我國非遺名錄制度實施規范的改進研究*

錢永平

2004年我國成為《保護非物質文化遺產公約》締約國后，國務院在2006年、2008年、2011年、2014年公布了四批國家級非物質文化遺產代表性項目名錄(以下簡稱“非遺名錄”)，2019年6月，文化和旅游部又啟動了第五批國家級非遺代表性項目的申報。我國現已形成國家級、省級、市級、縣級四級非遺名錄，自非遺名錄制度實施以來，我國許多傳統和民間文化的傳承狀況有了顯著改善，獲得了社會各界不同程度的肯定和資源上的實質支持。

隨著非遺名錄體系的建立，圍繞非遺名錄,學界從評審標準、項目類別歸屬、項目類別的交叉性、項目申報主體、名錄項目等級化、非遺名錄對項目整體性生態的肢解、對非遺項目瀕危性特征識別不足、保護責任落實不力等多方面進行了理論分析和學術反思，提出建立瀕危非遺名錄、調整非遺分類等建議，借鑒這些已有研究成果，本文對國家級非遺名錄制度在具體實施過程中存在的問題進行分析，思考其對我國非遺保護產生的現實影響，在此基礎上，建議出臺《中國非遺代表性項目名錄申報指南》，設立非遺名錄項目定期報告制度、非遺登錄制度、非遺傳承單位名錄制度。

一、重合與不對應：非遺項目名稱的規范問題

從第一批國家級非遺名錄到第四批國家級非遺名錄，列入名錄中的部分非遺項目名稱也相應地做了調整。對照第一批國家級非遺名錄，第二批國家級非遺名錄中的很多非遺項目不再單獨列項，而是依據其表現形態及通用稱呼形成一個總名稱，不同申報地區或單位申報的同類項目作為子項目歸入其下，在第一批國家級非遺名錄中，各地申報的玉雕、石雕、木版年畫項目都是單獨列出，在第二批國家級非遺名錄中這些項目均有一個總名稱，以總項目和子項目集合的形式出現，如木版年畫(平陽木版年畫、東昌府木版年畫、張秋木版年畫、夾江年畫、滑縣木版年畫)，這樣的調整日趨規范，這有利于從類別、傳承形態和流傳地區的角度識別非遺項目。

但四批國家級非遺名錄中有些非遺項目名稱仍存在內涵與范疇上的歧義，熊曉輝以嗩吶藝術為例指出省級、國家級非遺名錄中項目名稱存在偏大且籠統的問題(1)熊曉輝 ：《非物質文化遺產名錄內在機制及保護實踐的反思》，《文化遺產》2017年第4期。，這一問題還表現在以下方面：

非遺項目名稱起初以統稱形式出現，歸納性特點明顯，其后又出現該項目涵蓋的子項目以擴展項目的形式再次單獨申報的情況，比較明顯的一個案例是滄州武術，于2006年被列入第一批國家級非遺名錄，申報地區是河北省滄州市，該項目評語中明確指出“滄州的武術門派眾多，有八極、劈掛、燕青、八卦、六合、查滑、功力、太祖等53個拳種”(2)“國家級非物質文化遺產代表性項目名錄滄州武術項目信息”，中國非物質文化遺產數字博物館，http://www.ihchina.cn/project_details/13789/，訪問日期：2019年10月16日。。在這種情況下，仍以河北省滄州市為申報地區，滄州武術又一分為四，滄州武術(劈掛拳)、滄州武術(燕青拳)、滄州武術(孟村八極拳)和滄州武術(六合拳)分別于 2008年和2011年被列入國家級非遺名錄，從認知邏輯上看，劈掛拳、燕青拳、孟村八極拳和六合拳都同屬滄州武術。這種情況到了省級非遺名錄層面明顯增多，山西面食2006年被列入山西第一批省級非遺名錄后，在第二批到第五批山西省級非遺名錄中列入屬山西面食范疇但制作方法不同的子項目有12項(3)這12項分別為：剔尖面和莜面栲栳栳傳統制作技藝(2009)、刀撥面和蘸片子傳統制作技藝(2009)、長子炒餅制作技藝(2011)、剪刀面制作技藝(2011)、交里橋饸饹面制作技藝(2011)、太陽饌面制作技藝(2011)、武鄉炒指技藝(2011)、清徐沾片子傳統技藝老(2017)、認一力蒸餃制作技藝(2017)、泡泡油糕制作方法(2017)、孝義插酥包子傳統加工技藝(2017)和山西蔥花脂油餅制作技藝(2017)。。

