農村承包土地經營權擔保貸款融資的法律困境

孫秀文 無棣縣興棣融資擔保有限公司

引言：所謂融資擔保是融資擔保機構為債務人融資行為提供擔保服務，當債務人在融資活動中無力承擔償還義務時，擔保機構需要承擔保證責任。融資擔保機構在提供融資擔保服務的同時，收取相應擔保費用。因此，農村承包土地經營權擔保融資擔保行業發展狀況受到地方政府和社會各界的廣泛關注。農村承包土地經營權擔保貸款融資難問題成為農村發展的最大障礙，加強地區融資擔保行業監管，促進其規范、健康發展，為農村土地承包提供融資擔保，成為解決農村土地承包融資問題的重要途徑。

一、融資擔保行業發展現狀

（一）信息不對稱

地方融資擔保行業本身就是高風險、低回報的行業。融資擔保行業抵御風險的能力很大程度上取決于融資擔保機構的風險識別能力，而信息的及時性和準確性決定了融資擔保機構識別能力能否得到正常發揮。在實際工作中，擔保和融資雙方往往存在交易信息不透明的情況，進而加大了地區融資行業風險，讓收益與風險的不對稱性加大。

（二）信用度低

在融資擔保業務開展中，融資擔保機構需要利用機構自身信用向融資機構申請擔保，銀行等融資機構需要結合擔保機構的信用度提供相應額度的貸款發放。融資擔保機構的信用度決定了擔保業務的大小。地區融資擔保行業自身發展不均衡，一些具有政府政策和資金支持的政策性擔保機構信用放大倍數普遍較高，一些商業性質的擔保機構規模普遍較小，在融資擔保審批程序和資金運作方面存在不規范問題，信用放大倍數普遍較低。地區融資擔保行業中商業性質的融資擔保機構占有重要比例，商業性融資擔保機構的發展直接關系到行業發展。

（三）擔保行業存在較大風險

地區融資擔保機構風險防范意識不足是商業性融資擔保機構廣泛存在的問題。目前，地區融資擔保行業以中小型規模的擔保公司為主。這些融資擔保公司投資規模小，經營管理模式還不十分完善，尚未建立完善的風險評估機制。很多中小型融資擔保公司對風險的預測還依賴經營管理者的主觀判斷，而在融資擔保業務中，缺乏通過再擔保降低風險的意識和手段，風險防范意識不足給地區融資機構增加了潛在風險，限制了地區融資擔保行業發展。地區融資擔保行業中，一些融資擔保公司投資規模有限，信用度不高，在融資擔保業務開展中，這些融資擔保公司普遍處于弱勢。一些銀行等金融機構將風險全部交給融資擔保公司，自身不肯承擔風險，金融實現利益最大化，進而使地區融資機構風險過高。

（四）融資擔保行業代償問題尚未解決

擔保對象的弱質性問題，這類公司一半以上的項目來源農業經營主體，但是在與其他產業的競爭中，作為第一產業的農業處于相對不利的地位且抗風險能力弱，但是農業生產本身風險較高、而收益較低，存在較多的影響因素，比較難判斷，這就增加了相關公司對擔保對象進行信用風險判斷的難度，無法準確分析是否可以提供擔保。如果其中部分對象本身持續經營能力和財務狀況不良，導致農民貸款之后無法按期償還，這樣就給提供擔保的擔保公司帶來較大的代償風險。

二、土地經營權擔保貸款融資現存的法律困境

（一）融資擔保的方式究竟是抵押還是質押不明確

融資擔保的方式究竟是抵押還是質押，抑或是兩者均可，在實際情況中尚未明確。抵押和質押是我國擔保法和物權法先后規定的兩類物保方式，前者不轉移占有，后者轉移占有。對權利質押而言，沒有權利憑證可供交付的，也可以通過登記制度予以設立。土地經營權之上既可以設立抵押，也可以設立質押，把兩種物保方式混淆使用，在實際運行過程中難以把控、操作。

