦案等方式，為檢察機關提供智力支持。此外，上海始終致力于打造全球領先的國際金融中心，上海證券交易所、上海市人民檢察院、上海金融法院，已經擁有了一批證券法律人才，且積累了豐富的辦案經驗。因此，在上海探索證券民事公益訴訟制度，具備人才優勢及法律制度優勢。由此，檢察機關理應成為我國證券民事公益訴訟的適格原告。

2.投服中心。2014年12月，中國證監會在上海注冊成立中證中小投服中心有限責任公司（以下簡稱“投服中心”），投服中心作為公司制法人單位，旨在為證券投資者自主維權提供教育、法律、信息、技術等服務。在2019年“方正科技案”中，投服中心作為第三方專業機構輔助上海金融法院進行損失核定，稱為我國首例證券示范訴訟。此外，證券法第93條、第94條明確規定，投服中心可根據受托協議先行賠付、依申請介入調解、支持訴訟、直接起訴、代表人訴訟等方式深度介入證券投資者保護。可見，投服中心可作為證券民事公益訴訟的適格原告。理由如下：一是專業化。投服中心工作人員大多是熟悉證券市場知識的專業人士，對證券市場的運行機制、行業監管、政策法規等較為熟悉，具備提起證券民事公益訴訟的專業背景;二是證券支持訴訟的經驗。自成立以來，投服中心依據民事訴訟法第15條已提起20起證券支持訴訟，一定程度上破解了投資者維權成本高、維權意識不強的現實困境;三是支持起訴制度的局限性。投服中心只有在獲得證券投資者授權后才能作為代理人支持投資者開展訴訟。若證券投資者放棄維權或者不授權，投服中心針對證券市場的侵權行為就無能為力。因此，在構建證券民事公益訴訟制度過程中，可以將投服中心界定為適格原告。

3.公民個人。我國民事公益訴訟并未賦予公民個人起訴權。美國和我國臺灣地區的訴訟模式，賦予了公民個人提起公益訴訟的權利。有學者主張，當證券侵權行為發生時，應當賦予公民個人公益訴訟起訴資格。但筆者認為，現階段規定公民個人有權提起民事公益訴訟的時機尚不成熟。一方面，公民個人起訴能力不足;另一方面，賦予公民個人起訴權亦可能出現濫訴。目前，由檢察機關和投服中心提起證券民事公益訴訟較為理想，不僅可以避免公民個人訴訟能力不足和濫訴問題，還可以對廣大證券投資者維權起到示范引導作用。通過培育證券投資者公共利益保護的氛圍，為進一步擴大證券民事公益訴訟適格原告資格范圍奠定基礎。

（三）界定訴訟請求范圍

訴訟請求是指當事人通過法院向對方當事人所主張的具體權利。除停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等訴訟請求外，懲罰性賠償是否適用于證券民事公益訴訟領域值得探討。我國現行證券侵權民事賠償制度未規定懲罰性賠償，實踐中無法確保違法成本高于違法收益，不足以震懾和預防證券侵權行為的發生。

鑒于證券侵權的財產性、專業性及涉眾性，證券民事公益訴訟制度的構建，應探索擴大懲罰性賠償制度的適用，明確適用領域、細化具體標準。在適用領域方面，《兩高檢察公益訴訟司法解釋》第18條在列舉公益訴訟訴訟請求時增加“等”的開放性表述，為引入懲罰性賠償制度提供了可能。在具體標準方面，懲罰性賠償金的計算可以采取固定金額模式。懲罰性賠償數額可以是中小投資者實際損失的倍數，也可以是侵權上市公司所獲得的違法利益的倍數。劉俊海教授曾主張，在資本市場領域，建立最少3倍，最高10倍的懲罰性賠償。裁判者需要根據法律規定的賠償計算標準作出判決，減小自由裁量權的濫用。懲罰性賠償制度可以彌補補償性賠償制度的缺陷，更有利于提高違法成本，歸零違法收益，增強投資者對我國資本市場的信心，助力我國資本市場法治化進程。