同樣的問題也出現在傳統醫藥類非遺項目中，在第一批國家級非遺名錄中，作為具有歸納性質的統稱名稱，中醫生命與疾病認知方法、中醫診法、中藥炮制技術、中醫傳統制劑方法、中醫正骨療法并不對應具體的傳統醫藥項目，此后申報的屬于上述范疇的具體項目均以擴展項目被收錄。這種情況在第二批國家級非遺名錄中得到了調整，中醫養生作為項目總名稱收入3個子項目(4)藥膳八珍湯、靈源萬應茶、永定萬應茶。，傳統中醫藥文化作為項目總名稱收入5個子項目(5)鶴年堂中醫藥養生文化、九芝堂傳統中藥文化、潘高壽傳統中藥文化、陳李濟傳統中藥文化、同濟堂傳統中藥文化。，各少數民族醫藥作為項目總名稱涵蓋本民族傳統醫藥子項目。

歸納性、統稱性特征明顯的非遺項目名稱會使人們對入選的非遺項目指向內容和涵蓋的范疇產生認知偏差，導致保護的現實對象不明確，降低了非遺的可見度，進而難以實施有針對性的保護。2008年，我國曾以中醫為遺產名稱向聯合國教科文組織(UNESCO)申報“人類非物質文化遺產代表作”，UNESCO政府間保護非遺委員會附屬評審機構認為“‘中醫’是一個傳承群體不明確的非物質文化遺產項目，定義描述不清楚, 以至于保護措施的針對性不強。”建議我國“收窄申報的內容和范圍，只將中醫最主要的部分和精華進行申報”，經過調整，重新確定“中醫針灸”作為申報項目。(6)朱兵、黃龍祥、楊金生等 ：《“中醫針灸”申報人類非物質文化遺產代表作名錄文本解析》，《中國針灸》2011年第3期。

對于民間文學而言，還存在列入名錄的項目名稱與涵蓋的體量如何平衡的問題。國家級非遺名錄中民間故事類項目有的以地方作為遺產名稱，如耿村民間故事、伍家溝民間故事，有的以人物或地方自然風物作為遺產名稱，如魯班傳說、王昭君傳說、西湖傳說，有的以民間故事傳承人作為遺產名稱，如譚振山民間故事。每個民間故事項目對應的故事內容、數量沒有統一的標準，如伍家溝民間故事包含了武當山、陳世美的傳說、鬼靈精怪及本鄉本土的各類傳說，而徐文長故事則是指圍繞該人物形成的系列故事，研究者對此易于理解和把握。但在省級及以下非遺名錄中，則出現敘事情節較長的單個民間故事被列入名錄的情況，如山西省級非遺名錄中有晉祠水母娘娘的傳說、交城玄中寺群鳩鴿二仙傳說、黃河仙子的傳說、女媧補天神話等。

情節較長的一個地方民間傳說或故事是否適合作為獨立項目列入省級非遺名錄，這引發了地方申報單位的討論，山西省汾陽市以“汾州民間傳說”為名將當地人物、風俗、鬼怪、風物等上百篇故事整體打包申報了省級非遺項目，當地方相關工作人員看到本省其他縣市僅將一個故事或圍繞某個人物、地方或風物組成的若干民間故事、傳說申報為非遺項目后，就此討論并考慮是否也應該將本地民間傳說和故事進行拆分、分批申報，因為這樣可以大大增加本地區省級非遺項目數量。

另一種情況是，非遺項目流布的民族或區域范圍與申報地區的不對稱。民間文學類非遺項目大部分是依據內容體量、流傳廣度、在民眾中的影響力確定的，我們需要思考，國家級非遺名錄中以滿族民間故事、錫伯族民間故事、回族民間故事(7)滿族民間故事(2008)，申報單位：遼寧省文學藝術界聯合會民間文藝家協會；錫伯族民間故事(2011)，申報地區：遼寧省沈陽市；回族民間故事(2014)，申報地區：寧夏回族自治區涇源縣。為名進行申報的地區和單位是否與該項目名稱涵蓋的民族、地域范圍匹配？后面是不是可能又會出現其他地區從其中選擇有代表性的人物或風物故事進行再次申報的情況呢？類似的例子還有廣東音樂、廣東剪紙等等。

