縣域扶貧項目制的“耗散”過程及其邏輯

摘 要：扶貧項目制是我國扶貧開發中采取的一種重要方式，對脫貧攻堅具有非常重要的作用。項目制在運行中產生的損耗影響預期目標實現，學者發現利益沖突、微腐敗、利益共謀、貧困戶參與不足等原因造成了項目制的非制度性損耗。但從縣域調查來看，項目制下扶貧資源在論證、申報、立項、實施、驗收、監管過程中存在制度性耗散與非制度性耗散兩種現象。制度性耗散主要包括扶貧項目流程繁雜造成的時間耗費、扶貧項目跑動與論證過程的資金消耗、扶貧項目實施的機構增設與監督成本耗費;非制度性耗散主要包括項目虛報與重數量輕質量、項目施工中的工程外包與阻工鬧工、項目驗收中的資金挪用和監管缺失等。扶貧項目耗散現象產生主要是在“項目治縣”的縣域發展邏輯、項目爭取的縣鄉（鎮）村競爭邏輯與項目實施中的政績至上邏輯、項目效益的社會動員邏輯等多重因素影響下產生的。

關鍵詞：扶貧項目;制度性耗散;非制度性耗散;項目邏輯;項目治縣

中圖分類號：F304.8 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2020）04-0031-12

收稿日期：2019-12-10 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.04

基金項目：重慶市社會科學規劃基金項目（2018BS06）

作者簡介：吳映雪（1989-），女，中共重慶市委黨校科學社會主義教研部講師，博士，主要研究方向為基層治理。

貧困治理是事關打贏脫貧攻堅戰和保持社會穩定的重要社會問題。從習近平提出精準扶貧并大力實施以來，項目制成為扶貧的主要方式，大量的人力、財力、物力通過扶貧項目的方式投入貧困地區和投向貧困人口。扶貧項目制中的項目既不同于宏大的社會建設和發展規劃項目，也不同于專業領域的技術和建設項目，而是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式[1] ，因而扶貧項目背后體現著國家的治理政策與邏輯，是一項整體性的治理機制。這種依靠財政資金專項化而形成的“項目治國”模式[2] 在實踐中取得了較好的治理效果，尤其體現在精準扶貧領域。然而，由于扶貧項目實施過程中申報程序復雜、監管成本消耗、多元主體的利益沖突、項目腐敗、貧困戶內生動力不足等主客觀原因造成扶貧資源的損耗，使扶貧項目的實施效果和治理績效難以達到預期目標。本文重點探討扶貧項目在縣域是如何耗散的，各主體遵從何種邏輯，進而找出扶貧項目制耗散的根源。

一、文獻回顧與問題提出

扶貧項目制損耗是深刻影響扶貧效果的重要因素，學術界聚焦項目損耗的原因形成了五種基本分析路徑。一是認為政府政績至上邏輯與貧困戶需求導向邏輯之間的內在矛盾，以及項目運作本身的國家主導邏輯與地方自主邏輯矛盾難以調和[3] ，扶貧項目具體運作過程中醞釀、申報、批復、實施、反饋、監督、審計等環節矛盾重重，導致項目績效低下[4] 。二是扶貧項目制運行中存在精英俘獲現象，即體制內精英截取了項目資源[5] ，具體表現為精英對項目資金、項目信息和發言權進行控制，導致扶貧資源未能有效投向貧困戶[6] 。三是扶貧運作中的分利秩序，即各利益主體將公共利益轉化為部門或個人利益[7] ，扶貧資源在下鄉過程中形成“權力-利益”網絡[8] ，利益關系綁架了扶貧項目[9] ，阻礙扶貧資源的落地。四是扶貧項目運行中的腐敗現象，比如扶貧過程中庸政懶政的變相腐敗[10] ，以及“雁過拔毛”“優親厚友”“吃拿卡要”“截留挪用”[11]“騙取套取”等微腐敗[12]現象的存在影響了扶貧的效果。這類研究關注了腐敗主體的不同類型，比如村干部[13]、扶貧干部[14]、“村官”[15]等群體，并重點關注了扶貧資金的腐敗問題[16]。五是扶貧項目運行中貧困戶的參與不足問題[17]，從貧困戶的視角出發考察貧困戶參與扶貧項目的程度與能力，認為扶貧內生動力不足[18]是項目效益不佳的重要原因。

現有研究對扶貧項目資源損耗大多歸因于不同主體的利益沖突，尤其是中央政府與地方政府、政府與地方能人、地方能人與貧困戶、扶貧干部與貧困戶的利益博弈產生了精英俘獲、分利秩序、項目腐敗等現象。主體間的利益沖突無疑是造成扶貧項目制損耗的主觀原因，這是一種非正常狀態的、制度規定外產生的非制度性損耗。除此之外，客觀上治理技術的局限和人的有限理性等原因也是造成扶貧項目資源損耗的原因，這實際上是科層制運行過程中往往難以避免的制度性損耗。然而，學界將過多的焦點投放在項目損耗的非正常狀態這一類型，鮮有關注項目的制度性損耗。因此，結合現有研究，本文引入“耗散”這一概念來概括扶貧項目制中主體利益沖突造成的非制度性，以及在現有制度體制規定下科層制運轉和項目本身運作中的制度性損耗。“耗散”是指資源和能量在運輸和擴散過程中產生的損失和耗費，扶貧項目制耗散這一概念能夠動態全面地展現扶貧資源在縣域論證、申報、立項、實施、驗收、運營過程中產生的扶貧資源制度性與非制度性損耗，可以更好地概況當前扶貧項目資源配置低效、績效不佳等問題。

縣域是扶貧項目落地與執行的關鍵層級，扶貧項目在縣一級的運作效果關系到扶貧項目的成敗。本文選取深度貧困縣H縣進行個案分析 。H縣全縣總面積1 109平方公里，轄12個鄉鎮217個村24個社區（居委會）。截至2019年9月，H縣總人口31.5萬人，貧困村142個，其中少數民族人口占77.3%，建檔立卡貧困人口77 413人。從2017年1月至10月，筆者對H縣進行為期9個多月的深入參與式觀察、訪談和跟蹤調研，隨后又進行了多次回訪，以此為實證基礎來分析扶貧項目制耗散的不同類型以及產生耗散的原因。

