社區養老的行政、社區監督協調保障機制研究

彭帆

摘要：隨著國內老齡化問題的提議凸顯，人口紅利逐漸消失，隨之帶來的卻是養老問題的亟待解決。1982年將“計劃生育”寫入《憲法》，提倡優生優育、晚生晚育，從而有計劃的控制人口，這幾年我國總人口正逐步緩慢的增加，可見計劃生育成效顯著。但是帶來的問題也同樣不容忽視。

關鍵詞：社區服務;人口老齡化; 養老服務

一、核心概念及其界定

“社區養老，養老方式之一，是指以家庭為核心，以社區為依托，以老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區日托為主要形式，并引入養老機構專業化服務方式的居家養老服務體系。”[8]

目前社會養老主要包含以下幾方面內容：1，家政服務：將家庭負擔較重的、老年人不便處理的事務納入家政服務范疇;2，社區醫療服務：和當地醫院聯動，實現小病能夠直接在社區治療，大病重病就轉到醫院治療;3文娛活動：為了實現老年人物質和精神的雙重豐富，因地制宜地開展恰當的活動;4，志愿者“心連心”服務：形成志愿隊伍，利用空閑時間，有針對性地對社區老人進行走訪，實現一對一幫扶活動。

二、國內外養老模式發展

（一）我國社區養老的形成

1.改革開放前中國養老產業發展情況

新中國成立初期，經過開國前的長時間戰亂，民不聊生，為了休養生息促進社會的穩定發展，團結社會一切能團結的力量發展社會福利事業。針對殘疾人，流浪的，沒有任何保障的人員等特殊困難群體開展福利保障，使得城鄉都獲得不同程度的社會福利待遇。

而農村的養老模式是以萌芽于農村合作社的“五?！保ū３?、保穿、保燒、保教、保葬）制度為基礎，與城鎮的企事業職工養老保險制度共同構成了有中國特色的社會主義養老產業。國家對農村的養老也極大關注，投入了較大的資金。而“五?！敝饕增姽压陋殮垶閷ο?，在二十世紀七十年代生產方式遭到及打破的時候，此福利保障方式也成“一紙空文”。

2.改革開放以后的養老模式發展

改革開放之后主要分為三個階段：（1）養老產業恢復階段（1978-1999），經過幾年的恢復，我國養老規模得到一定的發展。但總的來說，我國社區的還是以政府為主導，社會參與還是極少。（2）養老產業改革階段（2000-2011），根據第五次人口普查，預示我國老齡化社會程度加劇，于是開始提倡社會福利社會化。（3）產業的呃呃發展階段（從2012至今），2013年《老年人權益保障法》得以修訂，從制度層面為老年人權益提供了保障。

（二）西方社區養老制度研究

1.養老模式

隨著歐洲工業革命的興起，經濟的極大發展帶來世界上第二次人口的蓬勃發展，出現了“低出生，低死亡”的局面。歐洲各國開始探索一種新的養老模式，由養老的家庭模式向養老的市場化過渡。“就養老產業發展模式而言，在歐盟，有以英國、芬蘭、愛爾蘭、丹麥、瑞典為代表的北歐模式;以法國、奧地利、盧森堡和德國為代表的大陸歐洲模式;以意大利、葡萄牙、西班牙和希臘為代表的地中海模式;以波蘭、匈牙利和保加利亞為代表的東歐模式。在北美，有美國模式和高福利的加拿大模式。在亞洲，有日本和韓國模式等?！盵9]

2.養老基金繳納形式

目前世界上實行養老保險金制度的國家，一般所采用的方式是個人，企業，政府三方共同繳納。德國是世界上最早建立養老保障體系的國家，其繳納方式包括：個人自愿、職業要求、國家強制等三種保險。而第三項國家強制保險所占比重是最大的，實行現收現支;而后兩項比例很小。大力發展商業性保險，并給予政策優惠，有效減緩了政府的壓力。

3.養老機構

養老機構是養老模式中必不可少的一項內容。[9]在1987 年，美國政府一部專門法律《護理院整頓法案》，其具體規定養老機構所應該具有服務內容并需要設置監管機構，此后為老年人的權益保護奠定了法律基礎?！懊绹酿B老機構整體采用的是地產+服務模式，構成了一個完整的養老地產金融生態。”[10]據此可知，其三大主體權責分明，定位清楚。相比之下，我國則存在較大問題，還沒有形成完善的養老服務體系，權責不清，主體不明，監管缺位，難以形成有效的服務機制。

