正視資本力量的規劃思考
——太原市“十一五”～“十三五”規劃編制的總結

孫軍華

（太原市城鄉規劃設計研究院，030002）

0 引言

規劃從業十五年恰逢“十一五”至“十三五”三個五年計劃的周期，太原市城鄉規劃的編制工作，大體上可以總結為圍繞兩個大事件展開的，即：太原市城市總體規劃的修編[1]，以及控制性詳細規劃與鄉鎮規劃的全覆蓋[2]。編制規劃的過程中與城市各級政府、各行政主管部門、國內外規劃設計機構、重要產業企業家代表、學術研究機構專家等，進行了廣泛接觸，太原市法定規劃體系逐步完善。這一時期可以清晰的看到資本是如何推翻傳統規劃理論的藍圖，從實施層面反向主導城市建設的。

1 編制歷程

1.1 城市總體規劃

2004年，擁有法定效力的《太原市城市總體規劃（1998～2010年）》（以下簡稱98 版總規，見下圖1）規劃即將到期，很多發展的意向在變化，通過編制近期規劃完成局部修改，以適應發展需要。

2010年左右，98 版總體規劃年限到期，開始編制《太原市城市總體規劃(2011～2020)》（以下簡稱11 版總規，見下圖2），啟動時間較早，因此很多規劃規范標準都采用了舊版，例如用地分類標準；批復時間很晚，直至2017年才批復，導致期間重點地區的概念規劃、各專項規劃、控制性詳細規劃的編制過程中，總體規劃都只能作為參考，而不是依據，引導作用弱化。批復之日，修改就迫在眉睫，同時，城市總體規劃的時代結束了。

圖1 98 版總體規劃

圖2 11 版總體規劃

1.2 控制性詳細規劃

1.2.1 崛起階段

2004年太原市的控制性詳細規劃處于起步階段，僅有少數區域編制過，方法還在嘗試中：一方面是落實總體規劃的市區級設施、支路以上級別道路，以及市政基礎設施；另一方面是在規范標準的幫助下，細化總規功能區的用地，布局多從修建性詳細規劃的思路出發，道路通而不暢，服務功能位于居住區中央，從修建性詳細規劃的擬建方案推定指標控制。隨后，伴隨著棚戶區和城中村的改造訴求，2008年左右基本覆蓋除老城區之外的全部集中建設用地，見下圖3。由于沒有頂層設計，早期編制范圍混亂，零星散布；后期范圍相對規整，標準較為統一。

1.2.2 全覆蓋階段

2010年，太原市控制性詳細規劃全覆蓋工作正式啟動，全市分為40 個片區，見下圖4，按照統一的標準進行編制，除個別片區，整體工作大約于2012年初完成。

2015年，城市發展建設較為活躍的18 個片區全面修編了控規。

為配合大力推進城中村改造的需要，城改用地的控規變為留白區域，即恢復成沒有控規的狀態。

1.2.3 控規修改[3]

在這十五年間，太原市規劃編制的主場被控制性詳細的修改占領，修改幾近常態，早期修改原則中使用頻率最高的是可操作性原則，背后足見資本力量。

圖3 崛起階段控規編制分布

圖4 全覆蓋階段控規編制分區

1.3 鄉鎮規劃與村規劃

鄉鎮規劃是在城市控制性規劃全覆蓋完成之后逐步開始的，主要是順應太原全域審批的需求，時至今日僅少量批復生效。新農村建設和美麗鄉村建設驅動的村規劃更早開始，編多批少。

1.4 小結

回顧這十五年，98 版總規還是體現了總體規劃對控制性詳細規劃的引導，進而引導城市按規劃建設。但11 版總規的年限中，大量的控規修改充分體現了傳統規劃理論的衰落，規劃方案可操作性低。

2 資本VS 規劃

2.1 生活空間

在過去十五年中，住房建設開發為主的房地產資本在城市建設領域中強勢崛起，憑借周期短、利潤高的優勢，驅逐了城建領域中的商業、商務、工業、文旅等其他資本，成功占據城建領域的主場，見下圖5。尤其是城中村改造、棚戶區改造、破產企業改造等項目，其他城市功能根本沒法植入。通過控規修改程序，太原市居住用地的占比不斷升高，太原市財政對房地產高度依賴[4]，資本話語權提升。這種高度依賴，進而間接影響了政府財政投資的公共服務設施，建設發展始終落后于居住的開發建設，短板越積越多。其中，公共服務設施中社區配套設施更是長期依賴開發配建、待建政策，產權移交非常困難，制度、監管始終不到位。

2.2 生產空間

產業空間結構方面最初的構想是“退二進三”“騰籠換鳥”；后來是新興產業發展，傳統產業升級；接著變成了轉型發展。其中，產業園區也一直是繞不開的關鍵。然而歷史實踐說明，只有“退二進三”由房地產資本大力推進了，其余思路就和太原市的園區一樣，規劃陷入自相矛盾的圈套：項目入園相互不匹配，不是園區準入條件不符合項目選址要求，就是項目不符合園區準入條件；不同產業聚集，園區沒法定位；同類產業成園，規劃又質疑污染疊加影響了環保。最終，生產空間是已經存在的還在，想來的來不了，想走的都變成了住宅。

2.3 生態空間

太原市生態環境建設的力度不?。悍诤庸珗@從一期拓展到了四期，九河治理、東西山治理初見成效。其中，財政投入的項目，普遍存在面子大于里子的問題，項目賞心悅目是真，生態水分偏大；而民營資本投入，摻雜住房開發居多，旅游開發少數，真正立足生態的不多。

2.4 交通基建

隨著能源基建、交通運輸等行業的市場化改革，今時今日的交通與基礎設施的方案也距離規劃理論越來越遠，不斷向節約投資的方向上轉變。

圖5 太原市遠景規劃意向圖[5]

3 總結與建議

事實上，城鄉規劃的理論體系本就是資本運作模式在空間建設中的映射。傳統的城市規劃是以發改委的國民經濟和社會發展規劃為基礎進行的空間落實，中長期規劃通過總體規劃實現，五年計劃等通過近期規劃、控制性詳細規劃實現。這種分級分類明晰的框架，本質上就是計劃經濟時代，財政投資主導規劃建設的體現。

今天，隨著市場經濟的興起，規劃背后的資本已經發生改變，之所以學術界感覺資本導致規劃失控，挑戰規劃權威性，其主要原因是規劃學術理論體系的發展嚴重滯后。因此，面對資本多元化的發展趨勢，規劃理論體系的研究發展必須加速，否則規劃權威性的衰落無法扭轉。