二、扶貧項目制縣域運作的

制度性耗散 ?扶貧項目運作的制度性耗散是指項目運作流程在法律與制度的范圍內進行，但由于客觀上治理技術的局限和人的有限理性等原因造成項目進度緩慢、項目資金滯留、項目效益不高、項目目標偏差等現象。這種耗散是遵循制度安排下的耗散，雖然未違反法律法規，但不能實現扶貧資源的有效配置，因而有可能達不到項目的目標期許。

在實踐中，H縣提倡“發展靠項目支撐，工作靠項目推動，面貌靠項目改善”的理念，扶貧工作主要以項目的形式來推動，形成了“領導聯系重點項目、要素保障服務、獎懲激勵、跟蹤問效追責等”項目運作機制。H縣扶貧項目主要分為五大類：基礎設施、產業扶貧、社會發展、知識技能、生態改善。項目分為競爭性項目與非競爭性項目兩種類型，項目的流程也因項目的競爭性與否而有所差異。非競爭類項目不需要專門向上申報，扶貧項目資金的下達按貧困發生率來確定。競爭類項目則需要縣一級向上申報，面臨來自其他縣市和部門的競爭。不論是競爭類項目還是非競爭類項目都需要經歷項目運作環節，二者的主要區別在于競爭的激烈程度和資金的使用管理差異。二者都遵循項目過程分級制度的運作機制， 比如國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。

扶貧項目的運作可以劃分為四大流程：項目規劃制定、項目申報與審批、項目實施、項目驗收與運營。四大流程具體包括：項目規劃制定階段的科研認證、可行性審查、規劃許可等;項目申報與審批包括項目評審、項目獲批、環評、土地許可、施工許可等;項目實施階段的招標、實施、協調、監管等;項目驗收與運營階段的驗收、審計、驗收等環節（見圖1）。由圖1可知，扶貧項目制運作涉多主體、多部門，流程繁雜且環環相扣，此處僅羅列了主要流程和項目運行中的重要環節，現實中項目的運作更為復雜。

（一）扶貧項目流程繁雜造成的時間耗費

項目流程本身的繁雜性和各流程之間的銜接環節給扶貧項目帶來巨大的時間成本消耗，在項目論證、申報、實施、審計等各環節需要耗費大量的時間。項目流程程序多，整套項目流程走下來得經歷13道程序，每項程序本身所耗費的時間也較長。扶貧原本是一項時間非常緊迫的政治任務，事關能否如期全面建成小康社會，但扶貧項目不同階段繁雜的流程消耗了基層政府、扶貧干部和村干部的大量時間，造成人力資源的隱形損耗。

在扶貧項目規劃制定階段，各部門綜合協調的時間消耗。該階段主要是成立項目庫，需要協調各村之間、各鄉（鎮）之間、各縣之間的利益。項目庫建立由縣委縣政府擔任總設計與總指導的角色，各職能部門負責具體指導，鄉（鎮）、行政村具體申報，市、省、中央逐級審批。鄉（鎮）或行政村在匯報項目前，先在全村或全鄉（鎮）摸底、排查。鄉（鎮）召開班子會議、各科室會議，行政村則召開村委會會議和村民大會多方搜集信息，盡可能地將民眾所需納入項目申報材料中，并匯總至對應的職能局。在縣級層面，縣委、縣政府辦公室、縣政協、縣人大（即通俗意義上的“四大辦”）對上報的項目進行審議;在“四大辦”對項目草案的合政策法規性、合縣域實際性、合部門綜合利益性等審查的基礎上，由縣委集中召開會議來協商討論以形成最后的項目庫定稿。最后，再層層上報市（州）級、省、中央等以獲審批。

在項目醞釀申報階段，多主體競爭加重時間消耗。多個申報主體的激烈競爭和縣域內外多領域競爭加劇了項目申報的利益博弈與平衡，增加了申報的時間成本。縣域各項目申報存在多元主體，縣各職能部門、鄉鎮、行政村、個人、企業等都可以申報項目。項目庫建立階段的項目上報只是項目數量和基本情況的匯總，具體要轉化為可操作、可執行的成熟項目還需要對項目進行論證、評審和審批。競爭類項目和非競爭類項目都需要經歷層層上報、層層審批，還需經歷召開項目評審會、專家打分等流程，申報項目的規模和資金數量越龐大，項目比較和選擇的時間也就越長。

項目實施階段轉包與資金審批的時間消耗。項目實施中的項目承包、資金撥付、開工許可是項目實施中的必經階段。項目轉包是項目實施中的關鍵環節，項目都是由工程隊和相應的中標公司來承擔具體施工的。按照招投標法的相關規定，50萬元以上項目的招投標由各自部門依據規定在部門網站上進行項目的公開招標。50萬元以下的項目則大部分由小型公司及相應的包工隊負責。對于小型項目也可以自行施工，但由于缺乏專業的施工設備和人員，工程進展相對緩慢。項目資金是按實施進度來撥付，工程完成多少支付多少資金，一般按總工程款的50%、30%、20%分三次進行資金的撥付。自行施工的項目也需要注冊相關的公司，才能夠申報項目資金。再者，項目實施需要先拿到開工許可證。只有拿到住建、環保、國土等部門的各項合格手續才具備動工的資格，而且每一樣手續都不能缺少。同時，在資金撥付上由于需要各項手續，在H縣普遍存在到了2017年8月仍有2015年、2016年等項目資金未付清的情況。

