抗戰時期中共民族政策演變的歷史考察

摘 要 抗日戰爭時期，在中日民族矛盾成為主要矛盾的歷史背景下，中共基于中華民族整體利益的現實考慮，開始強調少數民族自治權并實行民族區域自治，使黨的民族政策得到豐富和發展。但這一時期，中共沒有完全放棄民族自決政治話語，繼續倡導民族自決的聯邦制，并沒有完全實現由民族自決到民族區域自治的歷史轉變。在實踐探索中，中共民族政策形成了兩種發展趨向。一種發展趨向是統一國家范圍內實行民族區域自治，而另一種發展趨向是主張聯邦制下的民族自決。這兩種民族政策的發展趨向相互交織在一起，呈現出并存的狀態，直至新中國成立才最終確立實行民族區域自治制度，完成了歷史轉變。

關鍵詞 抗日戰爭時期，中國共產黨，民族區域自治，民族自決

中圖分類號 K26文獻標識碼 A文章編號 0457-6241（2020）12-0039-05

抗日戰爭時期，中日民族矛盾日益成為主要矛盾的歷史格局，促使中國共產黨開始調整民族政策。這一時期中共民族政策的重大變化，就是把民族問題納入爭取整個中華民族解放的總目標之下，提出團結中華民族、一致抗日、實行民族區域自治的政治主張。民族區域自治成為中國共產黨在抗戰時期民族政策的重要政治話語，表明黨的民族政策有了新的發展變化。應當指出，民族區域自治政治話語的提出，并未使民族政策發生質的變化，事實上從民族自決到民族區域自治經歷了一個復雜的歷史演變過程。以往學界研究多聚焦于抗戰時期黨的民族政策從民族自決向民族區域自治的轉變，認為這一時期民族區域自治政策逐步取代了民族自決政策。①可以說，學界上述成果深化了抗戰時期中共民族政策理論研究，但是在某種程度上忽略了這一時期民族自決和民族區域自治兩種民族政策同時存在，兩種發展趨向的歷史實際。本文在已有研究的基礎上，就抗戰時期中共民族政策的發展演變進一步考察分析，求教于學界同仁。

“九一八”事變之后，伴隨著日本對華侵略逐步加劇，民族矛盾逐漸上升為主要矛盾，為建立抗日民族統一戰線，中國共產黨在各方面都開始調整政策，主張實現全民族的抗戰，倡導全面抗戰路線。在民族問題上，中共基于民族抗戰的現實考量，為能夠整合動員各民族的抗日力量，更加強調各民族的團結聯合和民族國家統一，實現整個中華民族解放。1935年12月，為建立抗日民族統一戰線，中國共產黨在瓦窯堡會議上號召“蒙古人、回人等被壓迫民族”聯合起來，打倒日本帝國主義。②會議強調要團結聯合各民族人民，防止少數民族被日本侵略者分化利用，這說明中共的民族政策是聯合團結各少數民族，將各少數民族力量納入抗日民族統一戰線之中。為團結少數民族一致抗戰，1936年5月，中國共產黨在《對回族人民的宣言》中強調民族平等，“回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府”。①同年8月，中共在關于內蒙古工作致信少數民族委員會時強調“蒙漢的聯合一致抗日”的重要性，在政治宣傳上不宜將蒙古族與漢族的對立，以致給日本侵略者機會。②毫無疑問，全民族抗戰的特殊歷史時期，中國共產黨為避免國家分裂，動員各少數民族團結抗日，有效抵抗外來侵略者，在以往民族自決政策的基礎上，開始提出民族區域自治主張。一般來講，政治話語在政治實踐中生成，表征政治發展新趨向。民族區域自治政治話語開始“出場”，標志著抗戰時期中共民族政策出現新變化?？梢哉f，民族區域自治是中國共產黨在抗戰時期對民族政策的新探索。

1937年5月1日，張聞天在《我們對于民族統一綱領的意見》中提出：實現各民族的團結聯合，揭露“日本所提倡的大蒙古主義與大回族主義”，發動在“滿蒙民族同漢族聯合，共同抗日”。③這實際上表達了中共民族政策對民族“分裂”“獨立”的否定之意，要求各民族的團結聯合。同年5月，《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》初步將民族區域自治制度化，將其納入邊區政權組織制度之中。文件規定：“少數民族（蒙、回）有自由組織自治政府及自由加入或退出邊區政府之權?！雹苓@是中國共產黨將民族區域自治以制度形式初步確立的重要標志。8月15日，中共洛川會議通過的《抗日救國十大綱領》也明確規定：“動員蒙民回民及其他一切少數民族，在民族自決和民族自治的原則下，共同抗日?！雹蒿@然，這一時期中國共產黨在民族政策方面開始希望以民族區域自治形式，實現中華民族聯合團結，共同抵御日本侵略。

