新時代民族地區精準扶貧的法治保障

齊鵬 霍勇

摘 要：民族地區精準扶貧既是“十三五”脫貧攻堅主戰場，又是國家減貧治理方式的重要體現。當前我國民族地區扶貧工作已進入新時代，要使民族地區精準扶貧工作取得顯著成效，確保如期實現脫貧攻堅目標，必須以強大法治保障為前提。縱觀目前我國民族法治建設運行現狀，仍存在精準化扶貧剛性立法供給不足、運行程序不規范、精準扶貧糾紛現代解決機制闕如等問題。因此，必須加快民族地區精準扶貧法律體系構建、健全相關精準扶貧法治化工作制度、構建民族地區精準扶貧多元化糾紛解決機制，確保相關扶貧工作在法治框架下規范實施。

關鍵詞：民族地區;精準扶貧;規劃;法治保障;多元化糾紛解決機制

中圖分類號：F126;D632.1 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2020）04-0011-10

收稿日期：2019-12-21 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.02

基金項目：中國博士后科學基金資助項目（2019M663760）

作者簡介：齊鵬（1985-），男，西安交通大學法學院助理教授，博士，主要研究方向為法律治理。

通信作者

引 言

長期以來，由于地理環境、歷史傳統等諸多因素影響，民族地區相較非民族地區，已成為深度貧困的集中地帶[1]。國家治理轉型視域下，民族地區作為新時代精準扶貧方略實施的重點區域，事關2020年全面實現小康戰略目標能否如期實現。對此，黨和政府進一步高度重視民族工作，并將民族地區精準扶貧、精準脫貧作為重要戰略。習近平總書記多次強調：“中國夢是民族的夢，也是每個中國人的夢。”[2]“全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”[3]尤其是2019年9月在全國民族團結進步表彰大會上[4]，習近平總書記再次指出：“中華民族是一個大家庭，一家人都要過上好日子。沒有民族地區的全面小康和現代化，就沒有全國的全面小康和現代化。”[5]就此目標實現，現有研究大多集中通過物質、技術等外源模式扶貧，以期以此簡單外部力量實現民族地區“輸血”功能，實踐中往往致使扶貧不見成效，貧困人口“扶不起”[6]。相對于這種簡單的物質性政策“輸血”，法律更具“扶志”引導功效，不僅有利于形成尊重民族文化傳統的法治保障精神文化“輸血”機制，而且有利于培育精準扶貧“造血”機能，從改變能力貧困窘境方面入手，提高貧困群體脫貧意愿，進而鞏固扶貧效果，實現各民族共同發展目標。有鑒于此，本文將在明確新時代民族地區精準扶貧法治保障必要性價值邏輯基礎上，剖析我國民族地區現行精準扶貧法治保障運行困境，最終針對性嘗試提出有益應對路徑建議。

一、新時代民族地區精準扶貧以法治

保障為基準的價值邏輯 ?新時代民族地區精準扶貧旨在讓改革發展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強各族人民的獲得感、幸福感、安全感，共享中華民族新的光榮和夢想[5]。為此，應充分發揮法治保障功能，加強民族地區精準扶貧法治保障意識，有效規范各類扶貧工作精準實施，支持和幫助民族地區加快發展，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）法治健全是各民族精準扶貧的重要保障

據國家統計局統計數據，截至2019年末，全國農村貧困人口比上年末下降66.8%，貧困發生率下降1.1%，集中連片特困地區8個少數民族人口較多的省（區）民族貧困縣分布：西藏自治區74個，云南省44個，貴州省36個，內蒙古自治區31個，廣西壯族自治區28個，青海省12個，寧夏回族自治區8個。農村居民人均可支配收入增長11.5%[7]。但是，驕人的成績后面，亦須清晰審視當前工作壓力和瓶頸。要實現2020年全國貧困人口脫貧目標，民族地區扶貧工作有序開展、扶貧成果有力鞏固任務尤為凸顯。為此，必須認真剖析民族地區扶貧工作壓力繁重的緣由——現行部分脫貧措施缺乏法律保障，需進一步完善中國特色社會主義民族法律體系。

