從社會“管理”到“治理”的轉變

改造社會、創新社會、為人民謀幸福，是中國共產黨始終不渝的奮斗目標。黨在全國范圍執政后尤其是黨的十一屆三中全會后，伴隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，我國經濟社會環境發生了歷史性巨變，新情況、新任務、新形勢層出不窮。為適應時代的變化，黨始終把社會建設放在重要位置上，并逐步實現了從社會“管理”到社會“治理”理念的轉變。

改革開放前，由于當時情況比較特殊，我國建立起高度集中的計劃管理體制。這個時期，國家幾乎壟斷了所有重要的資源，不僅包括各種生產要素，也包括人們生存和發展的機會及信息資源。以這種壟斷為基礎，國家對經濟和社會生活實行了全面而嚴格的控制。單位和公社分別是城市、農村實施社會管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉之間人口流動的一項重要制度。國家、企事業單位、個人利益也基本是一體的。這種管制性制度架構，對于保持社會的基本安定有序十分有效，缺點是社會活力明顯不足。

事實上，在計劃經濟時代，國家對幾億人口的社會管理，簡單來說就是用三張紙管住的。第一張紙，就是戶口本。每一個人出生以后，進入這個社會就有戶口，這是判斷一個人是否具有合法性以及能不能在社會中生存發展的一個依據。第二張紙，就是糧油關系證。根據個人戶口獲得糧證、糧票、油票、糖票、肉票等各種票證，這是生存發展所必需的資源的依據。第三張紙，就是勞動人事關系證明。個人一旦離開學校走上工作崗位以后，就建立了勞動人事關系，離開這個單位就要轉關系，憑這張紙拿工資，維系自己的生存和發展。改革開放前，我們就是靠這三張紙管住了整個社會，保持了社會的穩定有序。

改革開放后，尤其隨著我國向市場經濟的轉型，經濟及社會組織運行方式都發生了重大變化。其中，非常重要的一個變化是國家不再控制全部資源，市場在資源配置中逐步發揮基礎性作用，極大地激發了經濟活力。同時，經濟轉型也從根本上改變了國家管理社會的基礎，給管理社會提出了許多新的挑戰。如：（1）單位制的功能弱化和公社的取消，導致社會管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮經濟體制改革的推進，公有制企業的社會職能逐漸弱化，而新成長的非公有制企業從一開始就沒有主動承擔社會管理職能。在農村，家庭聯產承包責任制取代了集體經濟，公社取消后，農民的經濟、社會生活全面非組織化。（2）改革開放帶來利益分化，增加社會管理的難度。利益分化發生在多個層面，企業不再是政府的附屬機構，而成為獨立的利益主體，在社會管理方面不再直接聽命于政府;社會階層迅速分化，私營、外資企業主，企事業管理人員，農民工等新的階層出現，利益訴求各不相同，利益矛盾增加;還有一個不能忽視的事實是，隨著以放權讓利為主要特征的改革的實施，地方政府角色發生了變化，逐漸成為一個相對獨立的利益主體。（3）大規模的人口開始流動，給公共服務提供和社會秩序維持帶來巨大壓力。改革開放以后，國家逐漸放松了對人口流動的控制，大量農村勞動力進入城鎮就業，成為我國經濟快速增長的重要支撐。但同時，大規模的人口流動給當地社會秩序的維持帶來了巨大壓力，對公共服務提出了很大需求，而以地方財力為主的公共服務供給模式很難滿足這種需求，帶來了各種問題。

面對這些新的問題和挑戰，原有的社會管理體制缺乏足夠的彈性應付復雜多變的社會環境。因此，如何通過社會管理體制創新和政府職能改革，對社會進行有效的管理，調節紛繁復雜的社會生活，保持良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量之間的動態平衡，成為改革開放新時期面臨的一個新的課題。

要破解這一新課題，必須在理念和體制上找到新的辦法，現代意義上的“社會管理”概念就是順應這一需求而產生的。早在1993 年黨的十四屆二中全會上，我們黨就提出了社會管理的概念。在這次全會討論的國務院機構改革方案中，著重提出要強化社會管理職能部門。之后，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：“政府要加強政府的社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好的社會秩序”，“建立多層次的社會保障制度，為城鄉居民提供同我國國情相適應的社會保障，促進經濟發展和社會穩定……建立統一的社會保障管理機構。提高社會保障事業的管理水平，形成社會保險基金籌集、運營的良性循環機制”。1998年3月，《關于國務院機構改革方案的說明》強調，按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來;加強宏觀經濟調控部門，調整和減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監管部門，發展社會中介組織。從這些重要文獻可以看出，在建立社會主義市場經濟體制的過程中，我們黨已經充分認識到經濟與社會管理職能部門協同發展、加強社會管理的重要性，并認識到加強社會管理是國民經濟正常運行和良好社會秩序構建的重要保證。

經過20世紀90年代的快速發展，尤其是隨著加入世貿組織，中國的經濟步入快車道，國家的綜合國力不斷提高，這就為推進全面社會建設準備了充分的條件。同時，由于我國社會當時還處在轉型時期，從以計劃經濟為基礎的單一社會結構向以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡。在這樣一個劇烈變革時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會顯現出來，而且還會出現新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題相互交織在一起，使得社會系統性風險加大，或者說使得社會的脆弱性加劇，隱含潛在的發展風險。