我國多地出現養老機構空置的狀況。一方面是因為養老院的設備陳舊不夠吸引人，另一方面則是由于人們養老觀念還沒及時轉變，對養老機構不夠信任。此外，缺乏統一的規劃布局，產業引導，監管缺位等原因導致，至今我國的社區養老模式不完善，無法全面普及。

（三）國內社區養老模式監管機制的問題

1.法律法規不健全。

制度要落實，法律應先行。而我國目前存在一個較大的問題便是專項法律的缺乏。養老轉向法律在我國還是處于貧乏階段。當社區養老服務機構一旦發生致老年人權益受損的法律糾紛時，很難維權。一是因為相關法律法規不構全面，二是政府部門未能較好的下放權力，社區的主體地位未能得到認同，糾紛的解決費時費力。

2.社區養老服務缺乏監管和監督評估機制

政府在進行社會管理的過程中發揮著舉足輕重的作用，這一點毋庸置疑。在推進社區養老服務的進程中，政府做了大量的前期調研、專家座談等準備工作，宣傳廣泛，使得絕大部分社區都能夠推廣社區養老服務。問題在于：一方面，政府一旦將此項服務交付給社區和企業之后，關注度極低;另一方面，政府對于企業、社區的加盟并沒有明確的發展目標和管理規劃。除了監管的缺失，更是缺乏一套系統的監督評估機制。缺乏對參與服務人員的績效考核機制，服務人員的準入門檻和約束機制，導致各方參與主體積極性減退。

3. 主體之間缺乏協同治理機制

政府，企業，社區，非營利性組織是社區養老服務的主要參與主體，多方協同治理才能最優的推進社區養老服務，而目前很顯然各方主體處于“各自為政”的狀態。企業、非營利性組織參與到社區養老服務中來，很大程度上是為了打響企業知名度。本來社區應該是連接政府企業與本區居民老年人的一個有效橋梁，社區服務質量的降低將根本性影響社區養老服務的效果。若不盡快打破目前的發展困境，社區養老服務將難以得到可持續性發展。

三、社區養老的行政、社會監督協調保障機制研究

雖然目前我國的社區養老事業取得了一定的成就，各項社區養老服務指標逐年提高，老人的政策幸福感與獲得感也與日俱增，但是我們不能只看到進步，而忽視了目前所存在的問題。監督、協調、保障三者其實是互聯互通，密不可分的，他們都是對于一個具體措施在前期策劃，中期實施，后期保持的重要舉措和保證。尤其對于社區養老這樣的覆蓋面廣，影響力大，切實影響居民生活的重大民生工程來說，建立一個完善的監督協調保障機制是具有重要意義的。因此針對目前現行的社區養老的監督協調保障機制，我們認為建立一個“政府——社會組織——第三方監督”這樣的三方結構，來保證我們的社區養老能夠有序有效建立與運行。

（一）政府：法律與制度的雙發力

目前我國對于養老的專項法律還沒有出臺，現行的《老年人權益保障法》對于養老社會服務做出了一些規定，但是法律是概括性，總括性的，所以導致對于養老服務的各方主體的權利義務也沒有一個明確的規定，導致目前的養老服務整體處于一個較為混亂的狀況，雖然目前國務院頒布了國家老齡事業發展的“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”等一系列規劃，有關部委也在國務院的規劃下，相繼頒布了一系列的有關規范居家養老發展的“意見”和“通知”。任何措施的推進，都需要有監管措施的存在，沒有監管，都會進入一種混亂發展，野蠻生長的狀態，不僅無異于養老事業的發展，更可能劣幣驅逐良幣，使得一些認真提供養老服務的組織難以生存。由法律與制度進行養老服務的框架搭建，也可以借助法律與制度，對社區養老事業的發展進行有效監管，建立評估體系。

1.法律層面：專項法律法規及其他規范性文件建設

目前我國現行的《老年人權益保障法》中有提到對于養老服務的總括性規定，但是，只依賴于該法中的簡單規定，是遠遠達不到實際需求的，需要輔以行政法規的形式來規范社區養老服務，應該從以下兩點進行規定：1. 明確老年人權益保障工作的具體管理體制。2. 明確社區、養老企業、老年人等在社區養老服務法律關系中的權利和義務。明確提供養老服務的主體的權利、職責及法律責任，社區、企業應各司其職、取長補短、各盡其能，協調合作為老人提供多樣化的養老服務。