事實上，精準扶貧并非大水漫灌式的政策性工作，而是一項系統工程，是國家治理體系現代化的重要組成部分，精準扶貧離不開法治思維精準指引，其具體實施理所當然需要納入法治建設軌道。對于扶貧任務繁重的民族地區，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“高舉民族大團結旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題。”[8]換言之，唯有將精準扶貧與法治建設有效結合，在憲法和法律框架內，以《民族區域自治法》等民族法規為保障，按照民主平等原則共同管理國家事務，才能使法律指引聚焦民族地區貧困問題疑難焦點，為脫貧攻堅指明方向，進而充分重視各民族在經濟文化發展上的差距，切實保障各民族的平等權益，切實維護國家統一和民族團結，為促進民族團結提供堅實的法制基礎和法律保障[9]。

（二）法治完善是保障人權的必然要求

阿瑪蒂亞·森指出：“貧困不單純是一種供給不足，還是權利不足……權利貧困既表現為一種貧困類型，又是其他諸多貧困狀況的深層原因。”[10]從法理上看，精準扶貧法治化既是保護人權和現代社會轉型與協調發展的必然要求，也是升華和踐行社會公平理論的應然要求[11]。就此問題，我國歷來高度重視人權問題，《憲法》第33條已明確規定，國家尊重和保障人權。其中，人權主要由生存權和發展權組成。從應然層面理解，精準扶貧旨在使處于貧困狀況的人群能夠有效提高收入水平，保障其基本的生存和發展權利[12]。依據阿奎那著作理論[13]，生存權是人權理論最基本的權力，是發展權的基礎。主要包括生命權和基本生活保障權兩個層面。一方面，生命權是生存權的最低人權內容，為此，我國始終把解決全國各族人民衣食住行等問題置于首位，并通過法治規范方式保障生命權目標。2017年國務院發布《中國健康事業的發展與人權進步》白皮書明確提出，我國正通過加快提升公民健康權保障水平，促進人權事業的進步。另一方面，基本生活保障權是生存權的重要保障。《憲法》第45條規定，公民年老、疾病或者喪失勞動能力導致貧困后，有權請求生活扶助。精準扶貧策略將保障貧困人口獲得相應物質幫助。這種請求權體現了生存權的基本內涵，也彰顯出法律維護社會公共秩序的正義價值。此外，發展權是生存權實現的保障。發展權難以得到實現，則勢必影響生存權利益。該權利主要包括公民有權受教育、通過勞動獲取勞動報酬、國家有義務為弱勢群體提供幫助等權限。近年來隨著法治建設日益完善，社會保障不斷提升，民族地區權力貧困現象正逐漸退卻，加強法治保障將進一步提升該區域公民人權保障水平，為精準扶貧目標實現提供法治護航。

事實上，精準扶貧是對已有社會分配體系進行調整的過程[14]。民族地區充分發揮法治功能，才能有效實現資源公平調配目標。在此過程中，主要在于如何甄別扶貧對象及選適扶貧措施。若扶貧對象界定失當，則可能導致社會資源浪費，同時不利于保護民族地區真正貧困主體利益實現;若對扶貧措施實施不到位，亦可能致使扶貧效果減損，扶貧工作未能達到預期目標。基于此，應將具體甄別方法和實施步驟納入法治框架下，設計更為詳盡的實施細則、精準扶貧對象，并通過具體分析尋找民族區域群眾具體貧困原因，為每一個公民提供平等發展機會，使每個社會成員均享有依法追求美好生活的權利。

（三）法治護航是實現共同富裕的重要支撐

社會主義的特點不是窮，而是富，但這種富是人民共同富裕[15]255。共同富裕是中國特色社會主義的根本原則[16]，是中國共產黨執政興國的重大歷史使命，是民族地區貧困群體共享發展成果、實現共同富裕的必然要求[17]。1992年鄧小平同志南方談話中明確指出：“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕……一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕。”[15]374其中，先進地區幫助落后地區是一個義務[15]155。義務作為保障權力實現的前提，往往具有法律強制性，必須由國家機關依法設定。因為，法律是國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托[18]。只有實現民族地區精準扶貧法治化，才能有效保障先富帶后富的責任義務真正落實，最終從源頭上根治民族地區貧困頑疾。具言之，在依法推進民族地區精準扶貧進程中，應通過法律制度構建完善，將扶貧義務法治化，弘揚社會主義法治理念，消弭精準扶貧立法機制障礙，及時糾正長期以來扶貧工作過度依賴行政命令的固有思維，在法治范疇下運用法治思維將民族地區精準扶貧程序精細化，確保各項扶貧舉措有法可依，每件扶貧工作依法實施，將法治思維、法律意識努力滲透到各項具體實踐中，從而保障扶貧措施連貫性、持續性。