項目驗收與運營時，多部門審核的時間消耗。項目驗收需要對項目合格情況、申報書的吻合度、項目資金使用情況等進行評估、審計。項目驗收分為兩類：一種是向上申報的競爭類項目主要接受上級部門的驗收，另外一種是縣域內的項目一般來自于縣域項目主管部門的驗收。以《H縣扶貧開發辦扶貧項目驗收流程》為例，H縣扶貧項目的驗收流程主要包括：項目完工后，項目實施單位組織相關人員自評驗收;項目實施單位向扶貧開發辦提請項目驗收（報告）;扶貧開發辦依據報告查驗項目資料;扶貧開發辦根據項目實施方案的明細條款現場點驗。各流程之間的銜接度非常高，如果前面一個流程不完成則下一流程不能進行。

（二）扶貧項目跑動與論證過程的資金消耗

項目從無到有，再到最后的落地需要強大的資金支持。項目在未立項前即需要墊付大量的資金，即使后期項目未成功立項，該部分的項目資金也需要項目申報部門支付。如若項目立項成功，則可以從項目經費中抽取25%作為項目前期籌備的費用。但不是每一個“跑動”的項目均可以成功立項，項目的前期跑動給項目部門增加了一定的負擔。

項目前期醞釀與論證已經帶來大量的資金消耗。項目前期論證需要請相關專家進行技術分析、實地測繪和現場評估。為了提高項目獲批的可能性，一般需要請企業或者其他中介機構做項目的規劃書。H縣發展與改革局項目負責人說：“一般項目的規劃書和論證書都是請外單位做，我們就請了省社科院來給我們作項目規劃，僅前期的項目測繪、設計就花了10多萬元。” 項目規劃書還需要與政府各部門、項目的合作企業反復進行協商，多次改動后才定稿，整個過程產生會議費、專家評審費、材料費等資金消耗，這對于原本就是深度貧困縣的H縣來說也是一筆不小的財政支出。

項目申報時的向上跑動也會耗費大量資金。競爭類項目需要各申報主體向省一級、國家一級“跑”項目，一些扶貧項目的申報同樣遵循“跑部錢進”[19]的邏輯。申報主體需要把項目申報材料、論證設計等向各有關部門匯報，跑動期間產生的資金消耗也是由各負責部門自行墊付。非競爭類項目需要鄉（鎮）、行政村申報，縣城與鄉村之間的來回跑動對于偏遠山村來說，一來一回需要的時間成本和費用也不可忽視。由于中央下撥的項目資金只對項目進行導向性的規定，如中央下撥的農田水利項目資金只規定了資金用途，具體水利項目落地至哪個村、項目如何規劃，縣級在實際運行過程中有較大的靈活性。縣一級在項目庫確立后可以依據國家大政方針的變化、各職能局資金政策的增加與調整、領導的調度等進行不超過20%的項目數量變動。“跑項目”成為普遍的現象，不同縣、不同鄉鎮、不同村之間的橫向競爭都加劇了項目跑動的激烈程度，也使項目前期的成本大大增加。

（三）扶貧項目實施的機構增設與監督成本

扶貧項目的實施離不開有效的管理和調度，成立項目指揮部是各縣管理項目的主要方式。H縣的項目指揮部是項目協調的主要機構。除此之外，H縣還大量設立了議事協調機構，包括各種名目的臨時辦公室等。由于縣級層面缺少能夠協調、調度整個項目的職能部門，臨時成立機構圍繞項目實施安排專門的領導，抽調人員組成專門班子，調集各方面的資源和力量，成為扶貧項目制下項目推進的普遍措施。如若沒有項目協調部門，項目難以推進。項目實施過程中會受到來自各方的阻力，而各部門各自為政、相互平級，難以協調項目開展過程中遇到的各種問題。如征地拆遷、阻工鬧工等問題需要協調多個部門與多方力量共同解決。并且，就同一類型的項目來說項目的來源渠道非常廣，多個部門都有資格與權限。如農田水利的渠道修整項目，縣財政局農業發展辦、縣煙草公司、縣以工代賑辦都擁有該類項目的審批權以及專項資金。項目爭奪過程也容易使項目推進受阻、項目管理難等問題出現。

項目指揮部相當于臨時的綜合辦公機構，為縣各部門聯合辦公提供了平臺，也為項目的建設公司提供了與政府部門銜接的專門窗口。該指揮部機構設置較為齊全，包括了綜合辦公室、資金股、管理股等，并且項目承建公司的管理機構也設在項目指揮部內。這樣可以方便政府人員與項目承建公司的業務往來，也可以加強政府對項目建設的管理。從項目指揮部組織架構來看，項目指揮部基本上成為項目協調的主導部門，指揮部的機構設置、人員構成都反映了項目在縣域的被重視程度。除此之外，由項目指揮部協商后需要縣級議定的事項，則先會在縣政府辦召開專題協調會及方案整改會。隨后上報縣委，形成項目的最終整改方案。因此，在整個項目建設過程中，項目指揮部是項目的日常協調機構，負責日常的項目管理及執行縣委、縣政府的決議。縣委、縣政府對項目的領導與指揮也始終貫穿項目整個執行過程。但是增設臨時機構、抽調人員則使原單位產生人員的缺口。原單位往往會通過招聘新的工作人員或聘用臨時工等方式進行彌補，造成人員增加和財政負擔加重的后果。

為了防止扶貧項目實施偏離預期目標，還成立專門的扶貧項目監管部門。一方面對項目實施過程中的工程質量、進度、規格等的技術性與效果方面的監管;另一方面對項目資金使用的監管。項目監管的部門涉及縣監察委員會、縣政府辦的督查室、縣發改局的項目管理稽查股和重點項目建設辦公室、審計局、財政局的投資評審中心和縣財政監督檢查局。同時，項目監管需要多部門的協調配合，大多數情況下同一項目的監管都需要多部門共同協作。