還有一些非遺項目名稱引發了爭議，以“涼茶”而不是“涼茶傳統制作技藝”作為遺產名稱，“羌笛演奏及制作技藝”則整體歸入傳統音樂類別。在傳統醫藥中，基于中醫“醫療不分家”的觀念，有中醫藥傳承人認為使用“中醫診法”這一非遺名稱隱沒了中醫診斷后給出的治療方案。

因此，非遺項目名稱與其指涉的特定內涵和范疇相對應，非遺項目名稱也是在綜合傳承群體、申報團體和研究者等社會各方理解、看法的基礎上形成的。在非遺名錄實踐中，不應繼續停留于專家評審時對項目名稱的局部調整和修訂，而是應梳理、總結以往非遺項目申報過程中出現的各種問題，考慮出臺一份系統的《中國非遺代表性項目名錄申報指南》，進一步規范非遺項目申報細節，對非遺項目名稱、承載形態及背后的內涵和范疇進行一定的規范。

其次，透過非遺項目名稱與類型歸屬不一致的問題，如羌笛演奏及制作技藝，這可拆分為兩個項目：羌笛演奏技藝和羌笛制作技藝，分屬傳統音樂和傳統技藝，充分說明大量非遺項目在傳承過程中離不開各類關聯非遺項目的支持。申報方應在前期調查的基礎上，在申報時對已被認定的各級關聯非遺項目進行說明，如儺舞所用道具——儺面具(8)四批國家級非遺項目名錄列入26項儺舞，1項儺面具：萍鄉湘東儺面具(2006)，申報地區：江西省萍鄉市。，徽墨制作技藝所需工具——墨模制作技藝(9)墨模制作技藝已列入安徽省黃山市第五批市級非遺項目名錄，陳文苑 ：《反思與進路：市級非物質文化遺產代表性項目名錄制度——以安徽黃山市為例》，《長春大學學報》2017年第3期。，晉劇表演服飾——晉劇戲裝傳統制作技藝(10)傳統戲劇鞋帽制作技藝(2011)，列入第三批山西省級非遺擴展名錄；戲劇頭盔制作技藝(2013)、山西定襄古代戲裝制作技藝(2013)，列入第四批山西省級非遺項目名錄。，這有助于從項目申報環節起就引導民眾從整體性角度思考非遺保護。

二、功能混合與保護失衡：“卷心菜”式的四級非遺名錄

我國現已形成縣級、市級、省級、國家級四級非遺名錄體系，各級政府發布的非遺名錄已成為我國民眾了解全國各地非遺信息的主要途徑。筆者在調查中注意到，山西晉中地區很多縣都將普查中發現的非遺項目列入本縣縣級非遺名錄中，從縣級非遺升格為市級非遺也相對容易，項目的文化重要性是在申報省級非遺名錄時才會認真考慮。相對地，縣市兩級非遺名錄起到了“曬非遺家底”的重要作用。《中華人民共和國非物質文化遺產法》(簡稱《非遺法》)、《國家級非遺代表作申報評定暫行辦法》和各省制定的地方非遺保護條例都規定了本級非遺名錄項目評審標準，據此省級、國家級非遺名錄中的項目是在申報的基礎上，經專家嚴格評審篩選出來的，具有明顯的選擇性特征，所以，我國四級非遺名錄在具體實踐過程中混合了普查登記和彰顯文化重要性兩種功能。

