城市社區中15分鐘社區生活圈的規劃實施方法和策略研究
——以上海長寧區新華路街道為例

楊晰峰 YANG Xifeng

0 引言

上海市城市總體規劃（2017—2035年）率先提出打造“15分鐘社區生活圈”的策略，作為上海建設卓越的全球城市，踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”5大城市發展理念的重要手段之一。為更好地落實這一策略，上海市規劃和自然資源局于2016年形成了《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》（以下簡稱“《導則》”），作為新形勢下本市居住社區規劃編制和更新的基本導向和方法[1]。《導則》發布3年以來，15分鐘社區生活圈的理念和規劃思路得到較好落實，一方面對于新建社區，依托控制性詳細規劃編制，在技術要求中明確提出應結合15分鐘社區生活圈的設置標準和布局原則等進行評估，配置各類公共服務設施，同時結合全市的土地出讓前評估工作，也按照15分鐘社區生活圈的標準要求，彌補社區現狀的公共設施短板；另一方面針對老舊社區，隨著全市一些實踐工作的陸續開展，已初步取得一定成效，但也在實踐中暴露出規劃方法、組織管理等方面的問題。

上海規劃建設已全面進入存量時代，相比新建社區，老舊社區存在現狀人口結構多樣、居民需求突出、現狀空間資源緊缺等問題。面對復雜的老舊社區，如何推進15分鐘社區生活圈規劃和建設行動，進一步明確規劃和實施的具體方法和要點，是目前面臨的主要問題。基于此，2019年初，上海市規劃和自然資源局組織開展老舊社區的15分鐘社區生活圈試點工作，按照“居民需求強烈、老舊社區為主、街道積極性高”的原則，在全市范圍內共選取15個試點（除崇明外，每個區一個試點）。本次研究即在總結和反思已開展實踐的基礎上，結合上海市長寧區新華路街道的試點實踐，從規劃、行動和主體3個層面提出老舊社區中15分鐘社區生活圈規劃實施的方法和具體策略。

1 上海15分鐘社區生活圈實踐開展情況

1.1 基本情況與取得成效

全市目前已開展的老舊社區生活圈實踐，按照更新方式可以分為兩種類型[2]：一是以社區內環境品質提升為主的社區微更新項目，此類項目不涉及控規調整，易于操作和實施，主要為公共空間和設施的改建項目，以點狀的環境改善和設施優化工作推動社區生活圈建設。二是老舊社區的整體更新，即基于區域評估形成總體方案，指導一系列項目實施，側重系統性、整體性的社區生活圈建設?？傮w來看，小微空間易于實施，且成效較大，是目前推進較多的類型，在小微空間層面較好地推動了居民生活品質的提升。

1.1.1 社區微更新項目

2016年，《導則》發布不久，上海市政府出臺了一系列有關微更新的行動計劃①如2016年5月7日啟動的“行走上海2016—社區空間微更新計劃”、2018年2月28日發布的《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃（2018—2020）》（滬府辦發[2018]8號）等。，以居民最為熟悉的房前屋后的社區空間為突破口，推進社區小微空間的針灸式改造。在廣泛吸納當地居民意見的基礎上，對社區公共空間和設施進行再設計與改造，以漸進式的方式改善建成環境品質，進而提升當地居民的歸屬感。在組織方式上分為兩類：一類是整體統籌微更新，以政府為主導，基于區域的更新評估形成總體微更新方案，并通過各類型的項目建設，逐步實現社區的整體更新目標。以陸家嘴社區為例，它是浦東新區“繽紛社區”計劃的試點之一，按照“聽訴求、找問題、查盲區、聚焦點、挖潛力、落項目”6個階段，開展生活圈的實踐工作[3]。另一類是零星微更新，以老舊小區自發為主，解決社區內點狀的突出問題，直接進入空間環境設計工作環節，同時在過程中較為關注建設資金的落實，以及社區居民的充分參與，如華陽街道大西別墅、塘橋街道金浦小區南泉廣場、盈浦街道航運新村活動室外部空間等。

