論城市拆遷中的政府角色作用

摘 要：城市拆遷問題是開發(fā)商、政府與被拆遷人利益間的沖突，本文從現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》入手，立足于政府的適度干預(yù)手段，實現(xiàn)對開發(fā)商拆遷行為的規(guī)制，尋求調(diào)和三者矛盾的途徑.

關(guān)鍵詞：城市拆遷;法律規(guī)范;政府角色

前言

自改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，城市化建設(shè)的腳步逐漸加快，對土地的使用需求逐漸擴(kuò)大，使得政府開始采取拆遷的方式來滿足這種日益壯大的土地需求。城市房屋拆遷行為涉及到政府，開發(fā)商與被拆遷人不同角色的利益沖突，其利益指政府不斷提高城市面貌的公共利益。被拆遷人希望提高生活質(zhì)量的個人利益，解決城市房屋拆遷問題，必須調(diào)節(jié)各方的利益沖突。政府在三個角色中處于重要地位，政府通過行政管理，與開發(fā)商與居民的行政關(guān)系，政府不得干涉平等民主間的民事行為，要保證市場自由競爭，政府干預(yù)的程度對調(diào)和矛盾沖突具有重要作用。[1]

一、房屋拆遷征收相關(guān)概念

城市房屋拆遷指拆遷人依法對城市房屋進(jìn)行拆除，對被拆除房屋所有人予以遷移安置.城市房屋拆遷中的房屋是國有土地的房屋，是依法拆遷的活動，城市房屋拆遷必須對房屋權(quán)利人予以合理補(bǔ)償。2011 年，國務(wù)院頒布了房屋征收條例，第 4 條規(guī)定，政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收補(bǔ)償工作，房屋征收可委托實施單位承擔(dān)征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作。不得以盈利為目的。明確了征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是地方政府，有效避免了建設(shè)單位的介入[2] 。體現(xiàn)了政府向行政規(guī)范行為的角色轉(zhuǎn)變。房屋征收條例的頒布充分體現(xiàn)了政府厘清自身角色定位的態(tài)度.

二、政府在城市房屋拆遷中行政行為的表現(xiàn)形式

（一）城市規(guī)劃行為

《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定由政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃，并要與經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。縣級政府負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)土地的規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。

（二）房屋拆遷許可審批行為

新條例對公益項目的拆遷取消了許可證制度，改為房屋征收決定，是指處于公共利益的需要，征收公益項目需要使用的土地范圍內(nèi)的房屋，同時收回土地使用權(quán)的行政決定，同時應(yīng)附有房屋征收補(bǔ)償安置方案，并告知被征收人行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。[3]從一定程度上來說，該項改革具有重大的進(jìn)步，更加公正和明細(xì)化。

（三）房屋征收補(bǔ)償行為

新條例規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课輧r值，搬遷費，過度時間的安置費，以及相應(yīng)停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，并要求不得低于房屋征收決定公告日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。同時由市縣級政府給予對被征收人補(bǔ)助和獎勵以及相應(yīng)的住房保障。如此規(guī)定在一定程度上增加了征收補(bǔ)償?shù)某杀荆萍s了政府輕易做出征收的決定，還和雙方緊張的關(guān)系，保護(hù)被征收人的合法利益。

（四）拆遷行政裁決

拆遷行政裁決是指拆遷人在實施拆遷過程中，與被征收人無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時，向國土資源局或分局提交申請，由國土資源局或分局對補(bǔ)償形式金額安置方式及人口面積被拆遷人的搬遷日期及搬遷和臨時安置的補(bǔ)償作出裁決。

（五）強(qiáng)制拆遷行為

新條例取消了原《成熟房屋拆遷管理條例》規(guī)定的行政強(qiáng)制拆遷，由作出房屋征收決定的政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定以司法強(qiáng)拆取代了原來的行政強(qiáng)拆，屬于新條例的重大進(jìn)步，從一定程度上削弱了政府的權(quán)利，保障了公民的權(quán)利。

三、政府在城市房屋拆遷中起到的角色作用

（一）認(rèn)定公共利益的范圍

我國法律規(guī)定，國家所有土體的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，土地是不可再生資源，要求地方政府必須客觀公正的對土地進(jìn)行規(guī)劃管理。國有土地房屋對被拆遷人也是所有權(quán)的體現(xiàn)，公權(quán)力介入私權(quán)利必須有公共利益的理由。房屋征收條例對公共利益范圍界定有限，現(xiàn)實中不少具有公共利益的項目，如按非公共利益實行則會侵犯公共利益[4] 。如非政府組織實施的教育事業(yè)需改建場地，對此類建設(shè)用地需求，制定配套法規(guī)時必須做出科學(xué)的制度設(shè)計。

