結構功能主義視角下地方服務型政府建設研究

馬晴

[摘 要]現階段，我國服務型政府建設經歷了探索階段、建構階段，正逐步向調整階段過渡。地方政府改革是涉及政治、經濟、社會和文化的復雜性系統，在地方服務型政府問題的分析上，結構功能主義具有很強的解釋力。在政府轉型的關鍵時期，服務型政府的構成要素應更加多元化，政府行為邊界應更加明晰，更加注重各要素間的聯系，強調各個要素結構契合，功能相互協調。因此，本文具體分析河北省建設服務型政府的實踐，并從結構功能主義視角出發，分析其服務型政府建設的成功經驗與不足之處，探討其未來發展路徑。

[關鍵詞]結構功能主義;地方服務型政府;治理創新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.093

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）12-0-02

1 ? ? 結構功能主義及其與地方服務型政府建設的相關性

結構功能主義是當代社會科學研究中一個重要的研究范式，帕森斯和默頓是這一理論的杰出代表。帕森斯認為，社會系統、行為有機體、人格系統和文化系統共同構成行為系統，而社會系統是這一行為系統的子系統，社會系統為保證自身良好運行需滿足4項功能性條件，正是他提出的AGIL四功能模式，即適應（Adaptation）、目標（Goal Attainment）、整合（integration）、潛在模式維持（Latent Pattern Maintenance）。在社會系統中，分別由經濟系統、政治系統、社會共同體系統以及文化系統實現這4項功能。地方服務型政府建設是一項復雜的系統性工程，政府機構的體制、機制，企業、社區、公民以及社會組織等影響多個子系統，均會對地方服務型政府建設產生影響。

2 ? ? 結構功能主義視角下地方服務型政府建設探索

2.1 ? 政治系統：轉變政府職能，優化政府機構設置

政治系統承擔著資源整合與目標制定的雙重功能，強調政府的回應性。在建設服務型政府的過程中，河北省積極推進改革措施，在治理現代化建設方面進行一系列改革，如行政審批改革、綜合執法改革等。首先，在省域范圍全面實行行政審批政策，提升行政審批效能。其次，整合相近和相關執法職能，將集中后的執法機構、職能、人員下沉到區級城市管理綜合行政執法局，減少執法層級。最后，將權限下沉，綜合行政執法向基層延伸，依照重心下移、屬地管理原則，探索多元化基層綜合執法。

2.2 ? 經濟系統：堅持政府主導，公共服務市場化

在社會轉型時期，政府在社會治理中承擔著公共資源獲取的職能，處理好政府與市場的關系，提供優質公共服務是政府的重要課題。河北省逐步進行公共服務市場化的探索，在提供公共服務過程中注入市場力量，使服務主體更加多元。通過政府決策，以市場機制為杠桿，鼓勵社會組織或私營部門參與公共服務中。河北省積極開拓信息技術外包（ITO）、大力發展業務流程外包（BPO）等工程，同時推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，積極探索市場化運營，大力推進公私合作。

2.3 ? 社會系統：注重社會力量，構建社會共治格局

隨著政府改革，一個致力于參與治理、整合治理、提供服務的社會逐漸形成，為公共治理注入了新生力量。河北省在建設服務型政府的過程中，更加注重社會力量，逐步強化考核監督，將政務公開程度納入績效考核中。同時，重視公眾在公共治理中的作用，在政府結構轉型、機制轉換與職能轉變的過程中，更加強調培養公民參與感。這一追求與現代法治原則具有一致性，同時與服務型政府倡導的以人為本目標呼應。

2.4 ? 文化系統：注重法治與服務，堅持公共利益至上

地方服務型政府是由各個要素相契合形成的實體，政府、市場、社會、公眾作為主體均發揮著重要的作用，共同的價值取向是維持其良性運轉的保障，而這在服務型政府建設中與法治原則和服務至上是尤為契合的。基于此，河北省人民政府出臺《關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》，以政策形式推進法治化建設，為構建法治化政府提供制度支持。

3 ? ? 結構功能主義視角下地方服務型政府建設

3.1 ? 政治系統：改革深入面臨阻力

地方服務型政府建設離不開治理機制的設計、構建與運用。在實踐過程中，地方政府對結構功能性規定、法定性約定以及行動約束在向實際操作轉化中，對政府部門以及工作人員均有一定要求。地方服務政府建設中存在諸多需要解決的問題，如對中央層面戰略設計的認知應結合本地情況進行落實，對本轄區內社會以及公眾的相應訴求，政府部門及其工作人員應進行維護與指導，感知與應對政府治理中的潛在風險。雖然服務型政府建設在不斷探索，但固守陳舊觀念易導致在行政體制改革中行政人員在微觀層面上的行為與改革目標出現偏差，影響改革效果。