三、扶貧項目制縣域運作的

非制度性耗散 ?扶貧項目的非制度性耗損是指在項目正式制度規定的流程運作外，產生的套取、虛報、挪用項目資金、刪減項目流程、偷工減料等項目違規運作等的現象。在調研中發現，H縣存在扶貧項目運作過程中非制度性耗散造成項目效益受損的情況，而且很多項目在規劃制定階段就已經為扶貧項目的效益低下埋下隱患。H縣非制度性耗散的典型扶貧項目有：村路燈工程、危房改造工程、入村道路工程。項目運作各環節的非制度性耗散導致了民眾普遍對扶貧工程不滿、對政府實施的項目失去信任。并且有些非制度性耗散較為隱蔽，雖不是嚴重的項目違規，但會影響項目的整體效益。因此，扶貧項目中的非制度性耗散對項目的實施帶來較大不良影響，是扶貧項目縣域耗散中的核心因素。

（一）項目虛報與重數量輕質量

在項目申報階段，項目數量和資金的虛報使有限的扶貧資金不能實現有效的配置，影響了項目整體效益的實現。數量虛報方面，各項目申報主體為了增加申報的命中率和完成上級的考核指標，人為增加項目申報的數量。在H縣，各申報主體把能包裝的項目都進行了包裝，填寫申報材料時加大額外項目經費的同時，也增加了各審批主體的經費壓力。再加上申請下來的項目基本都要求縣域進行相應的配套。而在“吃飯財政”下各申報主體幾乎難以湊足項目配套的資金，導致最后大多項目產生申報時“雷聲大”，最后落地時“雨點小”的現象，項目落地率大大降低。同時，還形成了項目前期申報與落地難的惡性循環。在資金虛報上，因為扶貧項目前期論證與考察需要墊付資金，而縣各申報主體普遍資金周轉困難，例如，原本只需50萬元的項目，會多報至70萬元，以補充項目申報下來時前期墊付的資金。

行政指標任務中的項目指標和考核壓力導致H縣出現一些扶貧項目湊數而不重質量和效益的情況。正如學者所言：過分依賴行政科層體制，扶貧部門通過自上而下的方式來傳遞和管理扶貧資源，基層政府在扶貧項目和脫貧方式的選擇上缺乏自主性[20] 。H縣每年各職能部門、鄉（鎮）、村等都需要完成上級布置的項目任務。即使沒有能力完成任務也需要想辦法“編造”出項目，進而產生出大量的低質量與難落地的項目。在貧困村就存在項目湊數，群眾參與度低的情況。在Z村，機耕道建設項目是貧困村必備的基礎設施建設項目之一，納入縣脫貧考核指標之中。村內有兩畝耕地長年無人耕種，如果按照機耕道利用率來計算，該機耕道可以暫緩修建。而且村民也未參與項目的前期考察和論證，大部分村民還抱著“反正不用自己出錢，多修比少修好”的心態，只要項目下來都接受。在村民參與少、上級又下達任務的情況下，該村花費了幾百萬元修建該機耕道。而該段機耕道修好后沒有發揮作用便荒廢了。

（二）項目施工中的工程外包與阻工鬧工

扶貧項目轉包中普遍存在“熟人承包”的現象，損害了項目實施的公平性。H縣內各機構、企業、村民等都是長期生活在縣域內的“熟人”，因業緣、血緣、學緣等關系組合在一起。扶貧項目在轉包過程中受到這種“熟人”關系的較大影響，尤其表現在50萬元以下不需要公開招標的項目。這種熟人承包也打破了市場優勝劣汰的規律，以致大多數承包商資質和施工都不符合要求。產生各企業、工程老板常跑各大局領導辦公室尋求項目承包的現象。“熟人”關系還帶來了“排斥”效應。外地人也會想方設法經營關系，以打開市場。黃老板是外地人，10多年前來H縣從事工程承包。黃老板的企業開始運轉的時候很艱難，后來靠他很強的社交能力成為縣內項目的主要承包商。工程外包中外包主體以盈利為目的的運作，導致經濟效益與社會效益的失衡。工程外包是政府實施的項目與市場企業對接的重要環節，大型項目由中大型企業承包，中小型項目承包給各類工程隊。在盈利的邏輯下，許多扶貧項目面臨偷工減料、壓縮時間的現象，帶來項目普遍低質、使用年限不長、民眾信任度低的情況。如C村的進村硬化項目，施工隊為了縮成本，將原本需要鋪設水泥的厚度進行了壓縮，才使用幾年就變得坑坑洼洼。再如路燈安裝項目，由于太陽能路燈剛進入市場，其采購價格還不規范透明，導致各承包商故意報高采購價格，使幾百萬元的扶貧資金被“私吞”。自主施工的項目大部分都是金額和規模不大的項目。由于缺乏專業的施工團隊，項目實施進度慢、工程風險大。M村扶貧第一書記為了節約成本，自行發動村民并主持了M村的石板路項目。這位書記在受訪中提出：“自行發動村民施工，雖然比請工程隊節約了1萬多塊錢的成本。但是整個過程壓力非常大，施工進度也比較慢。項目資金是按施工進度來撥付的，經常需要先讓村民在沒有支付報酬的情況下出工，村民出現倦怠的情緒，我們也于心不忍，施工積極性受到很大影響。同時要承擔施工過程中的傷亡風險。萬一有村民在鋪路過程中負傷，第一責任人就是我。雖然只是一條村石板路，卻讓我擔驚受怕。”

項目實施中各利益相關主體的阻工鬧工，阻礙項目進展的同時，也影響了項目的效益。在項目實施時因為征地拆遷常常發生阻工鬧工的現象，對于縣級較大的扶貧項目來說，需要征地拆遷的人數較多，遇到“釘子戶”等的情況也非常普遍。一般來說，縣委和縣政府辦通過召集公安、執法、項目負責部門、項目所在鄉（鎮）等展開聯合執法，保障項目的順利實施。但補償方案的調整、入戶的動員和宣傳、原有房屋的拆遷等工作都會耗費較多人、財、物資源。如村一級的小項目入村入戶硬化道路等則會由于村民的阻工而不了了之。Z村是H縣的非貧困村，扶貧項目分配原本就少于貧困村，在村支書多方努力下籌集到2萬元入戶硬化道路的資金，就由于村民多次阻工導致扶貧資金被收回。Z村村支書無奈地說：“本來這個入戶項目就是我動用我自己的關系，找到縣政府工作的老同學才拿到的2萬塊項目。好幾次工人都請來了，幾個村民就是不同意，晚上在我們不注意的時候就用樹枝、石頭來堵路。你修好的，能拆的也給你拆了。這樣來回折騰幾次后我也放棄了。最后政府把錢回收了。”