（二）建立公正補(bǔ)償機(jī)制

房屋征收拆遷的公平補(bǔ)償成為拆遷合法化的重要保障，行政補(bǔ)償是合法行使公權(quán)力行為使公民或其他組織的合法財產(chǎn)權(quán)受到損害，對遭受的損失給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｈ绾谓鉀Q好補(bǔ)償問題，是地方政府必須面對的問題。[5]憲法第 13 條規(guī)定，國家為公共利益需要，可依法對公民私有財產(chǎn)進(jìn)行征收補(bǔ)償。物權(quán)法 42 條規(guī)定，征收單位的房屋應(yīng)依法給予拆遷補(bǔ)償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。結(jié)合我國城市土地管理現(xiàn)狀，應(yīng)采用公正補(bǔ)償原則，避免過度，強(qiáng)調(diào)平等是因國家公權(quán)沒有高過私權(quán)，平等原則強(qiáng)調(diào)等值補(bǔ)償?shù)囊蟆沂峭恋厮袡?quán)者，應(yīng)作為土地增值最大受益者。國有土地上因建設(shè)用地需求產(chǎn)生的房屋拆遷成為社會關(guān)注的問題，物權(quán)法規(guī)定，征收單位應(yīng)依法給予拆遷補(bǔ)償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。物權(quán)利益主體法律地位平等。理應(yīng)受到法律平等保護(hù)。但該法確定的征收補(bǔ)償規(guī)定能否實施到位，成為房屋征收是否正當(dāng)?shù)暮馄鳌?/p>

（三）完善土地儲備制度

土地市場流通的只能是國有土地使用權(quán)，政府壟斷土地供應(yīng)市場的機(jī)制未建立，城市國有土地供應(yīng)主動權(quán)在使用者手中，政府代表土地所有者的收益得不到充分體現(xiàn)。土地轉(zhuǎn)讓在土地交易市場公開進(jìn)行。如土地供應(yīng)分散在開發(fā)單位手中，會造成國家土地資源嚴(yán)重流失，城市規(guī)劃難以全面實施，必須改變土地供應(yīng)制度。2007 年，國土資源部，財政部聯(lián)合頒布《土地儲備管理辦法》正式確立土地儲備制度。實行土地儲備的目的是規(guī)范土地市場運行。土地儲備制度改變了我國土地征收供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)向為熟地出讓，政府在完成房屋拆遷后將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人。[6]有利于消除土地使用權(quán)出讓中的腐敗現(xiàn)象。土地儲備制度可避免拆遷補(bǔ)償費用與出讓價格直接掛鉤，有利于政府對土地發(fā)展權(quán)的全面調(diào)控。

四、結(jié)論

城市拆遷有力地推動了城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善了城市環(huán)境，隨著拆遷力度不斷增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，其實也是保護(hù)公民的合法財產(chǎn)權(quán)的問題。[7]拆遷條例推進(jìn)了我國城市化進(jìn)程，完善了房屋征收制度，但條例在實施中能否實現(xiàn)政府角色的法律轉(zhuǎn)變有待考察。涉及房屋征收評估的實操辦法等方面亟需配套法規(guī)完善。當(dāng)前在拆遷過程中，我們還存在行政立法、行政救濟(jì)和司法審查的缺失和不足，因此，一定要對其中存在的各項問題加以明確，并采取有效措施，對其進(jìn)行不斷的完善，確保城市拆遷工作的合理性、透明性以及和諧性.

參考文獻(xiàn)：

[1]宋汪洋. 城市拆遷中的政府角色及其法律規(guī)范研究[D].山東煙泰光遠(yuǎn)律師事務(wù)所，2019.

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[3]楊莉. 房屋征收中基層政府行政行為的規(guī)范性研究--以A市B區(qū)的涉訟案件為例[D].浙江工商大學(xué)，2017.

[4]金琳. 房屋拆遷過程中地方政府職能的科學(xué)定位[D]. 揚(yáng)州大學(xué)，2016.

[5]王國強(qiáng) ， 蘇偉豪 . 行政法信賴保護(hù)視角下的城市拆遷問題 [J]. 宜賓學(xué)院學(xué)報 ，2013，13（8）：47-50.

[6]鄭瑋煒 . 我國城市房屋拆遷的行政法思考 [D]. 河海大學(xué) ，2012.

[7]周江波 . 房屋拆遷行政法律關(guān)系研究 [D]. 湘潭大學(xué) ，2012.

作者簡介：

王濤（1998-），男，漢，浙江省湖州市安吉縣，學(xué)生會外聯(lián)部副部長，副部長，鄭州大學(xué)，本科，研究方向：建設(shè)法規(guī)