新時期城市公交站場建設投融資政策研究

文/郭思臻、肖剛、蘇小軍、吳可

1 公交站場建設管理現狀

1.1 行業管理

在我國大多數城市，公共交通運營管理及公交站場建設主要歸口于城市交通主管部門，但在整個建設過程中仍然需要規劃、發改、財政、城建等部門深度參與和密切配合。以重慶市為例，市交通局負責編制主城區公共交通基礎設施規劃和年度建設計劃、核定公交站場建設項目主要交通功能等；市規劃和自然資源局負責將公交站場布點規劃納入城市總規和控制性詳細規劃管理和頒發建設項目的規劃許可、建設許可以及對規劃設計方案的審批和規劃驗收等；市發改委負責公交站場建設項目立項和工可及概預算的審批、建設資金平衡等；市財政局負責對公交企業建設的公交站場按政策規定安排項目資本金；市城鄉建委負責公交站場建設項目初步設計和施工圖設計審批以及項目建設管理、質量監督和竣工驗收等。

1.2 建設模式

國內大部分城市公交站場建設管理機制實行“建管一體化”，由公交站場建設公司作為投資主體。如杭州公交集團隸屬于杭州城投集團，下屬公交站場開發公司負責公交站場的建設與運營管理；長沙市公交站場主要由長沙市公共交通投資有限公司負責建設和運營管理；成都市公交站場是由成都市公交集團隸屬的成都公交站場建設發展有限公司負責建設和運營管理；深圳市主要由交通公用設施管理局負責統籌推進交通樞紐、場站內充電設施建設。重慶市根據劃片經營的特點，主要有三種模式：一是建管分離模式，即主城區二環以內公交站場由開投集團下屬的樞紐集團負責建設、公交集團負責使用和管理的模式；二是主城區二環以外東城公交公司建管一體的模式；三是由主城各區政府負責推進的開發建設業主配建公交首末站的模式。

1.3 建設資金

國內各個城市對于公交站場的補助形式各不相同。總體而言，越來越多的城市采用大型站場政府全額補助、小型站場開發商配建的模式，對于有開發價值的站場則采用綜合開發方式籌措資金。廣州公交站場建設政府補助約7000 萬/年，由于該市公交基礎設施體系已較為完善，每年建設需求相對較少，不下達具體站場建設任務[1]。重慶市一般公交站場政府補助30%資金，公租房首末站補助比例一般能達到80%，剩余資金缺口由企業自籌。

2 公交站場建設面臨的困境

2.1 建設資金保障不足

大部分城市的公交站場建設資金的主要來源為建設業主自籌、燃油稅補助資金等，資金缺口較大，加上公交站場公益性質突出，建成后基本無收益，沒有條件進行綜合開發的公交站場建設資金籌措更加困難。

2.2 綜合開發存在障礙

2．2．1 具備綜合開發條件的公交站場數量少。以重慶為例，目前具備綜合開發條件的公交站場僅占規劃公交站場的13．7%，導致公交站場用地綜合開發收益不能完全彌補公交站場建設資金不足的缺口。

2．2．2 綜合開發程序較為復雜。公交站場建設用地屬于交通設施用地，主要通過劃撥方式取得，在土地儲備部門向公交站場建設主體供地確權的過程中，需要對用地指標、公交功能進行論證，編制并提交工可、設計方案等審批材料，周期較為漫長。

3 公交站場的經濟學特征

3.1 公交站場的產品屬性

公交站場的主體功能是公共交通服務，服務對象是全社會公眾，它的經濟屬性特征主要表現在基礎性、公共性、服務性和正外部性幾個方面[2]。

基礎性：從經濟和社會層面來看，公交站場作為公共交通基礎設施的重要組成部分，它所提供的產品和服務，是居民出行和生產經營等活動的基礎條件，是必需的投入品；它提供的產品和服務價格最終將成為其他行業部門產品或服務成本中的一部分。

公共性：公交站場由全體公民享有，任何人對于公交站場的使用都不會讓其他消費者的利益受到損害，都不能拒絕其他消費者對公交站場進行消費。公交站場所占有的土地資源歸國家所有，公交站場在建設過程中，項目的立項、征地、搬遷等工作必須要政府進行協調配合才能順利完成。

服務性：主要表現在公交站場不僅能為乘客基本的位移服務，也提升了乘客將交通出行作為一種生活體驗的價值；公交站場建設為資源的集約利用提供了共享公共空間，屬于基本平臺；公交站場本身提供的公共的、便捷的交通服務可以創造出明顯的空間效用和時間效用；公交站場的衍生產品也間接地為提高經濟效益提供了服務，如交通信息服務、候車休息區、廣告宣傳等。

外部性：公交站場的建設和供給會產生巨大的正外部性，它所能帶來的經濟和社會利益已經超過人們對其支付的費用，難以向受益者收取投資回報，主要體現在公交站場建設規模的擴大及采用的技術更新等因素，使公交站場所在的交通區位優勢得以改善，在集聚人流、土地升值、就業擴大、城市空間布局優化等方面具有重大作用。