二、新時期民族地區精準扶貧

法治保障面臨的困境 ?民族地區開展精準扶貧工作以來，不斷依靠政策導向及法律指引推動各項工作，并已取得一定成績。著眼2020年全面實現小康社會目標，新時期我國民族地區精準扶貧工作仍面臨諸多困境：

（一）精準化扶貧剛性立法供給不足

為了有力推進我國精準扶貧工作，國家配套出臺一系列政策性文件，主要包括：《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》《關于進一步加強扶貧開發工作的決定》《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等，有法可依是實現上述扶貧政策“精”“準”要求的前提，唯有通過立法保障指引各項精準扶貧工作開展，才能確保實現政策規定設計之預期效果。審視現行民族地區精準化扶貧立法，其供給方面仍存在以下不足：

1.民族地區精準扶貧立法不完善。如上所述，精準脫貧法治化就是要用法律保障民族團結，依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等[5]。目前我國民族地區扶貧實踐主要依賴中央政府和地方政府出臺的“人治”色彩濃厚的行政政策，與法律比較，缺乏穩定性及強制性。雖然國務院扶貧辦已于2009年啟動《中國農村扶貧開發法》立法方案，但是終究沒有制定出臺[19]。涉及民族地區精準脫貧問題的法律規范嘗試設計主要散見于各種一般性法律條款中，而有關扶貧內容的法律條款設置大多在一般性法律中表現為原則性設計，對于民族地區貧困人口權益保障則散布于《憲法》《民族區域自治法》《土地管理法》《教育法》《農業法》等中，而對扶貧工作的具體程序設置則主要依賴標準參差不齊的政策性制度設計（見表1）。總體觀之，精準扶貧雖然作為國家實現共同富裕的重要戰略，但全國人大及其常務委員會至今未制定能夠在全國范圍內可供遵循的扶貧專項法律規范，這種立法缺位現狀不僅致使民族地區精準扶貧工作缺乏穩定性的指引，而且可能嚴重影響民族地區扶貧工作效果。

2.立法嘗試精準化水平不高。為推進精準扶貧工作，國務院陸續出臺相關條例，雖然這些條例盡可能地覆蓋扶貧資金管理、扶貧檔案管理等內容，但其立法權威性有限，且部分條款缺乏可操作性，對民族地區精準扶貧指導力不強。此外，地方相關法律供給尤為不足，雖然地方政府亦出臺諸多配套行政規章，主要包括教育支持、資金管理、責任制度、信訪管理、項目公示、脫貧考核、小額信貸等，但這些規章制度嘗試性就扶貧工作各方面予以立法的探索并未上升至法律位階，大多呈現碎片化現象，難以形成體系化法律治理機制，從而導致民族地區精準扶貧陷入程序法供給不足困境。尤需注意的是，由于對具體扶貧對象識別程序缺乏精細化衡量標準，以致實踐中常常出現權力濫用導致真正應當得到扶貧幫助的人員權益受損。如山西隰縣扶貧工作中，貧困戶名下卻顯示擁有400余輛機動車[20]，事實上，相似案件中有關扶貧對象失準的現象，主要緣于相關精準扶貧立法精準度不夠。

此外，現行民族地區制定的有關扶貧政策立法，未能充分反映民族地區針對不同地域情況而采取特殊性規定。民族產生往往基于其自身特有的歷史原因及生活、文化、傳統等諸多因素。就民族地區現行相關行政政策與非民族地區相較，其并未針對民族地區自身發展特點進行精細化補充，往往顯現出與非民族地區相關立法雷同。如《中央財政專項扶貧資金管理辦法》與《內蒙古自治區財政專項扶貧資金管理辦法》相較中，兩者立法體例、結構設計、內容條款幾乎完全一致，這種政策規定雖然亦具有一定指引功效，但并未針對民族地區扶貧工作的重點難點有針對性地剖析，也未對中央相關抽象籠統的工作辦法及時細化，僅僅在于對中央相關政策的重復，因此，也不利于指引民族地區扶貧工作精準實施。