（四）明確舉證責任分配

在民事訴訟中，舉證責任規則直接關系到訴訟結果。由于證券民事公益訴訟的特殊性，損害行為與損害結果之間的因果關系往往成為訴訟中的爭議焦點。為維護證券市場中小投資者利益和訴訟公正，證券民事公益訴訟實行舉證責任倒置較為合理。倘若遵循民事訴訟“誰主張誰舉證”的基本原則，公益訴訟適格原告對損害事實、損害后果承擔舉證責任;若不能證明，則要承擔敗訴后果。而被告對損害行為與損害結果之間無因果關系以及無過錯承擔證明責任;若不能證明，則要承擔敗訴后果，如此必然會增加適格原告的舉證責任，不利于保護中小投資者利益。此外，我國環境公益訴訟已適用舉證責任倒置的特殊規則。舉證責任倒置作為民事訴訟中一種特殊規則，一般須由立法明確規定。例如，證券法第89條明確規定，普通投資者與證券公司發生糾紛的，證券公司應舉證證明自己無違規及誤導或欺詐行為，不能證明的應承擔賠償責任。將舉證責任倒置制度適用于公益訴訟適格原告以及私益訴訟投資者有利于公益訴訟制度目的的實現以及公平正義的彰顯。

（五）公益訴訟與私益訴訟銜接

自我國公益訴訟制度建立以來，公益訴訟與私益訴訟競合的協調問題成為實務界與學術界共同關注的問題。目前，協調主要有兩種模式：融合與銜接。融合通常是指在同一訴訟中同一適格原告可以一并主張公共利益和私人利益。銜接一般是指通過實體或程序方面的設計將公益訴訟與私益訴訟相聯系，減少或避免兩者之間的潛在沖突，以實現最優效果。主張融合的學者提出可以采取另賦實體請求權、訴訟信托以及訴訟擔當模式，[4]但融合必須先解決主體資格、起訴、審理到裁判等方面的問題。[5]提倡銜接的學者提出可采用訴訟效益理論、既判力擴張理論，[6]但銜接必須先解決訴訟順位、程序關系等問題。鑒于融合條件尚不成熟，我國在環境公益訴訟中排除了將私益訴訟納入公益訴訟一并審理的可能性。此外，在審理環境民事公益訴訟案件中，法院可以優先審理公益訴訟，公益訴訟判決中認定的有利于私益訴訟原告的事實和證據可以在私益訴訟中由原告主張適用。因此，我國目前實行公益訴訟與私益訴訟雙軌制，兩種訴訟模式協調方面更傾向于銜接。

針對同一證券侵權行為引起的民事公益訴訟與民事私益訴訟，法院受理其中之一，仍可以受理另一個。兩種訴訟模式的銜接路徑體現在兩個方面：一是訴訟順位。法律應明確規定證券民事公益訴訟優先。因同一侵權行為受到損害的中小投資者自行提起民事私益訴訟，若民事公益訴訟生效裁判對侵權行為、因果關系及損失賠付等共同的事實及證據作出對中小投資者有利認定的，可直接作為中小投資者民事私益訴訟的裁判依據。這樣既可以節省司法成本，又能夠提高訴訟效率;二是程序問題。在案件受理程序方面，應當允許不同的適格原告分別提起證券民事公益訴訟與私益訴訟。若法院受理證券民事公益訴訟后，因同一侵權行為受到損害的權利人請求終止訴訟的，法院應當準許。可見，通過公益訴訟優先的方式可以形成判決既判力的擴張，公益訴訟判決的擴張效應不僅可以簡化私益訴訟的程序，還能起到震懾作用。

注釋：

[1]參見姜炳俊：《德國投資人示范訴訟新制》，《邁入二十一世紀之民事法學研究》，元照出版有限公司2006年版，第155—156頁。

[2]參見余凡：《論證券投資者保護機構的職能配置與治理角色》，《浙江工業大學學報》（社會科學版）2019年第2期。

[3]參見劉水林、郜峰：《我國證券公益訴訟制度構建的理論證成》，《上海財經大學學報》2014年第6期。

[4]參見黃忠順：《論公益訴訟與私益訴訟的融合》，《法學家》2015年第1期。

[5]參見高玉珍：《論公益訴訟與私益訴訟的關系》，《社會科學論壇》（學術研究卷）2007年第7期。

[6]參見朱紀彤：《環境公益訴訟與私益訴訟銜接問題研究》，《社會科學動態》2019年第3期。