四級非遺名錄自下而上還是層層包含的“卷心菜”式關系，國家級非遺項目同時被列入省級、市級、縣級非遺名錄中，具體操作中也形成“先申報后保護”的行動邏輯，這樣的設置，引導著各級政府和非遺傳承團體追求項目的級別性，非遺項目被列入名錄后，項目申報書中所列的保護措施尤其是傳承人的培養在實施過程中有著非常大的差異，項目保護效果各不相同。《非遺法》規定國家對列入不同級別非遺名錄中的項目進行相應行政級別的保護(11)《中華人民共和國非物質文化遺產法》第十八條：國務院建立國家級非物質文化遺產代表性項目名錄，將體現中華民族優秀傳統文化，具有重大歷史、文學、藝術、科學價值的非物質文化遺產項目列入名錄予以保護。省、自治區、直轄市人民政府建立地方非物質文化遺產代表性項目名錄，將本行政區域內體現中華民族優秀傳統文化，具有歷史、文學、藝術、科學價值的非物質文化遺產項目列入名錄予以保護。，但由于非遺傳承人或團體大多居于縣級地區，縣級政府是非遺保護工作的主要責任者，縣級政府再將非遺保護工作分配給本系統內的文化部門，因此非遺的行政分級保護的效果要視情況而定。基于國家級非遺名錄的優越性和權威性，各級政府支配的有限保護資源會不自覺地向入選國家級非遺名錄的項目傾斜，而不是有計劃、有重點地展開本級非遺項目的保護工作，這削弱了國家級非遺名錄在保護層面的強力引導功能，“重申報，輕保護”，我國非遺“生而不養”的問題比較嚴重。針對這一現實問題，筆者認為，應導入非遺項目登錄制度，并行實施非遺項目登錄制度和非遺名錄制度。

聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》框架下有三個名錄(List)，名錄中的項目是在締約國自愿申報的基礎上根據相關標準(12)見聯合國教科文組織《實施〈保護非物質文化遺產公約〉業務指南》(2018年版)列入標準，第1段、第2段、第7段。選擇出來的，同時，對各締約國的非遺名錄則使用了清單(inventory)術語，倡議各國根據本國國情制定一份或若干份非遺清單并定期更新，清單這一術語傾向于建議各國政府把本國所有非遺進行登記和保護。我國非遺名錄制度不是“清單式”的，實質是“指定保護”制度，即由國家根據一定的標準自上而下的遴選、指定保護數量有限的非遺代表性項目。隨著我國民眾對非遺的認識日益加深，申報非遺的積極性不斷增強，在這種情況下，積極導入非遺登錄制度十分有必要，簡言之，就是非遺在所屬行政管理機構進行備案登記的制度。有研究者討論我國如何建立文物登錄制度時，認為文物登錄制度是指“出于國家意志以法律、法規形式確立而具有強制性的，通過設立相應的組織管理機構體系，建立科學的工作規范和程序而展開的，針對本國文化遺產資源(包括了物質與非物質，國有與私有可移動與不可移動范疇內的文物)進行的包括調查、認定、登記、公布等一系列工作的文物管理制度。”(13)楊穎 ：《我國可移動文物登錄制度研究》，山東大學2017年碩士學位論文，第11頁。沿用這一定義，不考慮登錄的對象——文物，該定義內涵也適用于非遺。目前，我國《非遺法》第3條關于“國家對非遺采取認定、記錄、建檔等措施”的規定和第11-17條關于非遺調查的規定，一定程度上正是行使了非遺登錄制度的功能，而非遺調查只具工作屬性而不具制度屬性。借鑒發端于歐美的物質遺產保護經驗(14)張松 ：《國外文物登錄制度的特征與意義》，《新建筑》1999 年第1期。，在地方文化部門展開非遺普查工作的基礎上，以“制度”的形式，把非遺登錄的定義、調查、認定、登記、公布等工作、民眾事先知情權工作、調查報告編寫等作為管理工作職能固定下來，持續編制、更新我國非遺項目登錄名單，這有助于我國政府定期、總體、持續地掌握國內非遺傳承狀況，為后續的具體保護工作提供最可信的事實依據。

非遺登錄制度是非遺名錄制度的補充，將主要承擔現有縣市兩級非遺項目名錄“曬家底”的功能。被列入登錄名單中的非遺項目不強調“代表性”和文化上的重要性，申報主體多元化，認定標準寬松，不是限定性的篩選和淘汰，沒有政府直接的經費資助，主要是享受榮譽稱號和政策方面的一些優惠，項目的傳承保護和創新、開發、利用行為都有非常大的變通空間，政府部門不作硬性要求。其保護主要依賴于傳承人或團體保護觀念的改變和自發的保護行為，因此，非遺登錄制度還能在更大范圍內動員更多社會公眾參與到非遺保護中來。先被登錄的非遺項目，當被政府主管部門列入某級非遺名錄中時，其登錄資格自動取消。