（二）精準扶貧運行程序不規范

起源于“自然正義”的正當程序原則（due process of law），旨在防止公權力濫用，遏制腐敗;保障人權，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受公權力主體濫權、恣意行為侵犯[21]。現行民族地區深度精準扶貧法治建設進程中，某些扶貧主體濫用職權造成扶貧對象合法權益受損的行為，正是不規范遵循程序正當之治而致。就精準扶貧運行程序不規范問題，主要表現以下三個層面：

1.扶貧資金運用方面的程序法缺失。法律的生命力在于實施程序法則是保障實體法運行的重要前提。然而，聚焦扶貧資金使用管理相關程序性立法，仍然存在諸多遺憾：一方面，扶貧資金運用信息透明性規定不足，公眾難以對其去向合法性及合理性監督。當前雖然中央和各民族地區已頒布《扶貧資金專項管理辦法》，但均未明晰有關扶貧資金運用具體信息公開細則，對于資金運用是否應當公開、如何公開等均缺乏程序性法律依據。大多數信息公開不及時或事后公開。涉及到貧困戶切身利益的重大決策和執行細則等關鍵信息，貧困主體對此幾乎一無所知，只能聽任直屬上級的安排[22]。這種對于扶貧資金的管理和監督規定籠統的管理辦法顯然不足以增加相關扶貧資金使用透明度，不利于增強民眾對各民族地區政府扶貧工作的信任和支持，更難以杜絕權力濫用腐敗現象。另一方面，精準扶貧在關鍵性資金管理程序法建設上過于粗放，相關具體實施細則嚴重缺失，致使經常出現無法可依，領導個人自由裁量權過大[23]，少數政府官員以權謀私和貪污腐敗屢禁不止。如貴州省六盤水市六枝特區中寨鄉紅光村原黨支部書記將村集體公益林補償金非法據為己有[24];三明市明溪縣委常委、統戰部長葉力生挪用中央少數民族發展資金[25];廣東省連南瑤族自治縣某黨支部原書記莫林江，利用職務便利，侵占農村低收入住房困難戶住房改造補助資金、城鄉居民醫療保險費和農村改廁補助資金[26]。近年來，相關類型案件頻發[27]。即便上述案例中對于相關扶貧政策已經實現資金運用信息公開，但也僅從權力監督角度對濫用職權行為進行了約束，并不能從資金使用各個環節杜絕腐敗行為。現行扶貧資金運用管理規定在職責分工、績效評價等環節缺失配套制度和細則，相關管理職權無法實現充分監督，必然導致民族地區精準扶貧效果不佳，甚至可能減損相關行政行為權威性，降低政府部門在群眾中的公信力，致使精準扶貧資金使用陷入無法有效監督的惡性循環。

2.民族地區易地扶貧搬遷法治指引不足。易地扶貧搬遷作為民族地區精準扶貧治理體系的重要方略，也是確保打贏脫貧攻堅戰的重要制度保障[28]。雖然許多地方已完成諸多易地搬遷工程項目，但由于項目在設計建設中缺乏有效監管，存在“好看不實用”、經濟性、合理性不科學等問題，往往致使搬遷后依然處于“一方水土不能養育一方人”的尷尬境地，讓易地搬遷的目的和作用黯然失色[29]。調研發現，某些安置社區距離遷出地20公里，農戶需要騎摩托車去田里往返耕種，而一些老年人由于行動不便，耕地只能撂荒，造成資源浪費[30]。基于此，在新一輪易地扶貧搬遷前應當就其現行政策不足進行反思：第一，民族地區易地扶貧搬遷策略缺乏法治保障。實踐中，雖然有部分民眾在政府積極下愿意進行易地搬遷，但是，由于對搬遷后相關政策落實缺乏信心，對新居環境是否滿足生產生活需要預期不足，最終往往導致搬遷活動落空。其中，有機構在珠江-西江經濟帶旅游脫貧調研中發現，近一半調研對象對從事旅游業相關工作實現脫貧的可能性持消極態度[31]，由于民眾對于搬遷后的旅游政策落實缺乏信心，最終使該地區脫貧工作存在很大障礙。如上所述，政府政策雖然一定程度具有指引作用，但是，缺乏強制力保障的政策內容更缺乏穩定性。事實上，早在東漢班固撰寫的《漢書》中便有記載：“各安其居而樂其業，甘其食而美其服”，在他看來，唯有安居，其民方才擁有其他物質精神追求的可能，這也反映出中國傳統生活文化中對于居所的重視。如何實現人民群眾幸福安居，仍需上升至法律層面，通過細化立法提供更為可靠的法治保障。第二，易地扶貧搬遷過程民族傳統保護不周全。一直以來，我國各民族地區有著各自特有的生活習慣，如藏族主要以畜牧業為主，若盲目要求該地區群眾一概搬遷定居，不僅從生活習慣上難以及時適應，而且可能直接影響居民經濟收入。又如，布依族某地異地扶貧搬遷中，有些人認為對歌和布依話等民族民間文化藝術是落后的、守舊的、沒有前途的[32]，在當地旅游經濟的發展中不重視其傳統保護，可能使民族傳統文化由于搬遷而失色甚至丟失。由此可見，易地搬遷對于民族地區不僅意味著空間變遷，也可能關聯生活方式、經濟結構等新的生活文化的變化，面對新舊兩種生活文化碰撞，易地扶貧搬遷本質在于對經濟因素的改變，而非對民族地區文化傳統的丟棄。因此，對于民族地區易地扶貧搬遷還應通過立法設置，保護其民族傳統文化傳承。