1.1.2 老舊社區的整體更新

老舊社區的整體更新是指以街道為單位，通過對區域更新進行評估并形成總體方案，作為社區發展的頂層設計指導具體項目實施和建設。以普陀萬里社區為例，推進“找短板、定任務、推行動”3大環節：在找短板環節，基于區域評估和社區需求調查，形成城市更新區域評估報告；在定任務環節，制定社區發展規劃，明確空間布局方案和3年行動計劃；在推行動環節，按照3年行動計劃有序推進項目，于2017年完成一系列小廣場美化、慢行步道連通等小微設施項目[4]。

1.2 存在問題與規劃反思

（1）老舊社區更新實踐以點上突破為主，手段單一，系統性不足

從上海目前已開展的老舊社區更新實踐來看，主要方式還是以老舊社區內部的微更新、微治理為主，此類更新項目“設計手法微、更新動作微、實施費用微”，能夠快速見到實施成效，從點上促進城市功能品質的完善，但也存在一定問題。

一是項目類型較單一，上海在2016—2018年完成的更新項目中，90%以上為公共空間類項目。此類項目只能解決公共空間和慢行系統方面的問題，較少涉及老百姓更加關注的公共服務設施等生活配套需求。二是在項目選取上缺乏系統性評估和頂層設計指導，更新項目的選取一般基于居民某個生活需求，缺少各個系統的評估支撐和一個長效可持續的更新計劃，在補齊社區短板策略上對線和面上的統籌也考慮不足。三是在更新手段上較局限，更新項目以方便操作、易于實施的小微項目為主，并不涉及控規調整或城市更新項目，尤其對于公共設施短板突出和土地資源緊缺的老舊社區來說，在全面提升社區環境品質和公共服務設施配套上力度有限，無法解決當下最突出的問題和矛盾。

（2）規劃的工作方法亟需轉型，技術難度進一步提高

傳統居住區規劃的工作方法建立在自上而下的資源分配基礎上，根據千人指標對公共服務設施和公共綠地等進行配置，2011年《上海市控制性詳細規劃技術準則》[5]的制定以及2016年的修訂版，進一步拓展了設施類型[6]，并強化了各類設施的服務半徑要求，除了滿足千人指標的人均規模以外，還需滿足步行可達的服務半徑要求[7]。常用的設計方法是以公共服務設施為圓心，按照相應的步行服務半徑劃示設施的服務范圍，評估該設施的服務范圍是否覆蓋所有的住宅用地。在此基礎上，15分鐘社區生活圈更加強調以人為中心，除了規模和服務半徑達標以外，更多關注使用的舒適度和便捷性。

從“重物輕人”的傳統分配方法到充分結合居民的實際生活需求，理念上的轉變意味著工作方法的改進和規劃技術難度的提高[8]，具體表現為：一是普適性指標無法對老舊社區短板和缺口進行精準判讀，由于存在人口結構和建設年代的差異性，“一刀切”的千人指標與社區需求不相符；二是生活圈重點強調步行實際路徑可達，根據服務半徑劃圈評估可達性的方法無法滿足精細化要求，這對可達覆蓋盲區的分析工具如空間定位技術等提出了更高要求；三是居民人口結構和需求結構是一個動態變化的過程，如何動態把握居民實際需求并留足彈性也是需要進一步探索的問題。此外，居民日益增長的服務需求和空間資源緊缺的突出矛盾，也是老舊社區面臨的核心問題，如何挖掘社區內部及周邊資源，實現空間資源的再利用也是需要重點解決的問題。

（3）缺乏與區各條線部門以及街道的聯動，不利于項目實施推進

目前已開展的大部分老舊社區更新推進都以區規劃資源局作為主要責任主體，其優勢在于能夠找準規劃自然資源方面的短板，落實15分鐘社區生活圈系統性、整體性的要求，但在具體項目推進上存在一定問題：一是規劃自然資源局牽頭編制的規劃評估和行動計劃未與區其他條線部門進行對接，導致各條線部門仍然各干各的，未按照行動計劃實施項目，有的街道雖已編制完成社區規劃，但并未指導后續實施；二是街道在社區更新中僅作為配合角色，協助設計單位發放調查問卷、組織討論會等，未能充分發揮其基層管理、項目實施推進和后續運營管理的作用[9]。