2.制度層面：完善監管制度

監管從兩個角度出發，一個是法律監管，另一個是行政監管。

法律是正義最后的準繩，根據現行的《老年人權益保障法》，對于在服務中怠于履行職責、甚至侵害老年人權益的養老服務主體進行了法律層面的罰則，應依法追究其責任，在法律之外，配合相應的行政法規，對于沒有妥善履行義務的主體，應該對其進行行政處罰。

行政監管，需要有關部門、街道、社區確立和完善居家養老服務標準和評估體系，貫徹國務院的指導文件，根據各地的不同情況細化、完善居家養老服務標準。有關部門，街道建立常態化的監督巡查制度，以保障社區養老服務供需的有效匹配和公平評估。

（二）社會組織： 社區、企業自律自管

社會組織作為提供社區服務的主體，自身的發展與監管，是社區養老最為重要的一環，也是社區養老服務真正能夠服務普羅大眾的實際提供服務的一方。

1.社區

社區是與社區居民接觸最緊密的組織，同時也是對社區范圍內老人情況最了解的組織，并且對于社區的具體情況非常了解，可以因事因地制宜的提供社區養老服務，為社區內老人打造家門口的養老院。因此社區需要建立完善的養老服務監督機制，定期進行社區范圍內的老人情況摸底，對于社區養老服務的意見反饋，以及對于社區養老服務的需求進行跟蹤搜集。真正將社區養老作為一項重點工作來狠抓落實。

2.企業

企業作為提供社區養老專業化服務的一方，需要在社區的配合下，提供專業的服務人員，醫療隊伍，養老設施等。因此企業應該對自身的服務進行品質把控，而不是簡單的提供食宿起居，醫療等這些最基本，也是最模式化服務，只是這種層面的服務，并不能照顧好老年人的身心健康，養老服務企業在解決老年人的物質需求之外，也要重視老年人的精神需求，讓老年生活過的豐富多彩。這類個性化特色化的養老服務，就要求企業與社區做好銜接，對于本社區內的老人們的具體情況有清晰的了解，例如年齡，身體狀況，興趣愛好，收入情況等等。依據具體情況設計出的養老服務項目，可以最大程度上保障老人們的醫療保健、文娛活動，精神慰藉，知識拓展等需求。

（三）第三方評估：社會公眾與行業自律性組織

第三方監督往往更加的客觀真實，也更好的避免了利益的糾葛，包括社會公眾與行業自律性組織。

1.社會公眾

群眾的眼睛是雪亮的，社會公眾往往扮演著懸在政府機關頭上的達摩克利斯之劍，是重要的外部監督力量，監督對象包括政府的行政部門，以及提供服務的第三方組織。對于政府部門的監督，監督的重點往往在于一些政府權力尋租空間，例如招投標等等都是監管的重點。對于公平性與合理性進行監督。針對服務提供者的監督，主要是對其提供的服務質量、服務態度，服務效果進行監督。老人與老人的親屬子女，對于社區養老服務有最權威的發言權，也能夠提供最切實的意見。

2.行業自律性組織

目前我國存在非常多的行業內自律性組織，例如律師協會，會計師協會等等，這些行業自律性組織富有其行業特性與專業性，往往能夠對本行業內的發展現狀以及所存在的問題有最清晰的認識，所以由行業自律性組織帶頭牽手專業的養老服務評估團隊，建立起常態化的監督評估機制，最大程度上的服務大眾。由行業自律性組織與評估團隊對社區養老服務進行作為第三人的評估工作，可以及時發現問題，及時解決問題，而對于優秀的模式，優秀的服務項目，也可以通過他們進行傳播傳導，并與有關政府部門進行銜接，形成合力，助力發展。

四、結束語

社區養老的方案提出很好的解決了“養老難，養老貴，養老遠”的問題，實現了在家養老，既滿足了養老的需求，而且也沒有增加老人與親屬的距離，具有不可替代的便利性。但是一個措施的落地，需要很多配套措施的同步跟進，并且需要多方合力共同協作，對于事關老人晚年生活品質，生活幸福的大事，更少不了監管措施的配套實施，來共同保障社區養老的穩步推進，在黨中央的領導下，滿足人民群眾日益豐富的生活需求。

參考文獻：

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[8]王劍平，淺析我國的社區養老模式，經濟研究，84.

[9]扁丹星主編：《老年產業概論》[M]，北京：中國紡織出版社 2015 年版，第 21 頁.