3.效果評估和法律追責規定缺失。隨著精準扶貧工作漸近尾聲，對于扶貧效果準確評估已成為下階段亟待實施的工作。依法治國理念下，一切行政行為均應在法律法規權限內依法實施，對扶貧效果評估工作亦需依法細化標準。當前民族地區扶貧工作評估標準并未規定，以致各項評估收尾工作無法可依，主要以各地區迥然有別的行政政策為參照。這種差異化的評估標準，一方面可能致使各地扶貧效果參差不齊，無法真正實現全國范圍一致性脫貧，另一方面亦無法真正發揮準確評價扶貧工作功效，甚至可能致使諸多實際脫貧效果較差的工作蒙混過關，造成社會資源的浪費。

法律責任是違反法律義務承擔不利后果的矯正機制，是法律義務履行重要保障機制。精準扶貧作為新時期社會治理的一項義務，亦需通過法律責任保證權力機關正確履行負擔行為。雖然2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》已明確提出強化脫貧攻堅領導責任制，嚴格扶貧考核督查問責等。但“決定”僅要求各級政府層層落實，對落實不力的公職人員提出責任追究建議，對未完成年度任務者約談，而并未就濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法犯罪行為追究刑事責任。對于“第一責任人”“責任主體”如何擔責并未明確。新時代全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求，是全面打贏脫貧攻堅戰的重要保障。為消除民族地區相對貧窮落后問題，夯實責任奠定法治基石尤為關鍵，不僅能有效警示各級政府部門精準識別違法犯罪行為，督促其扎緊“制度籠子”，依法履行職責，而且有益保障民族地區貧困主體合法權益，增強政府精準扶貧公信力。

令人欣喜的是，《青海省農村牧區扶貧開發條例》等民族地區扶貧開發文件對于當前立法未能及時明確設置法律責任條款進行了一定程度彌補，并就各種可能出現的違法手段進行詳盡羅列，但其并未對上述扶貧對象識別不精準，造成資源浪費的情形進行探究，也并沒有就扶貧工作結束后的脫貧鞏固問題予以考慮。

（三）精準扶貧糾紛多樣化解決機制闕如

司法救濟作為權利維護的最后屏障至關重要，在深入推進民族地區精準扶貧工作中不可避免產生諸多糾紛，構建完善合理有效的扶貧糾紛司法救濟渠道，是化解社會矛盾，保障公民權益的重要環節。我國民族地區現行有關精準扶貧糾紛解決機制主要存在以下問題：

1.部分民族傳統糾紛解決機制落后。在我國涼山彝族地區，德古調解作為民間糾紛解決方式至今仍發揮重要作用。就調解主體來看，主要邀請德高望重者圍坐一起，協商節日時間，對除個人隱私和家庭秘密外的糾紛，背對背就各種性質矛盾通過習慣法進行公開調解。在藏區調解同樣是重要的糾紛解決機制，但是由于該區域政教合一的體制及其佛教文化影響，以至于其調解中適用“賠命價”“賠血價”習慣法情形屢禁不止。新時代民族地區依法扶貧工作中，難免發生諸多糾紛。對此，德古調解已從行為罰的“賠命價”陋習向現代法治發展，而部分地區還堅持著原有落后的裁判規則，不利于相關糾紛問題有效解決。