（4）居民參與度仍有待加強，社區規劃師制度有待完善

依托公眾參與強化社區基層治理一直是15分鐘生活圈所強調的目標之一，也在大部分社區更新實踐中得到落實，如靜安區彭浦鎮美麗家園、浦東新區繽紛社區等都在公眾參與組織方法和機制上有一定探索，但對于公眾參與背后很多深層次的問題，例如，如何深化公眾參與程度、提高公眾參與效率和結合大數據等方法創新公眾參與方式等，仍需進一步挖掘和實踐。同時，徐匯、楊浦、浦東等區的社區規劃師在社區更新中以多種模式發揮了重要作用，但仍局限于中心城幾個行政區，有必要在本次試點中進行更大范圍的推廣和制度完善。

2 相關對策和優化路徑

2.1 規劃層面

2.1.1 加強規劃統籌引領，突出全要素評估在微更新點上推進的基礎上，需要更加注重整體性和全面性。在規劃評估階段應針對全要素進行評估，統籌開展居住、就業、出行、服務、休閑以及城市家具各類系統的評估與梳理，形成社區發展的短板清單，各個社區可結合自身實際發展情況，因地制宜選擇重點評估對象。同時，在補齊短板的空間策略方面，社區生活圈的空間目標需要各類系統進行統籌考慮、相互協作，才能形成步行可達范圍內生活需求的全方位滿足，比如要實現設施的步行可達，一方面需要在設施布局上考慮步行服務半徑，盡可能縮短步行距離；另一方面也鼓勵利用慢行步道將設施進行串聯，以活力有趣的街道和舒適的慢行步道，加強居民到達設施目的地的步行意愿和感受。

2.1.2 充分利用社區空間資源，多元手段補齊短板

在實施路徑上，通過整理社區內閑置或低效空間，梳理已批規劃調整項目、近期有更新意愿用地以及近期經營性用地土地儲備計劃等，挖掘社區可利用的空間資源，通過以下多元手段補齊短板，全面提升社區品質：（1）實施建設：促進已批公益性設施和公共空間的實施建設。（2）規劃調整：包括公益性用地的建筑容量、建筑高度和布局優化，以及結合經營性用地的調整增加公益性用地兩類。（3）城市更新：根據《上海城市更新實施辦法》，更新地塊在重新開發建設中，適用容積率獎勵、建筑高度增加等政策，提供相應比例的公益性設施和空間。（4）土地出讓前評估：不涉及規劃調整，在開發地塊土地出讓前，補充相應的公共服務設施和公共空間并細化至土地出讓條件中，作為地塊建設實施的必要條件。（5）微更新：不涉及規劃調整，通過公共空間、街道環境，以及小區內部環境的整治和改造，提升社區服務品質。（6）管理機制優化：附屬設施和公共空間開放：鼓勵單位附屬空間向社區開放，如公共建筑的道路后退空間成為社區活動空間；鼓勵單位附屬設施對社區開放，如學校、單位的文化體育設施周末對外開放；鼓勵公共服務設施分時使用，延展服務類型，如同一設施場地全天候分時使用，組織平時與周末不同活動，服務不同類型的社區居民。

2.1.3 利用居民調查和信息化手段，精準判讀社區存在的短板和缺口

隨著城區人口結構越來越趨向復雜化，不同的年齡層次、收入水平和職業構成所形成的多樣人群特征與需求，對社區服務提出差異化、品質化、多元化要求。在評估標準和工作方法上，結合人口結構和居民實際生活需求，精準配置公共設施和合理使用公共空間?？紤]到已建社區存在人口結構和建設年代的差異性，普適性的規劃指標不能精準地對社區進行判讀，因此，本次評估更注重自下而上地通過居民調查和街道管理部門訪談，以及結合大數據分析等手段，精準獲取老百姓真正的生活需求和現實問題，確保本次試點所實施的一批項目符合居民實際需求和街道訴求?？臻g定位技術、互聯網技術與移動通信技術等技術手段，為準確把握需求結構、構建網絡化的動態均衡提供了可能，應在社區生活圈規劃的探索中予以充分運用。