如果實施非遺登錄制度，四級非遺名錄制度的調整勢不可免，列入非遺名錄中的項目須從非遺登錄名單中產生，非遺項目每晉升一級，就自動從原級名錄中取消。對列入各級非遺名錄的項目傳承和保護單位，政府不僅賦予權威性榮譽和各種扶持政策，還會撥付相應的財政經費用于傳承和保護行動，基于此，申報的非遺項目已取得的傳承和保護效果是各級非遺名錄評審必備條件之一，這有助于改變當下我國非遺項目名錄“先申報、后保護”的慣有思維，在申報環節起就調動起相關傳承團體的保護積極性，形成“先保護、后申報”的非遺名錄申報機制，將四級非遺項目名錄從“卷心菜”式的層層包含關系改為“金字塔”式的上升關系。

三、重復與置換：非遺擴展名錄操作實踐與問題

如同中韓“端午節”之爭，我國非遺名錄在實際執行過程中，有些非遺項目最大的文化主體沒有申報，反而被次文化主體先行予以申報列入名錄，由此引發諸多問題。為此，國家級非遺名錄在2008年形成“新增項目”和“擴展項目”兩個大的類型，許多已列入國家級非遺名錄的項目，其后又有別的行政地區或單位再次申報，通過評審后以擴展項目名錄形式予以收錄。

根據2008年、2011年、2014年國務院頒布的文件，這三批國家級非遺擴展項目共有464項，約占國家級非遺項目總數的25%。

國家級非遺擴展名錄數量一覽表

透過上表我們可以粗略看到，三批國家級非遺擴展項目名錄總數基本持平，以傳統技藝、傳統戲劇、傳統美術和民俗類非遺項目居多，而如果以中國非物質文化遺產數字博物館國家級非遺名錄數據庫以申報地區和單位為標準給出的數據統計(15)中國非物質文化遺產數字博物館國家級非物質文化遺產代表性項目名錄信息，http://www.ihchina.cn/project#target1，訪問日期：2020年6月5日。，四批次國家級非遺名錄新增子項目是2082項，擴展子項目是1063項，總計3145項，從中我們可以看到表現形態相似的非遺項目在我國不同地區流傳分布、流派區分和傳承活力方面的情況，如在我國廣泛傳承的剪紙，第一批國家級非遺項目名錄中收錄9項，三批國家級非遺擴展名錄分別收錄31項、5項和6項，沿著這一指引，對這些項目進行檢索查詢，我們很快能領略到剪紙在剪法、圖案、藝術風格等方面呈現出來的地方文化多樣性和民眾創造力。有研究者在比較中日韓三國非遺名錄的基礎上，指出我國非遺名錄擴展項目“有效擴大非物質文化遺產的保護范圍和規模，進而能提升非物質文化遺產保護效果的完整性和均衡性，……。”(16)白松強 ：《國家文化軟實力視閾下中國的非物質文化遺產保護現狀——以中日韓三國的世界非物質文化遺產名錄申報為例》，《文化軟實力研究》2017年第3期。就此效果而言，現有三批國家級非遺項目擴展名錄基本達到了其所欲實現的目標。

但我國非遺擴展名錄在具體實施過程中出現的問題值得我們注意。就國家級非遺擴展項目的入選標準，我國在具體管理辦法或指導意見層面沒有詳細規定和說明，從社會公眾自下而上的角度看，成功列入國家級名錄的非遺項目是否為新增項目或擴展項目是從國務院下達的文件中才能得知。當然，我國各地政府和傳承群體就非遺項目是否屬于新增還是擴展類型并不在意，在意的重點是其所申報的項目是否入選國家級非遺名錄，或許正因如此，基于新增項目和擴展項目而產生的非遺名錄操作上的問題一直沒有引起注意：

第一，非遺名錄中的新增項目與擴展項目的關系和選擇標準模糊。大部分非遺擴展項目在傳承形態、特色、風格與新增項目同中有異。但同屬傳統美術類的年畫和剪紙在新增和擴展類型的確立上卻令人感到困惑，各地申報的木版年畫在第一批、第二批國家級非遺名錄中作為新增項目分別被收錄12項(17)第一批國家級木版年畫項目有：楊柳青木版年畫、武強木版年畫、桃花塢木版年畫、.漳州木版年畫、楊家埠木版年畫、高密撲灰年畫、朱仙鎮木版年畫、灘頭木版年畫、佛山木版年畫、梁平木版年畫、綿竹木版年畫和鳳翔木版年畫。和5項(18)第二批國家級木版年畫項目有：平陽木版年畫、東昌府木版年畫、張秋木版年畫、夾江年畫和滑縣木版年畫。，第三批國家級非遺擴展名錄中收錄1項(19)老河口木版年畫。，但剪紙在第一批國家級非遺名錄中作為新增項目被收錄，此后各地申報的剪紙全部被收錄到非遺擴展名錄中，顯示出擴展名錄列入標準在具體操作層面的不一致性。

