新形勢下高校政府采購管理的實踐與分析——以江蘇衛生健康職業學院為例

王春燕

新形勢下高校政府采購管理的實踐與分析——以江蘇衛生健康職業學院為例

王春燕

[江蘇衛生健康職業學院]

高校政府采購工作是高校發展態勢的“晴雨表”。本文結合江蘇衛生健康職業學院近三年政府采購工作現狀，分析高校政府采購工作復雜性高、政策性強、涉及面廣、風險點多等特點，研究探索新形勢下高校政府采購管理的優化對策，提出要強化預算管理、內控管理、風險管理，提高采購活動的計劃性、規范性、實效性，切實發揮政府采購在提質增效、節資防腐等方面的作用。

高校；政府采購；實踐；分析

2018 年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，明確提出，強化采購人主體責任，健全科學高效的采購交易機制，提升政府采購效率，這些都對高校采購工作提出了更高的要求。

一、學校近三年采購工作現狀

高校采購工作因使用財政資金而被納入政府采購范疇，隨著國家對高等教育經費投入力度的持續增加，高等教育的規模不斷擴大，高校政府采購已然成為我國政府采購的重要組成部分。筆者通過對江蘇衛生健康職業學院2017-2019年的政府采購項目情況匯總分析，發現高校政府采購工作情況是學校發展態勢的縮影和“晴雨表”。學院近三年貨物類、服務類和工程類項目的預算經費、實際成交總額、采購量及各類項目的分布情況詳見圖1、表1。

（一）采購支出金額維度

從采購實際支出金額來看，2017年為1586.56 萬元；2018年為5839.93萬元，與2017年相比，年增長率達到了268.09%；2019年實際支出金額達到了9687.31 萬元，與2018年相比，年增長率為65.88%. 2018年是學校創建省級示范性高職院校的驗收之年，各項建設任務呈井噴式爆發，采購項目數和實際支出金額隨之迅猛增加；2019年學校后示范建設的影響依舊存在，招生規模進一步擴大，為滿足日益增加的學生體量的教學生活所需，加強了基礎設施建設，新建了教學樓、宿舍樓。由此可見，采購實際支出與學校的發展規劃、積極良好的發展態勢呈明顯正相關。

（二）預算經費執行維度

從預算經費的執行情況來看，2017年預算經費為1953.52萬元，實際支出1586.56 萬元，執行率為81.22%；2018年預算經費為7170.45萬元，實際支出5839.93萬元，執行率為81.44%；2019年預算經費達到了11848.74萬元，實際支出9687.31 萬元，執行率為81.76%. 由此可見，學校每年的預算經費執行情況基本持平。但與國家財政部門規定的92%的預算執行率相比，還存在差距。

（三）采購項目分布維度

從采購項目的分布情況來看，貨物類項目數，2017年10個，2018年59個，2019年94個，呈逐年上升趨勢，學校教學科研設備采購量逐年遞增。服務類項目數，2017年11個，2018年48個，2019年39個，可見，示范校高職院校建設驗收過程中，各類服務項目需求明顯增加，并趨于平穩態勢。工程類項目2017年21個，2018年19個，2019年7個，從數量上來看，呈下降趨勢，但從金額來看，卻從2017年的717.95萬元增加到2018年的1040.95萬元、2019年的6556.81萬元，呈大幅度上升趨勢。這主要由于2017、2018年的維修項目、零星改造工程項目居多，2019年是教學樓和宿舍樓的新建項目，金額支出較大。由此可見，每年貨物類、服務類、工程類項目均有涉及，但各類項目數占比情況和金額占比情況各異，與學校實際發展情況關聯度較高。

圖1 學院2017-2019年政府采購各類項目情況示意圖

表1 學院2017-2019年政府采購各類項目情況

二、高校政府采購工作特點分析

通過對近三年來江蘇衛生健康職業學院政府采購項目執行情況的分析可見，高校政府采購呈現如下幾個特點：

（一）采購項目復雜性高

當代高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流合作等諸多重要使命[1]，伴隨而來的，就是高校采購工作日益復雜。其復雜性主要表現在采購對象范圍廣、采購金額跨度大、采購項目專業性強。