2.2 行動層面

2.2.1 結合老舊社區特點，優化行動環節

在行動環節上，《導則》提出了“深解讀、組隊伍、找短板、定任務、推行動、評成果”6個行動環節的建議，突出以“區域評估—發展規劃—行動計劃—推進項目”構成的系統性技術路線[10]。在此基礎上，結合老舊社區特征，建議增加“挖資源”和“找對策”兩個環節。其中，挖資源是指梳理社區現狀可利用空間資源，發現可以有效利用并顯著提升效果的社區空間；找對策是指制定各類短板的解決對策和發展策略，對公共設施、公共空間等進行空間布局優化，編制15分鐘社區生活圈空間布局規劃，強化社區頂層設計，以“一張藍圖”引領社區發展。

2.2.2 形成具體行動計劃，作為社區未來發展和項目推進的工作底圖

根據15分鐘社區生活圈空間布局規劃，明確具體項目清單，包括實施主體、實施路徑、經費來源和計劃完成時間等內容。該行動計劃應該作為社區未來3—5年的工作任務和工作步驟，避免零敲碎打、方向不清，集中財力、物力和人力，根據輕重緩急系統有序地推進社區更新。行動計劃重點考慮以下因素：（1）居民需求的緊迫度：對應前期獲取的居民現狀生活問題和未來需求，征詢一定范圍內相關居民意見，將項目按照居民需求程度進行排序，居民需求程度較高的項目優先納入近期實施計劃。（2）實施主體的積極性：項目的實施主體涉及區規劃資源局、街道、開發主體或綠化、交通等管理部門，結合實施主體的積極性對項目進行排序，積極性高的項目優先納入近期實施計劃。（3）實施難易度：對項目的實施難易度進行判讀，從實施路徑、經費來源以及開展的時間安排等進行考慮，微更新類、管理機制優化類項目的實施建設周期較短，建議作為近期優先實施項目。

2.3 主體層面

2.3.1 優化組織機制，搭建以街道為主體的行動團隊和部門聯動的工作平臺

建議一方面構建以街道為責任主體和紐帶的行動團隊，全過程主導社區更新行動[11]。在規劃評估和項目清單確定階段，組織開展公眾參與、需求調查和規劃協商等工作；在項目實施階段，重點落實相關經費、確定建設方案，推進更新建設；在設施運營階段，負責公益性設施的接收和運營管理。另一方面搭建以區政府統籌、區規劃資源局和區發改委牽頭、其他委辦局配合的工作團隊，為確保項目的可實施性，項目清單與各區條線部門緊密對接，征詢區建交委、區綠容局等部門，以及實施主體等的意見，并與區發改委對接，納入財政預算。

2.3.2 通過公眾參與和社區規劃師制度加強基層自治

開展全過程、多種形式的公眾參與，一方面通過社區內居民房前屋后的小微空間更新以及后續管理和維護，激發居民參與社區共建的熱情和積極性，培養社區居民的“主人翁”意識；另一方面進一步探索公眾參與和社區規劃師的多種模式，完善相應的頂層設計和制度建設，結合本次試點，通過個性化和有效的公眾參與程序以及多樣化的社區規劃師工作方式，探索適合各區自身特色且實用高效的模式，摸清并解決居民生活需求。

3 上海長寧區新華路街道15分鐘生活圈試點

3.1 基本情況和特征

新華路街道位于上海內環線以內，長寧區最東端，東至江蘇路、興國路，西至凱旋路，南至淮海西路、淮海中路，北至延安西路，總面積為2.2 km2。轄區劃分為3個網格化管理片區，現由17個居委會組成，現狀常住人口為7.56萬人，規劃居住人口為8.70萬人[12]。整個社區功能以居住為主，是上海中心城內環內典型的從生活保障向品質提升過渡的成熟社區，主要呈現以下特征。

一是人口密度較大，老齡化程度高。新華路街道人口密度較大，為3.44萬人/km2。其中北部的人民居委會人口密度最高，達到7.19萬人/km2。社區內常住戶籍人口占比（73%）較高，高于上海市常住人口比例（60%），社區的歸屬感較強。從人口年齡結構來看，新華路街道老齡人口（60歲以上）占比達35%，老齡化程度較高。

二是社區建成度高，空間資源有限。社區建成率達到96%，可開發用地面積僅為7 hm2。反映出新華路街道已全面進入有機更新階段。居住類型較多元，包括老洋房、老公房、商品房等多種類型，其中老舊社區占比較大，達77%。