第二，部分非遺項目的擴展等同于非遺傳承地區和單位的擴展，將項目與保護傳承單位互為置換，一體化。相同非遺項目的傳承地區往往涵蓋相鄰的多個行政區，大至相鄰省份，小至相鄰縣市。作為以人為載體的活態文化，同一非遺項目在相鄰地區具體傳承過程中會有差異，但沒有本質差異，但由于項目申報的行政地區或單位不同而被列入擴展項目名錄中。如山西老陳醋釀制技藝，2006年以山西省清徐縣作為申報地區成為第一批國家級新增項目，2008年以山西省太原市作為申報地區成為國家級擴展項目。從兩個項目傳承的地理位置看，山西省清徐縣和太原市距離非常相近，交通距離約42公里，兩地同屬晉中文化生態圈，從行政關系看，清徐縣隸屬太原市，老陳醋釀制技藝在國家級非遺名錄中以“清徐老陳醋釀制技藝”和“老陳醋釀制技藝(美和居老陳醋釀制技藝)”作為項目名稱，從名稱上可以注意到，作為擴展項目的老陳醋釀造技藝使用了傳承單位的老字號“美和居”以特意與“清徐老陳醋釀制技藝”加以區分。山西省現有國家級非遺項目類似情況還有如下案例(見表1)：

表1 山西省相鄰地市申報相同國家級非遺項目情況

國家級非遺項目名錄中的蘇繡、苗繡、滿族刺繡、黎族傳統紡染織繡技藝都存在類似情形。我國非遺項目存量巨大，受限于知識和文化視野，我們還無法把四批國家級非遺名錄這一情況準確和完整地統計出來，從我國當下四批國家級非遺項目申報的情況看，無論是新增項目還是擴展項目，這樣的趨勢越來越明顯，對傳承地區、傳承團體而言，這當然是好事，意味著其擁有了國家級非遺項目；對各級行政部門而言，意味著本行政地區國家級非遺項目數量的增加，這進一步加劇了我國非遺“重申報、輕保護”的不良傾向，更是對省級、市級、縣級非遺項目的申報起到了消極的引導作用，在省級非遺名錄層面，導致兩種情形的出現：一是相鄰市縣重復申報一個非遺項目，如晉中國家級文化生態保護實驗區內的山西老陳醋釀造技藝、背鐵棍；二是同一行政縣市不同傳承單位重復申報一個非遺項目，如太谷餅制作技藝，兩家申報單位都屬太谷縣，在擴展項目中申報單位將商標加進項目名稱中。(見表2)

表2 山西省相鄰地市申報相同省級非遺項目情況

到了市縣級非遺名錄中，同一市縣區內不同傳承單位申報同一非遺項目的趨勢更加明顯，有的會在項目名稱上直接冠以商標性質的字眼加以區分，如山西省晉中市級非遺名錄中的老陳醋釀造技藝項目：喬家老陳醋傳統釀造技藝(祁縣)、通寶醋坊老陳醋傳統釀造技藝(太谷縣)、馬家老陳醋傳統釀造技藝(壽陽縣)。

這些非遺項目在傳承形態、核心要素和文化底蘊方面沒有本質上的區別，唯一不同的是由不同的傳承單位進行傳承，以申報地區和單位為依據識別為非遺擴展項目，實際上是在變相鼓勵同一地區或鄰近地區不同單位競相、重復申報一個非遺項目。

第三，非遺擴展名錄中部分項目申報地區的重疊覆蓋(20)這種情況在第一批國家級非遺名錄中也存在，如遼寧鼓樂的申報地區是遼寧省和遼寧省遼陽市。。如表1中的國家級非遺項目——晉劇、心意拳。晉劇在2006年以山西省作為申報地區成為新增項目，2008年、2014年又分別以山西省太原市、山西省晉中市作為申報地區成為擴展項目，從行政轄區看，山西省包括太原市、晉中市；而從晉劇的傳承脈絡看，同處山西中部并緊密相鄰的太原市和晉中市都是晉劇傳承的核心地，晉劇在這二地的傳承形態基本一致。同樣，心意拳于2008年以山西省晉中市作為申報地區成為新增項目，2011年則以山西省祁縣作為申報地區成為擴展項目，而從行政轄區看，晉中市包括祁縣，前者的申報主體主要活動于晉中市榆次區，后者的申報主體活動于晉中市祁縣地區。