1.從采購對象范圍來看，幾乎涵蓋了政府集中采購目錄中工程類、貨物類、服務類中的各個品目。

2.從采購金額來看，大到幾千萬的基礎設施建設項目、幾百萬的科研設備和實驗儀器，小到幾元、幾十元的實驗耗材，金額跨度非常大。

3.從采購項目專業性來看，工程類項目中既有樓宇新建采購項目，又有實驗室改造、零星維修采購項目；貨物類項目中既有通用設備（如計算機、打印機等）的采購，又有高精尖的科研儀器設備的采購；服務類項目中既有通用服務（如汽車租賃服務、物業管理服務）的采購，又有專業性服務（如審計服務、造價咨詢服務等）的采購。有時，即使是同一個設備，如計算機，因不同專業、不同使用人員采購目的的不同而導致了采購需求千差萬別。

（三）采購過程時效性強

由于高校政府采購資金來源渠道多元，正常的基本建設或教學科研設備投入一般是納入年度采購預算。與此同時，政府采購應當嚴格遵守相關法律法規規定的環節和時限要求，再加上開標環節的不確定因素，流標廢標后所有環節要重頭再來，還要避免相關經費因拖延使用被劃撥單位收回[2]的風險,因此，高校政府采購工作對于時效性的要求格外嚴格，常規性工作、周期性工作與突發性工作并存。有很多采購項目屬于常規性、周期性工作，如辦公設備的添置、實驗室耗材的采購、學生公寓用品采購等，這些項目的采購需求變化不大，可以按部就班完成。但也有很多突發性工作，如某一新專業申報批復后，圍繞該專業建設的相關設備物資采購、實驗室新建或改造等項目就應運而生；再如抗擊疫情等突發事件的發生，相關防控物資的采購隨之產生。這些采購項目都具有較高的時效性要求，對于采購人員而言是一個極大的挑戰。

（三）采購流程涉及面廣

高校政府采購工作是圍繞著高校的諸多職能展開的，由于高校政府采購關注度高，上級主管部門的工作要求日漸嚴格和規范，各個高校根據校情基本都形成了一套嚴謹的政府采購流程并納入內部控制管理體系。高校政府采購工作涉及面廣，一般由五個層面構成。

1.決策層面，如“政府采購領導小組”，負責研究、審批、決定招標采購的重大事項，包括政策制定、指揮協調及項目審批等。

2.執行層面，如“招標辦”、“采購中心”等職能部門，負責采購工作的具體組織與實施，包括制定釆購實施細則、編制釆購預算及采購計劃、發布釆購信息、供應商審查、組織采購實施、處理質疑投訴等。其設置因各個高校的規模、需求及重視程度的不同，采取單獨或掛靠設置的方式。

3.監督層面，如紀檢監察、審計處、國資處等采購監督部門，根據有關法律、法規、規章制度和各自職責對采購工作的相關環節進行監督。

4.歸口管理層面，如教務處、科研處、財務處等項目歸口管理部門，分別歸口管理教學業務需求、科研業務需求及所有項目經費審核。

5.使用層面，如各個采購申請部門，只要有采購需求，任何一個職能部門、二級學院、教研室到普通教職員工，都會成為申請主體。

（四）采購全程風險點多

政府采購全流程一般包括購前、購中、購后三個階段，每個階段都有其潛在風險點。

1.購前階段，包括項目申報、可行性論證、立項審批、經費審核、采購方式審批五個環節。該階段的風險點主要集中在因采購需求不明確或調研論證的不充分而帶來的項目預算金額、技術參數等了解不充分、設置不合理上，項目負責人如不能正確把握與投標人的交往邊界，就會給整個采購項目后續環節的開展埋下隱患。

2.購中階段，包括采購文件撰寫定稿、發布公告、組織招標采購、結果公示四個環節。該階段的風險點主要集中在因招標文件的編制不科學帶來的資質要求、技術參數、評分標準等帶有傾向性上。招標文件既是前期調研論證情況的集中反映，又是開展評標環節的依據，若招標文件把關不嚴，勢必導致潛在投標人的惡性競爭和質疑投訴，采購結果也不能令人信服。

3.購后階段，包括合同審核簽訂、項目實施、項目驗收、資產入庫、審計付款、資料歸檔六個環節。該階段的風險點主要集中在因履約驗收的不規范帶來的對采購結果的實質性檢驗的缺失或不到位，如簽訂合同時對中標產品實質性條款進行更改，降低驗收標準、以次充好等。

以上各個階段各個環節的風險點若不能很好地進行把控和防范，無論是主觀上的瀆職還是客觀上的失職，均會導致財政資金的浪費和國有資產的流失，因此要對招標采購全流程各個環節的風險點進行認真梳理，制定針對性的防控措施，防患于未然。