2.現有扶貧糾紛解決機制單一。上述德古調解作為重要的非訴方式將傳統習慣法合法化，實現了糾紛解決價值目標。與其相類似的，如我國回族地區，在解決民事糾紛的實踐中也形成了獨特的阿訇調解模式，即由阿訇承擔相關糾紛調解工作，并負責宣傳法律法規、民族政策，這種非訴方式亦發揮著重要的糾紛化解功能。但是，這些制度對于當前民族地區扶貧糾紛可能產生的問題難以全部覆蓋適用。一方面，這種非訴方式過于單一，難以及時有效解決各類糾紛，如對于嚴重的刑事案件、知識產權等糾紛則難以通過阿訇調解模式予以解決;另一方面，對于精準扶貧工作中有關上下級政府間決策沖突造成的損失結果，由于其屬于行政內部行為，故亦難以通過調解方式結案;針對產業扶貧中企業與貧困主體之間的沖突，雖然可以通過調解可實現糾紛化解，但是該行為中并無合同關系存在，僅僅依據調解模式似乎也難以完全實現沖突解決。

三、民族地區精準扶貧法治

保障策略 ?實現民族地區精準扶貧，是新時期黨和國家扶貧工作的亮點，是實現中華民族偉大復興的重要保障。在民族地區精準扶貧攻堅進程中，應從以下幾點做好提升精準扶貧法治化程度的應對策略，運用法治思維、法治手段不斷提升國家治理能力現代化水平。

（一）加快民族地區精準扶貧法律體系構建

加快實現民族地區精準扶貧法律體系建設是建設國家治理體系和提高法治化水平的重要體現，更是民族地區扶貧工作開展及效果鞏固的保障，對此，建議從以下方向予以完善：

1.形成民族地區扶貧專門性立法。當前，我國扶貧工作已至攻堅階段，單獨依靠民族地區地方扶貧立法已難以滿足扶貧工作實際所需，為彌補精準脫貧立法缺位之憾，可根據現有條件，在《憲法》規定的平等精神指引下，加速國家層面出臺全國統一實施的《扶貧開發法》專項立法。并在該法中明確依法扶貧的目標、意義，依法界定民族地區統一的貧困標準認定要素及扶貧開發的主要舉措，并進一步完善與財政、稅收等相關法律規定的銜接，設置扶貧主體完整的職權框架，建立適宜民族地區適用的脫貧評估考核及效果鞏固制度，為民族地區實施各項扶貧工作提供法律依據。

2.提升民族地區扶貧立法精準度。習近平總書記多次強調“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。對此，首先通過大數據分析檢索，建立全國范圍民族地區人口扶貧信息檔案，精準識別扶貧對象，謹防重復或錯扶對象。其次，堅持全面覆蓋、有所側重、有的放矢原則，建議對已出臺的涉及民族地區扶貧工作中資金管理、稅收金融、信息公開、脫貧考核等原有規章制度全面梳理，及時完善修訂過時條款，實現扶貧工作各個環節精準立法，形成系統性民族扶貧工作法治保障機制。再次，因地制宜制定富有民族地區特色的立法體系。為達此目標，建議民族地區與非民族地區相關立法結合，根據非民族地區現有扶貧立法模式，重新設計充分尊重民族地區地域文化差異，適用于民族地區的立法體例及條款內容。

（二）健全民族地區精準扶貧法治化工作制度

依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化必然要求，完善細化各項扶貧工作對應的程序和標準，是提升國家法治治理能力現代化水平的重要實現路徑，對此：

1.完善民族地區扶貧資金運用管理信息公開細則。第一，按照法治建設的要求，精準扶貧必須在法治的基礎上實施[33]。鑒于當前管理辦法中并未制定民族地區扶貧信息公開細則，不利于貧困主體實時了解、參與并監督扶貧權力運行，有必要在政府信息公開條例基礎上制定扶貧資金運用信息具體公開辦法，明確規定扶貧資金運用中履行信息公開的主體、請求公開的形式、公開范圍及時間等。鑒于民族地區部分區域居民居住較為分散的特點，可依靠微信、微博、抖音等自媒體平臺及時發布相關信息，以通俗易懂的話語確保民族地區貧困主體能夠便捷準確知曉監督政府扶貧資金使用執行情況。第二，對管理辦法涉及民族地區扶貧資金運用的抽象性實施過程，應進一步細化相關法律供給，并制定形成相關法律規范，對扶貧資金管理職責、工作驗收評價等規范化，使一切涉及民族地區精準扶貧的資金運用均得到依法有效監督，保證各項扶貧資金運用的正確性和有效性。如對于民族地區扶貧工作驗收評價不僅僅表現在填寫各類表格中，更關鍵的在于法律事先應明確界定脫貧后個人平均生活收入及醫療衛生等生活保障綜合評估。