（三）項目驗收中的資金挪用和監管缺失

資金的挪用與套取是項目資金使用不到位的重要表現。項目資金的管理與使用需要經過層層審核和把關，而項目實施過程中資金的申報需要將各類單據和分管負責人、施工單位負責人的簽字證明等收集起來，由于資金缺口的大量存在，如若等到票據收集完備，資金往往會被挪用至另一個項目。挪用的項目類型與應實施的項目類別差別可能較大。如H縣將項目資金用于部門日常工作運轉、教學樓項目挪用于其他類型項目。這樣一來，為了通過最后驗收，則需要項目上下各部門進行關系的層層打通。同時，也存在套用扶貧資金的情況，H縣成立的一些合作社實際上并沒有運轉起來，成為套取扶貧資金的“空殼社”。

在項目實施中存在監管缺失的問題，扶貧項目監管難度大，監管空白地帶多。H縣每年續建以及新開工的項目非常多，已經遠遠超過了監管部門的工作量，并且各部門各自為政的情況也加大了項目的監管難度。在H縣的財政局投資評審中心，只有2個專業從事投資評審的人員，這樣的人員配備對于整個縣域的項目評審來說是遠遠不夠的。因此，出現了項目監管吃力及監管不到位的情況。H縣主要以重點項目建設為主，形成了以重點項目為主抓手的項目建設及監管格局，而其他中小項目處于監管空白的情況。另一個原因是上級部門監管的缺失。H縣大部分的扶貧項目是縣一級自行驗收。如果來自省或市級的項目主管部門不能對項目驗收過程進行有效監督（一般監督的方式是抽檢，數額很大且技術含量高的項目由上級組織驗收），那么，縣級項目主管部門的成員就會在項目驗收過程中擁有很大的權力和自主性[21]。同級監督和縣域內部監督容易在驗收中出現層層買通的現象。同時，基層還存在公眾參與不足[22]、村組織監督機制“軟弱”、鄉鎮監督機制“虛弱”的客觀現實[23]，更是加劇了項目的監管乏力狀態，極大增加了項目腐敗的機會。由于縣級政府的撥款及其項目對于具體分享政策利益的村民來說是未知數，村民也就不可能對政策的執行與項目實施進行監督，反而認為縣鄉村干部無不貪污腐敗[24]。

四、縣域扶貧項目制耗散的

多重邏輯 ?從扶貧項目制縣域過程的制度性耗散與非制度性耗散的表現可以看出，項目運作各環節中的各主體、各類制度規定、各種資源分布模式、各領域的關系共同構成了縣域扶貧項目的耗散網。扶貧項目制耗散的形成從宏觀層面看，有縣域發展的邏輯帶來的項目治縣以及由此產生的項目依賴。從微觀層面看，是各利益主體的沖突與合作，以及由此帶來的政績邏輯和項目效益對各主體的廣泛動員之間的矛盾。從整體行政架構上看，自上而下的行政層級設置以及資源向上集中導致了各主體自上而下的競爭邏輯。扶貧項目所帶來的晉升資源、發展資源、生存資源等都成為各主體紛紛爭奪的對象。扶貧項目制正是在現有體制機制下，在現實運行過程的多重邏輯影響下產生的耗散，使項目的落地率與效益受到影響。因此，逐一考察扶貧項目制運作背后的多重邏輯能夠深入揭示扶貧項目耗散的根源。

（一）“項目治縣”的縣域發展邏輯

以項目為中心，縣域各項目工作都圍繞項目展開，“項目治縣”成為貫穿于縣域發展和各部門工作的主線。 “項目治縣”成為H縣發展的總理念，項目至上、擴展項目成為縣域發展的重要邏輯。一方面，貧困地區“吃飯財政”需要中央財政的支持，另一方面中央財政的“項目化”轉移支付方式要求地方進行項目申報。在H縣，2019年1-4月全縣完成財政收入2.1億元，而每年全縣用于正常縣域機構運轉的經費包括政府部門職工工資等都將占據大部分財政收入，能夠用于縣域發展的地方資金只能大部分依靠中央財政支付。這樣一來，如果不進行項目申報、縣域發展計劃不包裝成項目，難以獲得中央轉移支付下來的財政資金。即使是按貧困發生率直接下撥的財政扶貧資金，在到達縣一級后也需要縣、鄉（鎮）、村、企業等以項目申請的方式申報資金。在“項目治縣”邏輯的主導下，整個縣域規劃與縣域發展總目標都是圍繞如何擴展、包裝、獲取項目而進行，項目邏輯主導了縣域當下及長遠的發展。縣一級政權各機構與各部門、鄉鎮一級政權、村一級都以項目為行動指南，圍繞項目開展活動。縣域政權的規劃、考核、監督、工作重心等都與項目緊密相關。縣域各項重大事務基本上都要經過項目運作的各個流程，在調研中發現，大部分項目原本可以免去申報的流程，直接由部門負責實施，但因為財政資金嚴格使用以及項目流程的環環緊扣，使得整套流程必須得全部走一遍。由此，帶來了大量的人力、物力、財力的耗散，時間成本也大大增高，往往喪失了發展的時機與招商引資的機會。