三是基礎保障完善，精準配置缺位。通過整體評估，新華路街道的養老、教育等基礎保障類設施較完善，規模指標和步行服務半徑均滿足要求，但精準不足，主要表現在：（1）設施與人口密度分布不匹配，人口密度較高的居委會反而設施配置密度較低；（2）與人口結構不匹配，針對老人和兒童的設施配置不足。

四是局部亮點突出，整體有待提升。新華路街道中幸福里、上生新所、敬老邨等點狀更新項目亮眼，但整體的社區空間環境和特色還有待提升。尤其是新華路街道，雖然人文底蘊深厚，擁有較多歷史建筑，但整體服務品質、風貌特色社區還有待彰顯。

3.2 規劃和實施路徑

行動內容按照兩個層面展開：一是規劃評估階段，包括組隊伍、查短板、挖資源、找對策和定任務5個環節。二是項目實施階段，包括推項目和評成果環節。（1）組隊伍：搭建由區相關管理部門、街道/居委會基層管理人員、設計團隊、項目實施主體、社區居民代表等組成的工作隊伍。（2）查短板：通過訪談和調查，了解居民需求和亟待解決的問題評估社區存在的問題和盲區，形成公共要素短板清單。（3）挖資源：摸清家底，梳理新華路街道內可利用空間資源，包括可開發用地，可更新置換用地以及可改造的低效空置空間等。（4）找對策：強化社區的頂層設計，制定各類短板的解決對策和發展策略，對設施、公共空間等進行空間布局優化，繪制15分鐘社區生活圈空間布局規劃。（5）定任務：明確近期行動計劃，綜合考慮居民需求緊迫度、實施主體積極性、實施難易度等因素，制定近期3年的項目清單。（6）推行動：注重各階段公眾參與，依托公眾力量編制方案、推動實施；落實建設主體和建設經費，確保項目的順利實施。（7）評成果：通過發動各界對規劃和實施成果進行評議，擴大項目影響力。

3.3 具體做法和創新實踐

3.3.1 全要素短板評估，重點聚焦慢行系統、服務設施和公共空間3大系統

通過對居住、就業、出行、服務和休閑5大系統開展全要素評估，新華路街道呈現“居住類型多元、人口結構多樣、基礎保障完善、精準配置缺位”等特征，是一個從生活保障向品質提升過渡的成熟社區，主要短板為品質提升型公共服務設施不足、慢行系統不成網絡、街道特色和活力缺乏以及公共空間品質不高，因此重點聚焦公共服務設施、慢行、公共空間（含城市家具）3大系統的優化提升。

（1）針對公共服務設施，考慮到新華路街道內15分鐘層級的社區級設施配置較完善，未來從10分鐘層級的片區站和5分鐘層級的小型提升型服務設施兩個方面進行完善：一是結合新華路街道自身街道管理和人口密度特征，將新華路街道分為西、中、東3個網格化片區，設置片區站，相當于10分鐘設施層級，補充各個片區在文化、醫療、養老等方面短板；二是盤活社區內的小微空間，補充小型的品質提升型設施，如社區食堂、衛生服務站和養育托管點等。（2）針對慢行系統，提升重要路段的慢行空間品質，打通番禺路、新華路等沿線巷弄斷點，將慢行網絡密度從現狀6.4 km/km2提升至9.6 km/km2，同時改造美化沿線串聯的街頭綠地和城市家具等。（3）針對公共空間，從活力街道和公共空間品質提升兩個方面進行完善：一是對番禺路、定西路等城市道路以及外國弄堂、新華路569弄進行綜合環境整治和美化；二是對安順路綠地、平武路綠地等公共綠地、零星街頭綠地以及上海影城等內部附屬公共空間進行綠地景觀提升。