正是在這樣的時代背景下，我們黨提出構建社會主義和諧社會，這標志著我國社會管理和發展進入一個新的歷史階段。2002年，黨的十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。在第五部分“政治建設和政治體制改革”中，在談到“維護社會穩定，完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境”時指出，“要堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”。在這里，社會管理被列為維護社會穩定的具體途徑。

黨的十六大以后，我國社會管理理念逐步升華，社會管理體制也逐步成熟起來。2003年，黨的十六屆三中全會從完善社會主義市場經濟的視角，提出“完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”。這就把社會管理和全面建設小康社會緊密聯系起來。2004年，黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的角度，突出了加強社會管理的重要性，并對如何加強社會管理作出了重要部署。更為重要的是，這次全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》首次提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這一論述表明，社會管理的創新途徑在于堅持黨的領導，實行政府負責，實現社會協同，積極調動社會公眾參與。這就改變了以往強調單一政府管理的模式，突出了政府、社會和公民的協同管理，標志著黨對社會管理認識的深化。2005年，黨的十六屆五中全會從行政管理體制改革的角度強調了加強社會管理的必要性，提出“要著力推進行政管理體制改革，政府要加強社會管理和公共服務職能，不得直接干預企業經營活動”。同時指出，“加強社會建設和完善社會管理體系是構建社會主義和諧社會的必要條件”。2006年，黨的十六屆六中全會對加強社會管理具體路徑進行了戰略部署。這次全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務”之一，提出“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求”;強調“在服務中實施管理，在管理中體現服務”。這表明黨對社會管理的認識實現了從宏觀層面到中觀和微觀層面的轉變，也表明黨對社會管理的認識進一步深化。

經過黨的十六大以來的努力，尤其是構建社會主義和諧社會的提出，我國社會管理理念和體制實現了巨大飛躍。在此基礎上，2007年，黨的十七大從實現全面建設小康社會新要求的角度，對建設更加健全的社會管理體系提出了新的要求。黨的十七大報告在重申“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的同時，提出了“要最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。這與構建社會主義和諧社會的要求相一致，體現了黨的社會管理思想逐步成熟。2008年，黨的十七屆三中全會將“農村社會管理體系進一步完善”列為“2020年農村改革發展基本目標任務”之一，并從促進社會和諧、建設社會主義新農村等角度突出了加強和完善農村社會管理的重要性。這就突破了傳統意義上的城市層面的社會管理，使得社會管理的內涵更加豐富。2009年，黨的十七屆四中全會從加強黨的建設、保持黨的先進性的角度強調了黨提高社會管理能力的重要性和緊迫性，強調黨在社會管理方面發揮著至關重要的作用，并將提高社會管理能力作為建設高素質干部隊伍的重點工作。2010年，黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度提出“加強和創新社會管理”，強調把“社會管理制度趨于完善”作為“‘十二五時期經濟社會發展主要目標”之一，并從法律、體制和能力建設方面對加強社會管理進行了部署。2011年，黨的十七屆六中全會從文化體制改革的角度強調了社會管理的重要性，提出“創新文化管理體制。深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業單位關系”。2012年，黨的十八大將社會管理和民生并列為社會建設的重要內容，實現了從社會管理格局向社會管理體制的轉變，并且在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內容。這就體現了社會管理與依法治國的結合。同時，黨的十八大還對社會管理的措施提出了新要求。如提出“社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”;提出“改進政府提供公共服務方式”;提出社會管理的重點工作在于“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。由此可以看出，隨著實踐的發展，我們黨關于社會管理的內涵與外延有了很大變化，這也意味著黨對執政規律的認識日益深化。

進入中國特色社會主義新時代后，以習近平同志為核心的黨中央面對世界經濟復蘇乏力、局部沖突和動蕩頻發、全球性問題加劇的外部環境，面對我國經濟發展進入新常態等一系列深刻變化，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，迎難而上，開拓進取，取得了改革開放和社會主義現代化建設的歷史性成就。伴隨著新時代的歷史性巨變，我們黨對治國理政的認識發生了深刻變化，實現了從“社會管理”到“社會治理”的新飛躍。

“社會治理”概念的正式提出，是在黨的十八屆三中全會上。2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一。這次全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創新社會治理體制，并從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等方面對如何創新社會治理體制進行了闡述。這是新中國成立以來在黨的重要文件中第一次提出“社會治理”概念，標志著我們黨執政理念的新變化。隨后，黨的十八屆四中全會對社會治理領域的相關戰略進行法制建設的部署，指出加強社會組織立法，推進多層次多領域依法治理，推進社會治理體制創新和法律制度建設。黨的十八屆五中全會提出社會治理精細化的要求，構建全民共建共享的社會治理格局。至此，社會治理的戰略布局逐步向精細化和系統化發展，社會管理戰略得以提升并確立社會治理戰略，一個多元互動、上下聯動、系統協調、公正法治的社會治理體系不斷完善、發展和創新。

從“社會管理”到“社會治理”的轉變，順應了新時代我國經濟社會發展的客觀趨勢和人民群眾的呼聲，表明了黨對執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化，體現了黨與時俱進、開拓創新的精神，標志著黨的執政理念實現重大轉變。