告知承諾制在不動產登記中的前景分析

摘要：在當前關于壓縮不動產登記辦理時間并試點推行告知承諾制代替證明事項的政策背景下，以二手房轉移登記為例，結合因婚姻關系審查而引發的突出問題，梳理問題成因，明確登記機構職責，對告知承諾制進行法律分析，從而提出具體建議，以期解決不動產登記實務操作中存在的問題。

關鍵詞：告知承諾制;轉移登記;婚姻關系審查

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）04-0027-30

收稿日期：2020-01-18

《國務院辦公廳關于壓縮不動產登記辦理時間的通知》（國辦發〔2019〕8號）第2條第2項規定：推動流程集成。全力推進不動產登記“一窗式受理、并行辦理”、優化流程、精簡材料，重點解決辦理環節多、流程不清晰、群眾重復提交材料的問題。其中第3款規定：精簡申請材料。推行告知承諾制，在不動產繼承登記中，逐步推廣申請人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關系證明等材料。

2019年5月7日，司法部、自然資源部等5部門聯合印發《司法部關于印發開展證明事項告知承諾制試點工作方案的通知》（司發通〔 2019〕54號，以下簡稱《通知》），將陜西省列為推行告知承諾制的試點地區，將在試點地區試行以承諾制方式代替親屬關系證明、婚姻狀況證明、死亡證明等5類證明。

1告知承諾制的基本內涵

告知承諾制是指行政機關在辦理有關事項時，以書面（含電子文本）形式將法律法規中規定的證明義務和證明內容一次性告知申請人，申請人書面承諾已經符合告知的條件、標準、要求，愿意承擔不實承諾的法律責任，行政機關不再索要有關證明而依據書面（含電子文本）承諾辦理相關事項。

實行告知承諾制的證明，是指公民、法人和其他組織在依法向行政機關或經法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織申請辦理行政許可、行政確認、行政給付等事項時，提供的需要由行政機關或其他機構出具的、用于描述客觀事實或表明符合特定條件的有關材料。

不動產登記作為一種法定行政確認行為，在當前登記程序中對婚姻關系的審查或婚姻證明材料的提供符合告知承諾制的適用范圍。

2不動產登記工作中突出問題及成因梳理

2.1問題簡述

二手房轉移登記業務作為不動產登記的一項重要登記類型，雖然有較為全面的法律規范為指導依托，但因全面審查房屋權利人的婚姻關系并要求提供各類證明而產生了突出矛盾。

實踐中，辦事群眾經常因為要多跑路開具各類婚姻關系證明或其他已離異多年的“隱性共有人”根本無法聯系，不具備到場共同申請的條件而無法繼續辦理業務。同時，窗口工作人員辦理業務時也更加矛盾，一方面擔心如果不仔細審查婚姻關系，可能會因為審查不嚴格，漏掉其他“隱性共有人”，引發行政訴訟案件讓自己牽扯其中;另一方面也疲于應付上述情況發生時的投訴。故，盡快以合法合理措施逐步代替對婚姻關系的審查，顯得尤為重要。

這一突出問題具體表現在以下幾個方面：

第一，若該購房行為發生于原權利人首次婚姻之前，要求權利人到民政部門開具婚姻關系審查表等證明材料，以證明購房行為發生時，權利人處于單身未婚狀態。

第二，若原權利人有多次婚姻關系，且該購房行為發生于某次婚姻存續期間，要求權利人提供離婚證、離婚審查表、離婚協議書等證明材料，并以此認定該房屋必然存在隱形共有人進而要求前妻（夫）到場共同申請辦理。

第三，若購房行為發生在幾段婚姻關系間隔期間，則要求申請人提供各段婚姻關系的結婚證、離婚證、結婚登記審查表、離婚登記審查表、離婚協議書等各類證明材料，梳理清楚過戶房屋與幾段婚姻關系的聯系，推定出一個“隱性共有人”后再行辦理。

上述問題的共同點在于都將申請人的婚姻關系與房屋產權的共有情況強行聯系在一起，認為只要購房時間屬于婚姻存續期間，必然導致產權共同共有的情況出現。但面對所謂的其他“隱性共有人”因各種原因不能到場或公證委托辦理的情況時，登記程序終止。

2.2成因梳理

2.2.1將物權共有與夫妻財產取得的認定混淆

我們的工作人員及群眾對產權共有概念界定不清，將房屋產權共同共有與婚內共同財產混淆，誤將登記機構作為具備認定房屋是否屬于共同財產職能的職責的認定機構。

對于婚內取得的包括房屋在內的財產是否屬于共同財產，在《婚姻法》第17、18條、《最高人民法院關于適用{中華人民共和國婚姻法）若干問題的解釋（二）》第19、20、21、22條、《最高人民法院關于適用（中華人民共和國婚姻法）若干問題的解釋（三）》第5、6、7條對婚內財產認定為共同財產或個人財產的認定標準、離婚時的權利主張及分割原則均進行了詳細規定。

不動產所有權作為物權的一種，共有關系體現在《物權法》第8章“共有”的規定中。婚內取得房產與房屋所有權的共同共有并不具有同等概念。登記機構的審查職責只需同繞房屋產權及該產權是否存在共有人進行審核，對該產權上是否存在“隱性共有人”通過合法合規的方式予以判斷，而非對該房產是否認定為夫妻共同財產進而自我賦予權力的一種認定。《婚姻法》及相關法律法規僅僅為我們登記行為中判斷是否存在共有關系提供了參考，并不意味著法律賦予不動產登記機構認定房產是否屬于婚內共同財產的職責或權力。