2.加強民族地區易地扶貧搬遷法治指引。為提振民族地區群眾參與易地扶貧搬遷的信心，應依照《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，運用法治思維系統細化完善扶貧工作相關立法：（1）就易地搬遷前，應當依法事先規劃改善搬遷對象生產生活條件和發展環境，明確賠補標準及方式，完善科教文衛服務設施相應保障;（2）對搬遷中各項工作及資金使用及時公示相關信息、依法實現全程監督;（3）對搬遷后居住項目依法評估、通過稅收、財政等經濟金融政策做好配套生產、生活設施保障等。不斷通過提升搬遷工作法治治理能力，按照打贏脫貧攻堅戰決定的要求，切實落實好“兩不愁，三保障”，著力推動民族地區易地扶貧搬遷各項計劃措施有序落實。

此外，為打贏全面脫貧攻堅戰，民族地區易地扶貧搬遷還應注重把民族特色和搬遷扶貧結合起來，根據本地區實際情況制定具體實施細則。一是要尊重民族地區傳統文化，而非強制性在搬遷后的環境中予以摒棄。實踐中，在信息公示時間可選擇重大民族節日時期，在履行相關工作監督時可廣泛吸收當地德高望重的宗教人士、民主人士意見和建議，充分發揮民族地區自身的文化特色和傳統習慣;二是要將民族文化特色與扶貧搬遷相結合。可通過立法設置，在搬遷規劃設計中強調凸顯民族特色、彰顯地域文化的方案，在社區建設及管理中，融入民族地區傳統文化理念措施，充分尊重各民族地區群眾固有生活生產特點，確保民族地區易地扶貧搬遷取得預期效果。

3.完善法律責任制度。為保證民族地區精準扶貧工作順利開展，有必要專設《扶貧工作評估法》，引導各級政府開展準確評價扶貧各項工作。其中，該法需細化貧困主體標準、扶貧工作類型、被扶貧對象收益評價機制及扶貧通過標準等。構建扶貧工作各個環節細化評價法律體系，依法進行效果評估。對完成較好的工作項目予以肯定，對于尚未通過評價標準的行為則應及時提出相應整改意見。通過法律模式積極引導各項扶貧工作朝著正確有序方向推進。

此外，對于未通過評估標準的，有必要完善相關法律實現對其追責。具言之，在相關扶貧工作統一立法中，著眼其與追責程序法的銜接。就相關犯罪行為可明確規定直接依據現行訴訟法等程序性法律法規追究主體責任，實現扶貧工作監督與程序法懲治有機銜接。通過法治力量對扶貧領域的相關主體進行監督和制約，督促其規范行使權力，從而體現憲法對約束國家權力的正當要求[34]。總之，為決戰脫貧攻堅、決勝全面小康，應盡快通過完善立法，實現責任追究與各程序法銜接，以彌補當前追責制度疏漏。

鑒于民族地區扶貧開發條例設計的不足，建議對違反規定致使扶貧對象識別錯誤造成嚴重后果的公職人員，可根據其主觀故意、犯罪行為事實綜合考量，確定其擔負責任。對于扶貧工作完成后的效果鞏固，一方面，可通過參與精準扶貧的單位、組織和個人建檔，通過法治力量督促幫助扶貧主體提升脫貧成果，對于故意破壞造成嚴重后果者，可依法追究其具體責任;另一方面，堅持精準扶貧可持續性，進一步針對民族地區貧困人口生產生活現狀設計助力其產業經營的法律法規，不斷提升各地貧困人口生活水平，對違犯法律法規致使本區域生產生活遭受重大損失者，囿于其往往涉案資金較少，但對民族地區群眾生活可能造成重大影響的，建議參照小額訴訟程序簡化追責機制，及時實現相應責任追究。

（三）構建精準扶貧多元化糾紛解決機制

多元化糾紛解決機制是新時期提升國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，是與時俱進應對復雜情形、維護人權、維護社會穩定的保障機制。基于此，可從以下層面予以構建：