上述情形的出現，主因在于非遺作為民間文化，有很強的共享性，其傳承和流布不受行政邊界限制，很多非遺項目也不止一個傳承團體、個人，與非遺這一文化屬性相悖的是，列入非遺名錄的非遺項目是與申報行政區、申報主體一一對應的，項目申報地區被默認為非遺的主要傳承地，申報單位通常被默認為保護單位。在這種情況下，事先知情權和確認非遺項目傳承者中“誰”能成為申報者的相關工作又是缺失的，以自愿申報為主，項目申報具體工作、所需經費往往由某一傳承者或社會團體主導、承擔并完成，因此很多非遺項目申報者都有“我申報的就是我的”的真實想法，而當時沒有參與申報的地區和單位幾乎不可能分享這一榮譽，解決的辦法就是進行再次申報，現實中由此引發傳承者之間諸多難以調解的糾紛。

我國《非遺法》第二十一條規定：相同的非物質文化遺產項目，其形式和內涵在兩個以上地區均保持完整的，可以同時列入國家級非物質文化遺產代表性項目名錄。但這一法律規定并沒有明確“地區”所對應的行政區域界限，傳承形態基本相同的非遺項目出現相鄰省市縣區申報的情況與該法并不相悖。但上述問題的出現，說明對《非遺法》這一規定的實施給出詳細的法律解釋已十分迫切。

對于非遺名錄自身而言，根據我國發布的申報條件和評審標準，每個項目是基于自身的文化特色、代表性和重要性而被列入名錄的，聚焦點是非遺項目，擴展項目的入選標準也應著眼于項目的核心要素、主要特征及文化重要性，并與新增項目比較時又表現出不同的特點、文化重要性，這是確立該非遺項目是否可以列入擴展名錄的關鍵，而不是申報地區或單位。

因此，擴展項目并不是解決一個非遺項目有多個傳承地和傳承團體、保護團體的有效辦法，對此，借鑒非遺項目代表性傳承人認定制度和日本關于非遺傳承人、傳承團體的“個人認定”“綜合認定”和“團體認定”的保護經驗(21)周超 ：《日本的文化遺產指定、認定、選定與登錄制度》，《學海》2008年第6期。，建議我國設立包含退出機制的非遺傳承單位名錄制度，在這一制度下，同一個非遺項目可以有多個被政府認定的傳承單位，承擔保護與傳承的責任和義務，并接受政府督導，政府部門則給以相應地榮譽、政策上的扶持和優惠作為激勵，對傳承效果不佳的單位則移出非遺傳承單位名錄。這一方面有助于扭轉當下非遺“重申報輕保護”的傾向，另一方面有助于化解非遺項目申報主體暨保護單位的壟斷性，消除相同或相鄰行政地區、單位重復申報同一非遺項目的情況。

總體而言，上述問題的解決，需以各級政府為主導，調動社會各方力量，持續展開非遺普查工作，不斷發現非遺信息線索，再以登錄的形式對非遺項目登記備案，定期更新非遺登錄名單。同時協調研究力量和地方文化人士，對欲申請和列入非遺名錄的項目已有學術研究成果定期進行客觀、真實地匯總和實地調查，形成非遺名錄項目定期報告制度，這不僅是非遺名錄項目評審的有力佐證(22)陶立璠 ：《非物質文化遺產名錄評審的理論與實踐》，《江西社會科學》2008年第9期。，也有助于避免上述問題的出現。在此基礎上，回應社會文化發展思潮和觀念變化，把具有文化重要性的非遺項目列入非遺名錄，讓已在實施的“非遺保護工作先進集體和個人獎”“非遺項目代表性傳承人名錄”和建議出臺的“非遺登錄名單”“非遺代表性項目名錄申報指南”“非遺代表性項目定期報告”“非遺項目傳承單位名錄”成為非遺名錄制度的重要支撐，在具體操作實踐層面不斷推動我國非遺名錄制度體系的完善。