三、新形勢下高校政府采購工作方向

（一）強化預算管理，提高采購活動的計劃性

隨著政府會計制度改革的持續深入，科學地預算編制、嚴格地預算管理是高校整體事業運行發展的重要環節，其中，加強高校政府采購預算的編制和管理顯得尤為重要。高校政府采購預算是高校政府采購實施的基礎和前提，對高校合理地配置教育資源起到了關鍵作用。因此，在編報學校年度預算時，必須將采購預算與部門預算同步編制，同步申報，并重點要做好四個方面的工作。一是全校各部門人員都要從思想上認識到高校政府采購預算編制的重要性，高校應多組織宣傳教育及培訓活動，采購預算編制人員應加強對高校政府采購相關法規政策的學習與研究。二是學校有采購需求的各二級單位應結合本部門實際需求和發展需要開展廣泛充分地調研，對大額采購項目，更要謹慎對待。應盡最大可能地將釆購預算編細致、編精確、編實在。經歸口管理部門統一論證后，報學校采購工作領導小組審核。三是審核通過后，由學校采購職能部門按照《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性，科學合理編制采購預算，應編盡編，并及時下達給各申購部門。四是嚴格按照預算執行采購活動，堅持無預算不采購，并結合各部門需求，將年度采購計劃細化分解，落實到采購職能部門每個月的工作計劃中，統籌合理安排，提早謀劃，為合同履行、到貨驗收、報銷付款等環節留足時間，從而最大程度提高年度預算執行率。

（二）強化內控管理，提高采購活動的規范性

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六條明確要求：“采購人應當按照行政事業單位內部控制規范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等重點環節加強內部控制管理。”這對各高校政府采購工作的開展指明了方向。如前所述，高校政府采購活動從發起到結束共三個階段十五個環節。各高校應根據國家和上級主管部門的最新要求，結合本校校情實際，認真排查梳理政府采購活動全流程的廉政風險點，詳細繪制這十五個環節的工作運行流程圖，確保政府采購各環節環環相扣、尾首相連、有序推進[3]。只有強化內控管理，形成政府采購工作內部控制的閉環，才能切實發揮出政府采購在節約財政資金、提高采購效益、防止貪污腐敗等方面的作用。

（三）強化風險管理，提高采購活動的實效性

高校政府采購活動是一項政策性、程序性、實踐性極強的工作，整個工作過程講求依法依規。而各個高校政府采購管理機構的人員相對較少，與日益增加的采購量和采購金額不相匹配。因此，各高校應重視專業采購隊伍建設，將政治素質與業務能力雙高的人員配備到采購隊伍中，以提高廉政風險防范意識和化解風險的能力。即便如此，僅憑2-3人的政府采購隊伍，很難高質量完成如此繁重的招標采購任務，應學會借力。整個招標采購流程中，采購前的調研論證、招標文件審定環節可以借力于校內外的專家隊伍；采購實施環節可以借力于招標代理機構；進口設備的相關事項可以借力于外貿代理機構；合同模板審核可以借力于外聘律師；驗收環節可以借力于參加本項目的其他投標人或者第三方機構參與驗收[4]，讓專業的人做專業的事。各高校要充分適應政府采購發展新形勢，采購管理職能部門將主要精力放在制定規章制度、宣貫政策精神、規范流程細節、協調活動開展、做好答疑解惑等方面，確保政府采購活動從購前、購中、購后全生命周期的順暢開展，更好地服務于全校師生及所有供應商。只有優化服務效能，提升采購實效，才能使政府采購工作更好地滿足高校教學科研事業的發展需求。

[1]中共中央 國務院.關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見[EB/OL].（2017-02- 27）[2020-05-01]．http://www.gov.cn/xinwen /2017-02/27/content_5182502.htm.

[2]陳銓祿．高校政府采購的廉政風險和內部防控機制研究[J]．南昌航空大學學報（社會科學版），2014（1）：53-57．

[3]吳冠儀.全生命周期管理的高校進口儀器設備招標采購[J].實驗技術與管理,2020,37（01）:260-264.

[4]財政部.政府采購貨物和服務招標投標管理辦法[EB/OL].（2017-07-18）[2020-05- 01]．http://www. ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/ 201707/t20170718_8541199.htm.

（責任編輯:趙鵬程）