1938年3月，中國共產黨繼續強調打破日本帝國主義對于民族關系的挑撥，積極聯合少數民族進行抗戰，承認各少數民族的自治權利，積極地揭露“日寇在蒙、回民族中的每一具體的陰謀事實”。⑥這充分表明，中國共產黨更加注重團結各少數民族共同抗戰，在探索民族政策時強調民族自治原則，但仍然堅持民族自決與民族自治主張并提。為實現團結少數民族抗日，1938年10月，毛澤東在六屆六中全會上明確提出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利……有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一戰線的國家?！雹邚埪勌煸谶@次會議上也提出給少數民族以自治的權利。從這次會議上中共對民族區域自治的論述來看，其對民族區域自治政治話語的認識更加深化，認識到上述民族政策對于實現全民族抗戰的價值意義。從此，中國共產黨更多強調統一國家范疇內的民族自治政治話語，著力凸顯“中華民族”的命運共同體蘊意，倡導中華民族的整體性概念。中國共產黨的民族區域自治思想愈加明晰起來，這對抗戰時期民族區域自治政策的初步形成產生巨大推動作用。

這一時期中共更加關照中華民族整體利益，更強調民族國家的統一性。1939年12月，《中國革命與中國共產黨》中強調指出：“中國是一個由多民族結合而成的擁有廣大人口的國家。”⑧同年，中共成立民族問題研究室，主要任務是有效解決中國民族問題，全面認識中國少數民族基本狀況。這個機構的建立具有重大意義，就是要將民族問題同抗戰緊密結合起來，中共基于建立抗日民族統一戰線的考量，把民族問題置于全民族抗戰中更加重要的地位來審視。這說明中國共產黨在馬克思主義理論的指導下，開始獨立自主探索符合中國國情的民族道路。1941年5月，《陜甘寧邊區施政綱領》將民族區域自治納入法制化軌道，明確規定：在民族平等的前提下，“建立蒙、回民族的自治區”。⑨這表明了中國共產黨的民族區域自治理論開始趨于成熟。

基于國共合作抗戰建國的歷史背景，1945年，毛澤東在中共七大的《論聯合政府》報告中再次闡述了民族區域自治的民族綱領，為保持中華民族的聯合統一，同時又維護少數民族自治權利，“允許各少數民族有民族自治的權利”，實行民族區域自治。在這里，民族自治權主要是指各少數民族“有自己管理自己事務之權”。①民族自治權的實施必須以一定的時空范圍為前提，這就需要在少數民族集中居住的區域建立民族自治行政機關。如抗戰勝利之初，中共以立法的形式將民族區域自治制度確定，在少數民族聚集地區實行民族區域自治。當時《陜甘寧邊區憲法原則》就規定：“邊區各少數民族，在居住集中地區，得劃成民族區，組織民族自治政權?！雹?/p>

縱觀抗戰時期，中國共產黨從全民族抗戰的視域出發，對民族政策進行了新的調整，在原有的民族自決政策基礎上提出民族區域自治主張，并在邊區等少數民族聚居區域進行初步實踐。民族區域自治逐漸納入黨的民族政策話語體系之中，不斷拓展黨的民族政策內涵，成為后來黨的民族政策的重要內容?？梢哉f，民族區域自治是中共在抗戰的特殊歷史境遇中，基于中華民族整體利益現實考量，探索出來的更符合中國實際的民族政策。

抗日戰爭時期中共雖然更加側重強調民族區域自治政策，但是沒有完全放棄民族自決的主張，在未來國家統一的結構形式考量中并未舍棄民族自決的聯邦制。

應當指出，中國共產黨自成立以來，很長一段時間內都主張實行民族自決聯邦制的國家結構形式。抗戰時期，中共之所以更突出統一國家內實行民族區域自治的政策，而不是民族自決的聯邦制，是因為：一方面當時國內抗戰形勢發生了重大變化，中日民族矛盾要求實現各民族的團結統一、一致對外的全民族抗戰，團結各少數民族進行全民族抗戰是首要任務;另一方面，中國共產黨對馬克思主義民族理論中國化的自覺以及對國內少數民族實際情況的全面了解，中華民族的整體性意識日益凸顯。這一時期中國共產黨在歷經民主革命起伏曲折之后，以毛澤東為代表的中國共產黨人在中國革命理論上日益成熟，能夠正確分析并把握中國革命發展形勢。1935年，紅軍長征中遵義會議的成功召開，彰顯出中共對馬克思主義中國化這一問題的理論自覺。自此之后，中國共產黨逐步克服“左”或右的各種錯誤思想，不斷推進馬克思主義中國化發展，促使革命的指導理論日臻成熟。由此，中國共產黨正是將馬克思主義經典作家關于民族理論的學說與中國民族的具體實際結合起來，在解決民族問題的實踐中，逐步構建中國特色的民族理論話語體系，不斷推進馬克思主義民族理論中國化發展?；谏鲜鲞壿?，抗戰時期中共結合民族抗戰需求以及少數民族的實際，適時提出了民族區域自治主張，推進了黨的民族理論創新發展。

