用地審批制度的一次重構

2020年3月12日，在全國抗擊新冠肺炎疫情取得階段性勝利，各級政府統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵階段，經(jīng)李克強總理簽批，國務院發(fā)布《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》）。一石激起千層浪，各路媒體紛紛發(fā)聲，地產(chǎn)媒體解讀為“土地新政，導致房價大變局”，財經(jīng)媒體解讀為“土地新政或引爆基建新產(chǎn)業(yè)”，土地問題專家解讀為“放權而非放松”，而做為土地的主管部門——自然資源部，直到文件發(fā)布10天以后，才從“推進‘放管服改革、提高要素保障效率、優(yōu)化營商環(huán)境”等幾方面進行了官方解讀，平息了各方爭論。《決定》能引起多方關注，也是情理之中的事。《決定》確實是對中國土地審批機制的一次重構，但各方因為站位不同，專業(yè)素養(yǎng)不同，解讀也不同。筆者僅從基層土地管理者的角度談一些個人的看法。

1為什么要將用地審批權“下放”

自然資源部做為黨的十九大后機構改革組建的部門，從一開始就備受關注。如去年發(fā)布的兩個文件《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》《自然資源部辦公廳關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》，字數(shù)不多，直面制約發(fā)展的用地問題開出“藥方”。設施農(nóng)用地是呼應“大棚房”整治后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展用地的問題，保障生豬養(yǎng)殖用地是呼應養(yǎng)豬難、豬肉價格飛漲的民生問題。《決定》必將對今后一段時間內用地審批產(chǎn)生深刻影響。審批權一直是各個行政部門核心業(yè)務，并不是說行政部門喜歡“審批”的權力，但審批權確實體現(xiàn)部門地位，連帶可以做為推進部門整體業(yè)務的一個重要抓手。將用地審批權下放，在2019年已經(jīng)有一些聲音，在全國都在積極推進復工復產(chǎn)的時刻，把這個政策放出去，體現(xiàn)了一種決心，就是要持續(xù)推進“放管服”，解決地方經(jīng)濟發(fā)展中用地審批時間較長的問題，讓地方政府權責一致。

2這個文件到底“下放”了哪些權限

用地審批包含了兩個并行審批過程，一是農(nóng)轉用審批，二是集體土地征收審批。農(nóng)轉用，就是農(nóng)用地（耕地）轉為建設用地的審批，主要涉及土地用途的轉變，因為我國實行的嚴格用途管制制度，控制占用耕地，稍微了解我國土地政策的人都知道一句話——“嚴守18億畝耕地紅線”。如何嚴守，就是通過農(nóng)轉用審批來控制占用耕地的數(shù)量。依據(jù)什么來審批呢？以前是土地利用總體規(guī)劃，今后是國土空間規(guī)劃。征收是一個專業(yè)的法律概念，有其特定內涵。土地征收，是將集體所有土地轉為國有土地的審批過程，也是集體所有土地轉為國有土地的唯一途徑。這個審批過程是以我國土地所有制度為基礎的，我國實行全面所有制的土地制度，土地除了集體所有就是國家所有，而在2019年《土地管理法》修訂前，除了農(nóng)村宅基地、公共設施和公益事業(yè)用地，所有的建設都必須使用國有土地。因此，項目的建設必須通過征收集體土地這個環(huán)節(jié)。

上文解釋了用地審批的兩個并行環(huán)節(jié)——農(nóng)轉用審批和土地征收審批，而此次授權和委托的用地審批權限，也是針對這兩個事項。按照《決定》，一是將農(nóng)轉用審批事項授權省級政府批準，無論是“圈內”還是“圈外”（“圈內”是指土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，“圈外”則相反。其實在實施土地規(guī)劃中，“圈內”和“圈外”雖然在編制規(guī)劃時有劃定，但在執(zhí)行中，“圈內”和“圈外”的用地政策并無明顯不同，今后國土空間規(guī)劃劃定城鎮(zhèn)邊界后，“圈內”和“圈外”的土地管控政策會更加明確），除了基本農(nóng)田，基本農(nóng)田就是更優(yōu)質的耕地，是保證中國人飯碗端在自己人手里的保命田。國人經(jīng)過新冠肺炎的肆虐，可能對保住基本農(nóng)田、嚴守耕地紅線有了更深的理解。二是試點委托的事項，這個就委托的比較徹底了，不僅包括前面提到農(nóng)轉用審批的全部權限，包含永久基本農(nóng)田;還包括國務院土地征收審批事項，即征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田外的耕地超過35公頃和其他土地超過70公頃的審批。簡單一句話，以后試點的8個省市，所有的用地審批，都由省級政府批準，不用報自然資源部、國務院審批。

補充說明一點，此次下放的兩個審批事項，國務院都還沒有進入全面實施。為什么這么講，因為此次下放的權限，農(nóng)轉用的內容是2019年《土地管理法》修訂的條款（修訂前農(nóng)轉用審批是按項目立項的級別不同，審批的機構不同;修訂后是按項目用地性質不同，審批的機構不同），土地征收的表述也有變化，而新修訂后的《土地管理法》實施日期是2020年1月1日，《決定》的日期是3月3日，中間只有短短的兩個月。就像前面說到，在《土地管理法》修訂時，國務院町能已經(jīng)醞釀好下放相關審批事項了：所以，此次用地審批的授權和委托效果如何，還缺乏一個明確比較的基準。因為下放前，需要上報原國土資源部轉國務院審批的事項，要不就是國家相關部委立項的項目，要不就是面積比較大的用地項目，如35公頃以上的耕地，基本都是產(chǎn)業(yè)用地，從沒有一個房地產(chǎn)項目用地要報國務院審批的。

3用地審批權“下放”后的影響

土地既是生產(chǎn)、生活、生態(tài)活動的空間載體，又是經(jīng)濟發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素。國務院賦予省級人民政府用地審批的更大自主權，是對土地資源配置方式的重大變革，會大幅提高用地審批效率，對各地經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。至于部分媒體解讀的開閘放水，放松用地審批是不會出現(xiàn)的，基于兩點：一是空間規(guī)劃的審批。下放的是用地審批，而用地審批是基于國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃），用地審批是實施國土空間規(guī)劃的一種手段，而按照《土地管理法》，省級的土地利用總體規(guī)劃和省級政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市土地利用總體規(guī)劃，都要報國務院審批。而本輪國土空間規(guī)劃的重點除了延續(xù)原土地利用總體規(guī)劃對建設用地總規(guī)模、占用耕地規(guī)模等限制性指標進行嚴格控制外，“三線”的劃定也是重中之重，這些硬性指標是國家控制用地無序擴展的重要抓手。二是發(fā)展模式的轉變。當前經(jīng)濟發(fā)展已從粗放式發(fā)展向高質量發(fā)展轉變，高質量發(fā)展的要求就是提高單位面積土地的產(chǎn)出率，靠人力、土地等生產(chǎn)要素的高投入必定不能支持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。黨的十九大以后，習近平生態(tài)文明思想已經(jīng)成為各級政府的自覺遵循。經(jīng)過新冠肺炎戰(zhàn)役的洗禮，大家會更加清醒地追求人與自然的和諧共生，會更加尊重自然、順應自然、保護自然。

作者簡介：岳海斌，莆田市自然資源局湄洲北岸經(jīng)濟開發(fā)區(qū)分局副局長