2.2.2對登記機構的合理審查職責未正確理解

對婚姻關系審查的實質即對登記機構的合理審查職責未正確把握，人為擴大了登記機構的審查范圍及職能。《物權法》第12條、《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第18、19條、《不動產登記暫行條例實施細則》第15條、《不動產登記操作規范（試行）》（以下簡稱《規范》）第3.4項均對登記機構的審查職責范圍作出了明確具體的規定，圍繞房屋產權共有人的婚姻關系并不在審查范圍內，登記機構承擔的只是詢問共有人之責，而非進行審核婚姻關系之責。

2.2.3缺乏法律意識，憂患“登記風險”

工作人員因個人法律意識模糊，認為只有審查、甄別清楚每段婚姻關系、明確共同財產狀況、開具的證明材料越豐富、詳細，才是最大程度體現已盡審查職責，將來承擔所謂“登記風險”的幾率越低，即使該登記行為日后引發訴訟案件，也與經辦人個人無關。 《物權法》第21條第2款規定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任;兇登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”;《條例》第29條規定：“不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害，或者當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的，依照《中華人民共和國物權法》的規定承擔賠償責任”。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第12條規定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構未盡合理審慎職責的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起到作用承擔相應的賠償責任”。

上述法律法規明確了登記賠償的過錯責任原則，將登記機構的賠償份額與過錯掛鉤。婚姻關系的審查本不屬于登記機構法定審查職責。即使因不審查婚姻關系，讓當事人隱瞞了夫妻關系進而導致登記錯誤，該錯誤與登記機構無關，系申請人原因所致，由其承擔相應的法律責任。只要登記人員、登記機構已盡合理審查職責，該“登記風險”并不存在。

3告知承諾制的合法性分析

3.1告知承諾制的推行符合不動產登記中的依申請原則

依申請登記是不動產登記立法的基本原則。我國不動產登記工作由作為行政管理部門的不動產登記機構負責，但其核心內容是對權利人享有的不動產權利的法律確認和保護。涉及民事主體的權利歸屬和權利內容變化，屬于體現民事主體意思自治的私權領域，應充分體現“法無禁止即可為”的現代法治理念。除特殊情況外，登記機構不應干涉普通民事行為。在整個轉移登記過程中，主要依靠所涉及的民事主體雙方來啟動申請，處于主動地位的應該是與登記事項有利害關聯的民事主體，登記機構在全過程中始終扮演服務的角色。

3.2告知承諾制的推行完全體現了當事人的意思表示

二手房轉移登記實質即登記機構對民事主體之間的轉移行為這一民事法律行為予以公示登記的一種物權確認。這一法律行為是以意思表示為核心構成要素。換言之，無意思表示或違背真實意思表示，即不存在或構成法律行為，也就談不上通過法律行為產生相應的法律效果。告知承諾制是一種將申請人的意思表示以最直接的方式體現出來的合法方式。

3.3告知承諾的推行體現了登記機構合理審查的法定職責

《物權法》第12條規定：“登記機構應當履行下列職責：……（二）就有關登記事項詢問申請人”;《規范》第3.4項規定：“不動產登記機構工作人員應根據不同的申請登記事項詢問申請人以下內容，并制作詢問記錄，以進一步了解有關情況：（l）申請登記的事項是否是申請人的真實意思表示;（2）申請登記的不動產是否存在共有人;（3）存在異議登記的，申請人是否知悉存在異議登記的情況;（4）不動產登記機構需要了解的其他與登記有關的內容”。

詢問記錄的方式是告知承諾制在實踐中的具體體現，也是登記機構履行合理審查職責的法定表現形式。

4推行告知承諾制的具體建議

當前，不動產抵押登記及繼承登記已按照《通知》要求以現場詢問承諾制的方式代替關系證明材料，這也為包括二手房轉移登記在內的其他登記業務推行承諾制提供了經驗。

建議充分發揮告知承諾制度的作用并代替對婚姻關系的審查，最大程度體現申請人雙方的真實意思表示。在此基礎上，即可無需嚴格審查申請人的婚姻關系，要求提供各類證明材料，以詢問、承諾的結果為共有關系的認定依據。具體結合上述問題，可如下操作：

婚內取得房產，經詢問，申請人承諾有共有人，按照《規范》第2.1.3條關于共同申請的規定辦理轉移登記;申請人承諾無共有人，以承諾為依據，按照現有工作程序直接辦理轉移登記，不再審查各段婚姻關系并要求提供各類婚姻關系證明。

5推行告知承諾制的法律意義

不動產登記中推行告知承諾制，一方面充分體現了“放管服”改革在不動產登記中的有效運用，為不斷優化不動產登記的營商環境、提供高質量的服務水平帶來更加深遠的影響;另一方面，若能將該制度盡快納入即將出臺的《不動產登記法》的法律范圍，有利于將不動產登記的實踐操作更加規范，從法律層面更加明確登記機構的職責。

作者簡介：李進，西安市自然資源和規劃局不動產登記服務中心。