同時，在一切以項目為綱的前提下，縣域大量行政事務以項目為導向，產生項目依賴的問題。一方面，一旦項目出現問題或者發展受到阻礙，整個縣域發展會受到極大影響。在調研中發展，H縣會按項目的重要性與項目大小區分年度重點項目和一般項目。全縣將重點項目作為主要抓手，安排重要領導、重要部門來保證重點項目的運轉。但是重點項目如果遇到征地拆遷問題、資金落實不到位、部門協調不力就會很大程度上影響整個項目進度，從而使年度計劃不能順利達成，縣域的發展受阻。另一方面，縣域政權將大量的時間、精力、人力與物力都花費在項目上，政府日常工作與創新能力受到較大影響。項目是在一套標準化的項目申報、實施、驗收流程與規定下進行的，項目制是技術治理的重要體現，其設計的初衷就是為了加強條線體系中上級對于下級的控制，防止政策執行過程中的走樣[25]。基層對于自身的治理需求與治理矛盾是最為熟悉的，也是最能依據自身特點來創新治理方式的主體，但由于對項目的過分依賴，中央加強了基層管理的同時，也一定程度上限制了基層的創新性。再者，政府花費大量精力用于項目的同時，也導致忽視其他工作。如調研中H縣水利局負責的吉河水庫項目，由于績效考評分中該項目占據了水利局年終考評的極大部分，使得整個水利局都將重心與精干力量投入該項目中。除了項目之外，H縣還有大量的灌溉、防洪、水土流失、水文管理等工作需要水利局負責與實施，但重點項目的管理已經分散了水利局的大量精力，其他工作則難以有效地開展。由此可見，以項目為導向的部門運作方式使得基層治理的整體統籌能力有所下降。

（二）項目爭取的縣、鄉（鎮）、村競爭邏輯

項目審批權和資金管理權的向上集中導致縣、鄉（鎮）、村向資源集中的中央、省級政府競爭項目。在當前行政層級設置、職能劃分、財稅體制等體制性規定下，縣級以下層級的政府沒有項目的管理權、財政權與執法權。而貧困地區亟需項目來發展，由此，項目向上競爭的邏輯普遍存在于基層政府中。就競爭類項目而言，競爭的資源集中于中央和省;就非競爭類項目而言，縣域內的物質資源、行政資源都是需要鄉鎮與村向縣一級競爭，鄉鎮政權很大程度上成為了縣級政權的派出機構。雖然近些年上一級政府逐漸下放審批權，但仍難以擺脫逐級向上競爭的現狀。以精準扶貧類項目下放的部分審批權為例，涉農資金整合文件將同類型項目合并、項目資金和項目實施時間等項目變更權力都下放至縣，但縣扶貧開發辦人員仍抱怨：“下放的權力大部分只是一些小權力，但巨大的責任還是需要我們來承擔，很多事情我們都是束手束腳。”因此，項目資源仍是向上集中，項目從中央、省、市、縣、鄉（鎮）再至村的層層分包是以各主體的積極競爭為基礎的，競爭力強則項目獲得多，項目推進也快，項目給各地的經濟社會發展帶來的效益也就大。

鄉鎮項目權力的弱勢地位降低了項目的競爭能力，同時也導致對轄區內的項目管理、統籌能力不強。相對于縣一級政權而言，鄉鎮作為行政層級的最后一級，在層層傳導的壓力型體制下[26]，權責不對等的情況表現得最突出。鄉鎮一級對于縣一級而言更直接面對民眾，有自上而下的上級任務需要應對，有自下而上的民眾需求需要回應。“上面千條線、下面一根針”是鄉鎮政府在項目制運作過程的真實寫照，上級政府的各機構與部門都能對鄉鎮進行管理與考核。與此同時，鄉鎮政府還需回應民眾生產生活、醫療教育、信訪維穩、矛盾糾紛、社保民政等各方面的訴求。在偏遠的貧困山區，還存在各村寨路途遙遠、外出務工人口多、民眾素質普遍偏低的情況。鄉鎮一級政權是政府公共服務具體的提供者，但執法權與財政權相對弱化。村一級有的直接越過鄉鎮而與縣一級“打交道”，甚至鄉鎮對其轄區內村一級實施的項目知曉度都不高。

項目競爭邏輯下，村民自治正逐步消解。由于各類扶貧資源都是以項目的形式下達，政府權力直接延伸于鄉村，村民自治的空間受到擠壓。由于貧困鄉村集體經濟薄弱，村的發展必須向上競爭項目，而項目的資金管理權和審批權都由上一級政府掌握。因此，項目的整個建設過程都需要向上級進行匯報，政府的行政力量也由此在村一級強化。近幾年，村兩委實行坐班制，工資由財政撥付，村兩委基本上成為了“半行政化”的政府衍生機構。政府行政指令性的發展方式使得村一級的項目發展很大程度上淪為政績工程。整體來看，這種縣、鄉鎮、村之間呈現出一種“壓力型體制”的特征，“政府確立的經濟發展指標和任務層層下達分解，從縣到鄉鎮，再到村甚至到每個農民，對這些任務和指標的主要考核評價都采用‘一票否決制，使每個政府機構的政績、榮辱、職員升遷與之掛鉤，這樣就使得縣鄉關系在無形中，形成了一種自上而下的壓力”[27]。在這種壓力之下，村民對扶貧項目參與度降低，項目論證、申報、實施等環節缺乏村民的參與和討論，項目獲取和實施在村一級更多體現政府行政性指標和任務的下達，村民自治能力降低。

（三）項目實施中的政績至上邏輯

項目帶來縣域經濟發展的同時，也是上級考察基層政績的重要指標，是體現領導政績的重要標準。因此，縣各級領導的工作重心和工作方式都圍繞項目展開。從縣級領導來看，縣委書記、縣長、縣人大主任、縣政協主席等都有直接聯系的重點項目，縣級領導抓重點項目是縣一級工作的重心。這也就從縣一級層面決定了整個縣域工作的重心和方向是項目發展。從各職能部門來看，職能部門領導也以發展項目作為部門工作的重點，全部門的中心工作都以項目為第一位。從鄉鎮領導來看，鄉鎮領導也希望通過爭取項目來體現個人的政績。在H縣調研中發現，政績邏輯導致項目會按上級領導的重視程度和項目體現的領導政績來區別項目的側重點。從而導致扶貧項目的精準度和受益貧困群體程度產生偏差，如在國道沿線的村易在上級視察時展現扶貧成效，被評為貧困村，而大多遠離國道沿線、貧困程度更深的村莊則不被識別。