3.2 ? 經濟系統：資源稀缺性與公共需求的矛盾

對于經濟機制來說，因經濟資源的稀缺性，所以政府需要有效考慮資源的有效配置。公共需求日益多樣化，地方政府采用公共服務市場化的方式緩解多樣化需求與有限資源之間的矛盾。但是市場化改革存在一定的風險，應避免大力推進市場化出現的政府公共責任缺失。同時，還應注意市場化是利用公私合作或公化為私的方式進入市場競爭機制，需要避免因政府失靈而導致腐敗行為產生的現象。

3.3 ? 社會系統：社會共治發育不完善

隨著政府職能的轉變、社會治理中公眾和社會組織自治程度不斷提升，逐步形成社會共治格局。但如何發揮社會共治在政府治理中的長效作用，地方政府在自我推進的治理創新中如何保持持續的動力以及如何最大限度地提升政府治理對公眾治理需求的適應性，增強政府改革利益的共享性，都是服務型政府建設的重點內容。其中，關鍵在于構建完備且長效的社會共治機制，提倡公眾參與，構建社會共治新格局。

3.4 ? 文化系統：價值與法治的雙重訴求

對于文化系統，為確保服務型政府的公正性、法治化以及公共價值，重構價值認同尤為重要。以GDP為核心的政績觀與經濟增長第一的發展觀，與服務型政府建設中要求的公共性和公共價值相違背。在服務型政府建設中，地方政府最重要的任務就是重構對自身公共性的價值認同。推進地方政府公共價值重塑，增強其對公共責任與公共價值的認同感，強化公共治理的公共服務意識、責任意識和法治意識。

4 ? ? 結構功能主義視角下地方服務型政府的建設路徑

4.1 ? 政治系統：提高政府效能，增強治理能力

在社會治理體系中，政府應成為發展的推動力，成為構建治理體系與促進社會成長的重要主體。一是精簡政府職能，提高政府管理的效能。將政府應該管得管好，不應管得下放給市場與社會，以此提高政府運轉效率，同時調動社會與市場活力。二是積極調整各部門各層級之間的關系，一方面，合理界定中央與地方的權責邊界，調動地方政府改革的主動性;另一方面，調整橫向部門之間的利益格局，實現政府內部信息溝通便捷高效，促進政府內部結構與政府公共服務職能協調。

4.2 ? 經濟系統：強化政府責任，推進公共服務市場化

經濟系統強調自由、公平、法治，服務型政府在提供公共服務時，日益注重發揮社會與市場的力量。一是公共服務主體多樣化，政府由直接的公共服務角色轉變為公共服務的規劃者與監管者，為公共服務流通保駕護航。二是由社會或市場承擔公共服務工作，這在一定程度上存在社會或市場的逐利性和公共服務的公共性沖突，需要政府部門加強對社會組織的監管，以此最大限度地維護公共服務的公共性和社會公眾的合理權益。

4.3 ? 社會系統：培育公民社會，調動多方力量

在我國地方服務型政府建設的進程中，地方政府、市場和社會三者的利益格局和利益關系發生了顯著變化，社會公眾對公共服務的需求不斷多樣化，公民參與公共治理的意識不斷增強，這對地方政府進行社會治理、提供公共服務帶來了新的機遇與挑戰。因此，地方政府應逐步重視不同社會主體的呼聲，進一步完善公民參與體系，進而提升社會共治能力。同時，地方政府應以授權的方式，將社會組織、企業等多方力量注入公共服務中，將更多服務主體納入公共服務體系，既改善公共服務的治理結構，又增強各社會主體行動的相關性。

4.4 ? 文化系統：法治與服務并重，倡導新型行政文化

建設地方服務型政府，政府需要確立以人為本的價值理念，服務始終是地方政府職能的核心，服務型政府是推進地方政府職能轉變的進程，也是推進地方政府從統治思維、控制思維轉向服務思維、法治思維的過程。在文化系統中，服務的價值理念內化于行政內部，為地方政府治理提供了一定的支撐，法治建設促進政府公共服務的制度化、規范化，對行政行為加以外部約束。因此，進一步整合各治理要素，利用文化資源，形成價值與制度的雙重規約。

主要參考文獻

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