1.建立民族地區扶貧糾紛現代法治機制。隨著全面依法治國戰略積極推進，應當在民族地區不斷宣傳憲法權威，傳遞現代法治理念，提升民族地區公民法律意識，發揮訴訟解決糾紛的核心作用。將民間經濟糾紛、刑事糾紛等一切可能產生的扶貧糾紛納入訴訟管轄體系，通過訴訟機制就相關糾紛問題依法裁定，實現定分止爭、匡扶正義功效。

同時，可就民族地區扶貧工作中的部分糾紛案例以案說法，結合民族地區特點進行糾紛化解裁判，使所在地域民眾增強對現行法律規定解決糾紛路徑認同，并積極引導當地民眾通過法律路徑，依法化解精準扶貧中的各種糾紛，實現合法權益有效保護。

2.完善多元化糾紛解紛機制。由于實踐中有關精準扶貧工作糾紛類型多樣，因此，有必要發展完善多元化糾紛解決機制。第一，完善訴訟糾紛解決機制。首先，隨著扶貧過程糾紛激增，可將有關扶貧訴訟案件納入行政訴訟管轄范圍，督促行政機關及時履行相關義務;其次，有關民族地區精準扶貧糾紛案件涉案金額一般較小，因此，可結合民族地區實際情況簡化訴訟程序，并在案件審理中聘請當地德高望重人士擔任人民陪審員，并在部分地區積極實行巡回法庭制度，以實現民族地區扶貧工作糾紛及時化解。第二，推動民族地區非訴糾紛解決機制發展。在非訴糾紛解決方式中，調解能夠持續較好地維系人與人間的關系，深受各民族青睞。但是，針對部分地區調解適用中依然堅持落后的習慣法思維，建議根據民族當地實際情況，通過自治法規或自治條例，將宗教文化、傳統習慣與當前立法緊密結合。此外，在人民調解組織及仲裁機構中廣泛吸收德高望重者或當地宗教人士等，通過一定培訓，使其共同擔負引導促進民族地區非訴糾紛解決機制健康發展。

四、結 語

民族地區精準扶貧關系到全面建成小康社會全局。在堅決打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期，仍有部分民族地區精準扶貧工作法律供給不足，精準化扶貧程序監管不規范，相關糾紛解決機制空置，影響并制約著扶貧工作成效。新時代為推進民族地區扶貧工作順利完成，一要加快民族地區精準扶貧法律體系構建，形成專門性《扶貧開發法》，努力提升民族地區扶貧立法精準度;二要健全民族地區精準扶貧法治化工作制度，包括完善扶貧資金使用管理信息公開細則，運用法治思維系統細化完善扶貧工作相關立法，并注重把民族特色和搬遷扶貧結合起來，根據本地區實際情況制定具體實施細則，進一步完善法律責任制度;三要構建精準扶貧多元化糾紛解決機制，弘揚憲法權威，傳遞現代法治理念，通過以案說法增強民眾認同，并擴大行政訴訟管轄范圍，簡化訴訟程序，完善人民陪審員、調解員、仲裁員制度，健全并指引民族地區非訴糾紛解決機制發展。

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Abstract：Precision poverty alleviation in ethnic areas is not only the main battleground of the “13th Five-Year Plan”to fight poverty，but also an important embodiment of the national poverty reduction and governance.At present，poverty alleviation work in ethnic areas of China has entered a new era，and in order to achieve remarkable results of accurate poverty alleviation in ethnic areas，and to ensure that the goal of poverty eradication is achieved on schedule，it must be premised on the strong guarantee of the rule of law.However，throughout the current situation of the construction of the rule of law in our country，there are still problems such as the shortage of rigid legislation of precision poverty alleviation，irregular operation procedures and modern settlement mechanism of precision poverty relief disputes.Therefore，it is suggested to speed up the construction of a precision poverty relief legal system in ethnic areas，improve the relevant rule of law system for precision poverty relief，and construct a mechanism for resolving disputes in the area of precision poverty alleviation and diversity，with a view to ensuring that the relevant poverty alleviation work is standardized and implemented under the framework of the rule of law.

Key words：ethnic areas;precision poverty alleviation;planning;guarantee of rule of law;diversified dispute resolution mechanism

（責任編輯：王倩）