與此同時，日本侵略者企圖利用中國復雜的多民族問題，為其侵華戰爭服務。在日本帝國主義大舉侵略和分裂中華民族的嚴峻形勢下，各民族最迫切的要求就是聯合團結，一致對外，共同挽救中華民族危亡。中國共產黨從民族抗戰的整體利益出發，為避免民族自決被日本侵略分化政策所利用，故而逐步淡化民族自決的主張，強調統一國家中的民族自治。因為這樣可以爭取全國各民族人民參加到抗日民族統一戰線中來，動員和整合各民族力量，有利于實現整個中華民族的獨立和解放。

如上所述，鑒于全民族抗戰的需要，在特殊歷史際遇下，中國共產黨更加注重統一國家內的民族自治，但這并不意味著在多民族國家結構設想中完全否定了民族自決的聯邦制主張。事實上，從抗戰全面爆發一直到抗日戰爭結束，在中國共產黨的民族政策中都存在著民族自決的綱領主張。民族自決的聯邦制話語始終沒有“退場”，而且作為中共民族政策重要內容一直“在場”。我們考察這一時期黨的民族政策綱領文獻時，可以清晰地看到中國共產黨提出民族自決聯邦制的系列相關主張。例如，1937年10月，劉少奇在論述中共領導抗日游擊戰爭的政策時指出：“團結各民族共同抗日，援助各少數民族自決?！雹弁?，周恩來在對國民大會提出修改意見中又指出：國民大會的任務是“使中華民國真正成為各民族自由聯合的民主共和國”。④1939年1月，林伯渠明確了陜甘寧邊區政府的民族政策，就是堅持“民族自決”，“聯合他們共同抗日”。⑤1941年1月，中國共產黨繼續要求以平等的待遇，對待少數民族，“尊重民族自決的原則，在目前則主要爭取他們與漢族鞏固團結共同抗日，反對大漢族主義對于他們的歧視與壓迫”。①可見，中共民族自決政治話語與聯合抗日緊密結合，賦予民族自決以新的政治意涵。隨后，中共在不同場合繼續主張民族自決。抗日戰爭后期，周恩來在《關于憲政與團結問題》中仍然認為：為組織自由統一的國家，就要承認中國境內的民族自決權，“在中國人或中華民族的范疇內，是存在著漢蒙回等民族的事實”。②1945年4月，毛澤東在中共七大的《論聯合政府》報告中設想了未來國家結構形式，基于未來國共合作建立聯合政府，考慮采用聯邦制。他提出：“在新民主主義國家問題與政權問題上，包含著聯邦的問題。中國境內各民族應根據自愿與民主的原則，組織中華民主共和國聯邦并在這個聯邦的基礎上組織聯邦的中央政府。”③隨后，中共七大通過的《中國共產黨黨章》將聯邦制納入制度范疇，成為全黨的指導思想，“為建立獨立、自由、民主、統一與富強的各革命階級聯盟與各民族自由聯合的新民主主義聯邦共和國而奮斗”。④毫無疑問，這里確定的依然是民族自決的聯邦制。在抗戰勝利前夕，中共仍繼續主張：“給國內少數民族以自治權與自決權”，⑤以團結更多的力量戰勝日本侵略者?？梢钥闯?，整個抗戰時期承認少數民族的自決權，堅持民族自決原則，仍然是中共民族政策的重要內容。

這里需要指出的是，全面抗戰爆發后，中國共產黨提出民族自決的話語意涵實際上同先前提出的“民族自決”已經發生變化。中共在這一時期提及“民族自決”時，總是與“中華民族”“全民族抗戰”等概念緊密聯系在一起，彰顯民族統一的整體性特征，不是分離或者脫離出中國的概念，而是具有相對性和層次性，屬于中華民族整體范疇。由此，民族自決主張依然是抗戰時期中共民族政策話語的重要內容，并沒有被放棄。