在項目政績至上的邏輯下，還帶來了政府職能錯位的問題。政府作為公共服務的提供者，本應以提供公共服務為主要職能，而在項目為綱的發展理念引導下，謀求項目利益成為政府的目標與領導執政的取向。部門政績取代了部門的公共服務本位，項目成為了獲得部門利益的有效手段，政府的職能轉型受到更大阻礙。同時，政府與市場的關系也更為模糊。以項目作為中介，地方政府借助項目的合法性，以行政手段介入市場經濟[28]。在H縣扶貧獼猴桃產業化項目中，龍頭企業為了獲得政府的扶貧資金，與政府簽訂了合作協議，即使虧本經營也要實現對貧困戶分紅的承諾[29]。由此一來，企業的市場效益大打折扣。調研中還發現，為了完成上級小額信貸指標，政府動員公職人員發動貧困戶向銀行申請小額信貸，通過將貸款入股企業的方式為企業提供資金，企業則為貧困戶分紅。但如果企業經營業績不好，貧困戶的利益一定程度上也難以保障。

爭取項目的能力成為塑造領導人權威的重要途徑，并且會形成惡性循環，新的領導會更努力地通過獲取項目來增加權威。項目制下領導人以項目作為執政重點，一方面由于項目是機構與部門績效的重要體現，另一方面項目是領導提拔的重要指標。因此，為了部門績效與領導個人的晉升，領導將項目發展作為執政理念與目標，項目充分體現領導人對整個分管領域的統領能力。同時，在項目為主要資源供給模式的情況下，領導確實只有通過項目才能給縣域、部門及個人帶來發展的資金與利益。在調研中發現，能夠申請到項目是領導權威和獲得認可的重要因素。如在H縣掛職的副縣長一般沒有太多領導力，但在掛職期間如果為縣爭取到了項目則是領導力的重要體現。中央設掛職副縣長的目的之一是希望通過副縣長來增加縣與上級各部委及行業等聯系。同時，縣里也非常希望能夠通過這些領導人來打通項目申報的環節，并獲得更多的項目申報渠道。在與H縣政府辦副主任的訪談中了解到：“像我們縣今年的扶貧光伏發電項目，若沒有何副縣長的幫助，很難這么快實現項目在我們縣的落地。何副縣長是通過中央東西部對口協作扶貧政策來掛職的，本來中央也有光伏發電的項目，但是如果沒有何副縣長，我們這個項目落地的資金和效率都會受到影響。也因此，何副縣長因為這個項目得到了很大的認可，現在他具體負責這個項目的實施工作，大家都聽他的。”

（四）項目效益的社會動員邏輯

項目帶來的巨大經濟和社會效益，使其成為縣域動員的重要力量，縣域各主體都希望在項目中獲利。政府希望通過項目發展經濟，公職人員希望通過項目政績實現個人晉升;社會組織、企業、個人等希望通過與政府進行項目合作獲取項目資源。因此，項目動員成為縣域發展與社會推進的強大動力，政府也是通過項目將社會各領域的主體廣泛動員起來。項目制在體制內具有較好的 “自我生長”能力，既能解決自上而下的動員問題，也能提供自下而上的利益訴求渠道，使得科層體系逐漸以項目為中心運轉 [30]。

項目制對于社會組織的動員體現在：在貧困縣社會組織公共服務的提供離不開與政府扶貧項目的合作。由于貧困縣本土的社會組織發育程度不高，大部分提供公共服務的社會組織是外來的組織和機構。該類社會組織對縣域情況不熟悉、村民對其不信任，扶貧幫扶工作開展難度大。在此情況下，通過與政府扶貧項目合作能夠提高扶貧成效。一方面國家精準扶貧投入了大量的資金與項目，社會組織能夠利用組織的優勢與特色實現對扶貧資金的高效利用。另一方面，政府有鼓勵社會組織參與扶貧的政策。社會組織通過與政府扶貧項目的合作實現本組織扶貧目標。在調研中，筆者發現在H縣較有影響力的某一社會組織即是在得不到村民認可的情況下，通過轉向與政府機構合作、參與政府扶貧項目的形式有效實現了本組織扶貧目標。同時，也帶動了更多的社會組織進入H縣進行扶貧。

企業在項目中被動員有兩種類型：一類是項目對縣龍頭企業的動員。主要表現為“政府+龍頭企業+合作社+貧困戶”的扶貧模式。政府通過依靠龍頭企業良好的市場經濟效益，將扶貧重點產業項目交與龍頭企業來建設和管理。如H縣獼猴桃產業化項目即是該種形式的典型代表。龍頭企業也非常愿意與政府合作，因為扶貧項目資金數額大，與政府的合作可以給龍頭企業帶來大量的資金。另一類是項目對小型企業的動員。在貧困地區，小型企業的生存離不開與政府的合作。在項目的轉包環節，大部分小型項目的承包方是由小型企業來承擔的，小型企業很多情況下都是通過承包政府項目來發展。同時，政府每年也對主管職能局下達了招商引資的目標，政府與社會資本合作的項目成為近年來縣域重點主推的項目類型。在政府的政策推動、大量項目資金的吸引下，投資商紛紛加入到項目的實施與建設中來，通過資本投資成立公司的形式獲取項目。

干部的晉升是與項目緊密掛鉤的，縣域也是通過項目作為個人激勵與晉升的重要參考標準。在此背景下，個人的行為方式以項目為主導，希望通過參與重點項目建設來體現個人能力和政績。在縣域公務員、事業單位系統中晉升機會比較有限，要想實現個人的晉升非常難。在調研中還發現，縣域中大量的鄉鎮公職人員希望通過項目這一渠道調入縣城工作。在H縣，項目指揮部成為個人調動、人員調整的重要“中轉站”。大量教師、鄉鎮事業編制人員、三支一扶、選調生等通過進入項目指揮部再轉向縣城的各單位。因此，通過項目途徑改變個人現狀成為公職人員的晉升路徑，同時，項目也成為縣域調動個人積極性、進行個人激勵的重要手段。