3.3.2 創新居民調查方式，精準獲取居民的實際需求信息

面向整個街道進行公眾意見調查，由于調查對象多樣、調查內容復雜，存在信息量繁雜等問題，如何能夠高效、有針對性地鎖定不同年齡群體、不同小區居民的需求是關鍵。結合社區管理層級設置，新華路街道試點針對街道、居委和居民3個層級，采用鎖定、聚焦、細化逐層深入的調研方法（見表1）：首先，以街道為參與主體，鎖定街道主要特征和總體問題。重點訪談相關的街道主管部門如管理辦、服務辦和自治辦，明確新華路街道總體上存在養老設施不足、缺乏大型文化設施以及精品小區需求較大等問題和訴求。其次，以居委會為參與主體，聚焦分片區的差異化問題。結合自身特征，將新華路街道所轄的15個居委會分為風貌區居委會、高人口密度居委會和老齡化居委會3種類型，采用問卷調查和座談的方式，明確各個居委會的重點問題。在問卷設計上，包含兩部分內容：一是所有居委會的普適性問題，如人口特征調查、各類設施使用情況和滿意度調查等；二是各類型居委會的差異化問題，如風貌區居委會聚焦老洋房小區的更新整治需求，老齡化居委會聚焦老年養老和活動需求等。最后，以相關居民為參與主體，有針對性地獲取具體需求信息。結合某個具體問題如慢行系統的通達性、街角花園的改造需求等征詢周邊居民的意見，為項目改造的具體方案制定提供支撐。

3.3.3 多樣化挖潛，多手段補齊短板

新華路街道內共梳理出28.0 hm2可利用空間資源（見圖1），其中包括可開發地塊13處，共7.0 hm2；可置換地塊13處，共3.7 hm2；待建地塊11處，共17.7 hm2。針對社區短板，以多樣化的空間使用方式和更新手段，逐步提升社區功能活力和服務品質，包括零星地塊更新、附屬空間挖潛、微空間改造、錯時共享等方式。例如通過城市更新，活化上生新所項目，將上生新所功能轉變為公共設施，增加文化創意、商業休閑和商務辦公等多種功能，打造一個文化地標和網紅目的地。同時全面打開圍墻，新增不少于12 500 m2的公共空間，24小時對外開放，設置貫穿基地東西向與南北向的多條公共通道，完善區域慢行網絡。目前均已投入使用，獲得市民高度評價。在此基礎上，還將提供7 000 m2的社區級服務設施，布局社區體育中心、文化中心、社區學校和黨建服務站等功能，打造上生新所樂活中心，服務周邊居民。

3.3.4 評估形成一圖一表，明確社區發展愿景和近期項目清單

評估以一張藍圖和一張近期項目清單為成果形式，其中一張藍圖體現規劃前瞻性，在各系統短板梳理的基礎上形成社區總體行動方案，讓街道和居民能夠更了解社區發展愿景（見圖2）；一張近期項目清單體現實效性，讓街道能夠按表推進近期項目實施。為提高實效性，規劃評估在規劃編制上，應重視現狀空間資源先行，基于現狀可利用的建筑空間、消極開敞空間來補齊短板；在項目選取上，將居民需求程度高、實施主體積極性較高的項目列為優先項目，并明確具體的實施路徑、經費來源和時間安排等，為后續推進提供項目化管理。

表1 新華路街道居民調查方法

圖1 新華路街道空間可利用資源梳理圖

圖2 新華路街道社區發展的一張藍圖

3.3.5 與街道和各區條線部門緊密對接，確保近期項目的實施性

評估成果在規劃編制全過程中與區各個條線部門進行了有效的雙向對接，如在公共空間方面，一方面結合綠容局意見調整近期項目清單，如新增新華路沿線綠化提升項目；另一方面也將本次評估發現的老百姓亟待改善的公共空間納入綠容局明年實施計劃中，如安順路綠地更新項目，同時對正在實施項目的具體方案提出設計建議。

4 結語

本文結合《導則》發布近3年來開展的社區更新實踐，反思問題，總結經驗，進而提出老舊社區建設15分鐘社區生活圈的策略和建議，并在長寧區新華路街道的試點規劃中加以應用，探索了工作方法和具體做法。然而，老舊社區的15分鐘社區生活圈規劃和實施是一個多元復雜的課題，目前長寧區新華路街道僅代表上海社區中的一種類型，未來有必要結合更多社區實踐，豐富社區類型，通過實踐總結不同類型社區的方法模式，作為全市開展15分鐘社區生活圈建設的有力支撐。