3.2 政府在公交站場建設中的地位和作用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”公交站場作為重要的交通基礎設施產品，是各級政府需要加強協調、監管、行使政府服務職責的重要領域。主要體現在以下幾個方面：

3．2．1 公交站場具有很強公益性，需要政府加大投入保障供給。

3．2．2 公交站場的壟斷性和戰略性，要求政府對資源實施管控。

3．2．3 公交站場系統的復雜性和市場影響力，需要政府統籌管理。

3．2．4 公交站場是政府推進基本公共服務均等化的重要載體。

3．2．5 公交站場節能減排、公共安全需要政府強化市場監管。

4 公交站場建設投融資政策建議

4.1 穩定資金來源，保障公交站場建設資金

加快公交站場建設，強化用地保障。以公共財政形式，在政府財政撥款、規費征收及返還資金、土地出讓金、城市維護建設資金等各類資金中，設立公交站場建設專項基金，加大公交站場建設的扶持力度，推進城市公共交通站場建設步伐。在項目建設中減免大配套費、破綠費、破路費等政策性收費，綜合開發項目的經營過程中涉及的營業稅、房產稅、土地稅等相關稅費，政府在站場建設項目審批和建設過程當中能夠給予公交站場設置廣告設施、綜合利用項目中設置LED 大屏幕等特許經營權，達到項目自平衡。公交站場具有很強的公益性，在同等條件下，政府投入應優先保障不具備綜合開發條件的公交站場建設。

4.2 引導發揮市場作用，積極推行綜合開發模式

加大公交站場用地綜合開發力度，在現行規范標準基礎上，在容積率、綠地率等方面予以適度放寬，提升公交站場的綜合開發效益，綜合開發收益用于彌補公共交通基礎設施建設和運營虧損。同時，研究制定在項目建設中減免政策性收費以及綜合開發項目涉及的營業稅、房產稅、土地稅等相關稅費的優惠政策。建立綜合開發監管機制，確保公共交通基礎設施原有功能和規模不縮減，確保開發收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。

4.3 創新投資補助管理政策，促進公交站場可持續發展

根據公交站場的產品屬性以及公交站場發展實際情況，提出以下四種補助政策：

4．3．1 分類補助，建立政府投資卡機制。由于地方政府財力有限，建議根據公交站場分類分級標準，實行差異化投資。制定公交站場補助管理辦法，明確財政補助資金優先支持在主城區公共交通體系構建和完善過程中起關鍵作用的公交樞紐站場，如位于城市重要客流通道或公租房公交首末站等。通過分析城市公共交通需求，構建公交站場重要度評價指標體系，梳理公交站場建設優先級。對于優先級靠前的且沒有綜合開發條件的純交通功能公交站場，建議將補助資金比例提高，根據優先級不同明確補助比例從50%至100%不等。

4．3．2 成本規制，建立統一的公共交通財政補貼體系。目前，城市公共交通財政補貼主要分為兩大類，一類是運營補貼，另一類是公交站場建設補助。運營補貼主要包括政府購買服務（免費優惠換乘補貼、特殊人群補貼、車輛更新、燃氣補貼等）。從國內外的公共交通財政補貼政策發展趨勢看，公共交通財政補貼將逐步從定額補貼轉向成本規制，即逐年核算整個城市公共交通體系的收入和成本，明確公交企業具體的財務情況，在保證公交企業一定收益率的基礎上，對虧損部分給予全額財政補貼[3]。公交站場建設作為公共交通體系的基礎設施，其建設資金將納入公共交通體系建設成本統籌考慮。

4．3．3 統一標準，提升公交站場補助比例。根據公交站場的社會性和服務性屬性，借鑒深圳、成都、武漢等城市對純公益性公交站場全額補助的經驗，對純交通功能的公交站場提高資本金補助比例，對公租房首末站建設實施資金全額補助政策。針對綜合開發公交站場，建議進行單個項目的成本收益測算，全額或按一定比例補助資金缺口。

4．3．4 打捆平衡，統籌年度建設資金需求與綜合開發收益。在制定每年度公交站場建設計劃時，合理安排純交通功能公交站場與綜合開發公交站場建設數量，估算綜合開發收益與建設所需資金之間的差值，編制資金平衡表，缺口部分由政府補助。同時，落實土地配套、廣告收益、綜合開發容積率調整等優惠政策。

5 結語

公交站場是現代城市的重要基礎設施，也是準公共產品。因此，政府一方面應該加大對公交站場建設扶持力度，分類制定補助標準，研究將公交站場建設成本納入公交運營成本中統籌考慮；另一方面，應該發揮市場引導作用，強化公交站場的用地綜合開發，拓寬公交站場的建設資金來源。