但從近幾年的項目發展中也看到項目動員能力有所減弱的情況。由于項目資金管理嚴格、縣域項目配套資金不足，各項目主要負責部門難以從項目中獲取利益，產生了“項目疲憊”的現象。如果項目申報不成功，反而需要墊付前期的大量資金。近年來，各申報部門到了最后截止日期無人申報項目，上級下達的項目指標任務不能完成，縣里不得不再次召開動員會，動員各主體申報的現象時有發生。各部門寧愿不申報項目也不想因為項目配套資金與嚴苛的項目檢查而增加部門負擔。各項目部門對不是上級硬性指標、不是非申報不可、不是上級直接下達的項目則不申報。在這種情況下，多數部門以維持基本的部門運轉為目標，而縣域發展又必須依靠項目，縣域的長遠發展受到影響。如企業申請政府貼息的小額信貸和扶貧項目資金，企業主表示：“用政府的資金特別麻煩，各種條件限制，經常配合監察與考核，還必須保證貧困戶的利益分紅。在企業管理、年終盈利與政府資金使用條款之間周旋，非常疲憊，資金的利用率也不高。我們都不愿意再向政府扶貧項目申請資金，寧愿向銀行借貸。”

五、結論與討論

稅費改革之后，上級政府資源通過項目的形式向基層下達，縣域是項目的最終受益方也是項目的主要需求方，但縣域也是項目耗散產生的重要領域，縣域形成的項目“耗散之網”讓項目資源層層耗散。通過對縣域扶貧項目運作各流程的深入考察發現，項目耗散背后有著深層次的體制機制原因，也體現出縣域各部門和縣、鄉、鎮、村在項目制下的運行特點。

從扶貧項目制的制度性耗散來看，項目流程繁瑣、耗時長、資金花費高，部門協同配合難度大、各部門考核指標不統一，其反映出來的是在技術型治理下的技術規范與現行科層制設置的問題。項目制是一種獨特的國家治理形式，它通過加強條線控制，試圖解決科層制組織僵化與效率低下的問題[31]。一方面，國家通過一套嚴苛的項目管理制度，從項目規劃制定、論證、實施、監督、運營等各流程、各環節進行明確的制度規定，以期實現資金專款專用、項目資源從上至下貫通，并以調動基層的積極性，實現資源全國性的合理、有效分配。另一方面，流程化的項目制度在面對基層“條條”“塊塊”“條塊”之間的壁壘時，各項目流程則變成了阻礙項目暢通推進的“流程障礙”。縣域各部門上下都有對應的部門、同級政府之間又不存在相互領導的關系，導致各部門基本上只與上級對口部門聯系，同級部門之間難以協調。一旦項目在推進過程中某一流程受到阻礙，則需要有統籌協調能力的部門進行協調或者需要開會、成立項目協調機構等來推進項目。這樣一來，就大量的增加了項目時間、金錢和人力資本，但項目統籌整合的能力又不強。基層最知道自己哪兒疼，卻沒法開方抓藥。行業部門項目資金各有各的使用方向、各有各的管理考核辦法，貧困縣難以統籌整合[32]。

從非制度性的耗散來看，扶貧項目虛報、套取國家扶貧資金、各利益主體“合謀”、項目驗收中的層層買通等，體現的是制度體系外利益謀取問題。項目攜帶的大量資金成為各利益主體競相爭奪的對象，縣域發展、部門利益、鄉鎮發展、村發展等都需要項目，縣域的企業、個人、社會組織等也希望在項目中實現自身的目的。由此一來，項目運作在無形中形成了一種“項目權力”，以項目為中心，與項目運作各流程相對應，項目成為調動各級部門和資源的重要力量。擁有項目審批權和資金管理權的部門成為所謂的“實權”部門，項目運作改變著縣域的實際權力配置。

由此，值得深入思考的是扶貧項目制耗散問題的解決是否單純地從項目流程簡化、考核方式變更、強化公眾參與、透明公開項目流程就可以實現。顯然，項目耗散背后是固化的利益網，有體制內的“條塊”利益也有領導政績邏輯、鄉（鎮）、村的項目利益以及縣域業緣、血緣、學緣等“熟人”關系網的存在。因此，從扶貧項目耗散背后的邏輯出發，優化項目原有的利益格局、明確部門之間的職能、增加多元化的項目供給主體可以從更宏觀的格局上改善項目現有的耗散。同時，應從國家中央至地方的治理層面、從地方的微觀治理上，綜合提高項目的整體治理水平。

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Abstract：The poverty alleviation project system is an important method adopted in Chinas poverty alleviation，and it plays a very important role in eradicating poverty.The dissipation of the project system operation affects the realization of the targets of the project system.It is found that conflicts of interest， micro-corruption，interest collusion，and insufficient participation of poor households have caused non-institutional dissipation of the project system.However，from the practical survey，the dissipation of the project system has two kinds of phenomena：institutional dissipation and non-institutional dissipation.Poverty alleviation resources dissipate during the process of projects county-level demonstration，application，establishment，implementation，acceptance and supervision.Institutional dissipation mainly includes the time consumption caused by the complicated process，capital consumption in striving and demonstration process，the cost of the establishment and supervision of the implementation process of poverty alleviation projects;non-institutional dissipation mainly includes projects cheated and looking for quantity over quality，projects outsourcing and disruption during project construction，misappropriation and lack of supervision of funds during project acceptance.The dissipation of poverty alleviation projects is caused by multiple factors，mainly the countys development logic of “projects leading the countys development”，the competition logic of counties ，towns and villages that should strive for projects，the logic of achievement supremacy in the implementation of projects，and the logic of social mobilization of project benefits.

Key words：poverty alleviation project;institutional dissipation;non-institutional dissipation;project logic;projects leading the countys development

（責任編輯：王倩）