當前學術界關于抗日戰爭時期中共的民族政策是否由民族區域自治替代了民族自決的問題尚有一定爭論，沒有形成共識。有學者認為，在1938年黨的六屆六中全會上就徹底放棄了聯邦制主張，主要倡導和推行民族區域自治。⑥也有論者提出，中國共產黨以六屆六中全會為標志，實現了民族自決到民族區域自治的轉變，并且已經認識到聯邦制不適合中國。⑦而有的學者提出不同觀點，如龔育之認為，關于六屆六中全會轉變的認識，不能“過于絕對化、截然化”，中國共產黨“在黨綱政綱未來綱領的層面上”，并沒有完全放棄民族自決和聯邦制。⑧他認為中共民族政策的“轉變”應當是一個歷史過程，“從六屆六中全會開始（還可以追溯到瓦窯堡會議），到中國人民政協《共同綱領》（還要加上一九四九年十月五日中央關于少數民族‘自決權問題的指示）最后完成”。⑨還有的學者認為，“直至新中國誕生前夕，中國共產黨既沒有放棄聯邦共和國的口號，也沒有明確對實行聯邦制提出過質疑，由聯邦制共和國向多民族統一共和國的思想轉變始終處于正在進行時而非過去完成時，《共同綱領》最終完成了對多民族統一的人民共和國而不是多個民族共和國聯邦的確認”。⑩

歷史往往是在探索中曲折前進，新生事物產生發展也受諸多因素影響，因而彰顯出復雜性。研究者對歷史發展的認識，要以歷史唯物主義為原則，遵從歷史發展規律。筆者認為，抗戰時期因為民族抗戰的需求，中共對民族政策進行了調整，有了新的變化，提出民族區域自治主張。但是，認為中共已經完成了由民族自決向民族區域自治轉變，這一論斷顯然過于簡單化、絕對化，對黨在這一時期的民族政策主張發展軌跡分析不夠。因為“轉變”一詞難以全面準確概括抗戰時期中國民族政策的復雜演化過程。應當指出，抗戰時期中共民族政策發生了變化，但并不是用民族區域自治政策完全替代了民族自決政策，而是在堅持民族自決這一原則的前提下，又提出了新的民族政策。事實上，中共關于民族區域自治和民族自決的聯邦制主張貫穿于整個抗戰時期，兩種民族政策政治話語呈現出同時“在場”的狀態。中共一方面積極倡導民族區域自治，另一方面也沒有放棄民族自決的聯邦制。只不過為了規避國家分裂危險，防止日本侵略者利用民族關系進行挑撥，有效動員和團結各少數民族一致抗日，實現全民族的抗戰，中共更強調統一國家內的民族區域自治，而不太突出聯邦制的民族自決。所以，我們在考察這一時期相關歷史文獻時會發現，民族區域自治要比民族自決聯邦制的政治話語出現的頻率高一些?！霸~頻”分析在一定程度上能夠反映出政治主體的政治態度和主張，但只能是對政治話語的輔助補充分析，不能作為研究分析的主導。分析這一歷史過程，我們可以看出，在民族抗戰的特殊歷史境遇之下，中日的民族矛盾決定了中共的政策和策略必須是首選中華民族整體利益，著眼于全民族的獨立和解放，中共的民族政策始終服務并服從于中華民族的根本利益?？此七壿嬒嗷ッ艿膬煞N民族政策主張同時并存，恰恰折射出黨的民族政策復雜發展演變的歷史進程，也反映了中共在特殊歷史境遇中對符合國情民族政策的艱辛探索過程。

民族自決是中國共產黨成立以來就一貫倡導的民族政策，它對于民主革命時期各少數民族反抗外來侵略者以及國內軍閥專制統治具有重要意義。而在特殊的全民族抗戰時期，民族區域自治則更為中共提倡和注重。這兩種發展趨勢在抗戰時期黨的民族政策發展演化的過程中相互交織在一起，時而強調更多地主張民族區域自治（主要在抗戰中前期），時而又提出實行聯邦制的民族自決（主要在抗戰后期），時而還把民族區域自治和民族自決并提。應當指出，抗日戰爭時期民族區域自治政策，是中國共產黨根據民主革命的發展變化以及中國民族的具體實際，而提出的正確主張。隨著中共在革命實踐中對民族區域自治政策認識的不斷深化，結合著“多元一體”中華民族實際的具體考量，我們從民族國家統一的長遠戰略考慮，新中國成立后最終確立了民族區域自治制度，這是中國共產黨人在對中華優秀傳統政治資源進行創造性轉化和對馬克思主義民族理論進行創新性發展的基礎上創造出來的結果。實踐證明，民族區域自治制度是符合中國民族具體實際的基本政治制度，是具有中國特色的解決民族問題的制度設計，既實現了各民族平等團結、繁榮發展，又保證了多民族國家長期安全穩定，越來越在維護祖國統一、領土完整，增強中華民族共同體意識等方面發揮重要作用。

【作者簡介】肖光文，南開大學馬克思主義學院副教授，主要從事中共黨史、黨建研究。

【責任編輯：王湉湉】