（二）如何設立土地經營權擔保問題難以解決

承包農戶僅有土地承包經營權，如何設立土地經營權擔保也是個問題。在權能上，承包農戶享有的土地承包經營權雖然包括經營權能，但該權能并非一項獨立的權利，承包農戶也沒有獨立于土地承包經營權證之外的土地經營權證。

（三）承包地經營權融資擔保與四荒地經營權抵押存在協調問題

四荒地經營權和承包地經營權應該是兩類性質相同的土地經營權，法律條文規定上卻存在差異。從本次修法的要旨來看是對農村地權賦能，若以其他方式取得的土地經營權抵押適用第四十七條的規定，實則為對其抵押權能的限制，悖于修法要旨，承包地經營權融資擔保與四荒地經營權抵押存在協調問題，影響農村承包土地經營權擔保貸款融資的發展。

（四）擔保物權的實現，至今懸而未決

《農村土地承包法》未明確土地經營權抵押權的實現方式，僅采取授權性規定“土地經營權融資擔保辦法由國務院有關部門規定”，交由實踐探索，以尋求合適的處置方式。后顧之憂未解決，就連原先“兩權”抵押貸款試點實踐地區也一直低位徘徊、止步不前，更遑論非試點地區嘗試新法，新法的頒布實施面臨困境未引發預期效果。

三、農村承包土地經營權擔保貸款融資的提升策略

（一）加強地方融資擔保行業監管

采取專業化監督管理。地區融資擔保行業與金融行業具有一衣帶水的關系，相互影響由密不可分，地區融資擔保行業所面臨的諸多風險很多程度上是對金融行業風險的分擔，實現金融風險轉移。我國地區融資擔保行業發展較晚，尤其對于經濟欠發達地區來講，監管執行方面還存在較大提升空間。而金融行業監管具有較強優勢，銀監部門不僅具備較為系統的監管手段和監管經驗，還擁有許多監管方面優秀人才。另外，銀監會對地區融資擔保業務也具有監管責任和義務。因此，可以通過監管機構的優化和整合，采取專業化監督管理提高地區融資擔保行業監管水平，促進行業健康發展。

與此同時，加強違規查處力度。要促進地區融資擔保行業發展，需要在加強監管部門機構設置，進行優化整合的同時，加大對地區融資擔保行業失范行為的查處力度，進一步完善地區融資擔保行業相關法律法規。對違規違法現象嚴厲徹查，雷霆問責；對具有發展潛質的地區融資擔保機構加大政策扶持力度，實行叢林法則，促進地區融資擔保機構不愿加強內控，從而確保地區融資擔保業務規范、有序，推動地區融資擔保行業健康發展。

（二）加強地區間合作交流，實行信息化管理

地方政府對融資擔保行業要加大政策方面扶持，針對地區經濟不平衡造成的人才短缺問題，地方政府需要發揮自身職能，積極開展地區間經驗交流與合作，提高經濟欠發達地區融資擔保行業從業人員專業能力和綜合素質；積極引進先進的經營管理模式，提高地區融資擔保行業整體管理水平；在管理水平整體得到提升基礎上，加強信息化管理系統建設，對各類融資擔保相關信息進行共享，提高地區融資擔保機構信息采集和處理能力，解決地區融資擔保行業信息不對稱問題，在提高擔保機構經營管理工作效率的同時，提升融資擔保機構抵御風險能力。

（三）推進土地要素市場化配置

建立健全城鄉統一的建設用地市場。加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。全面推開農村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍。建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相關制度規定。在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，調整完善產業用地政策，創新使用方式，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給。

鼓勵盤活存量建設用地，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度。深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。完善土地利用計劃管理，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化。在國土空間規劃編制、農村房地一體不動產登記基本完成的前提下，建立健全城鄉建設用地供應三年滾動計劃。探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，進而推動農村承包土地經營權擔保貸款融資的發展。

結束語：地區融資擔保行業的發展能夠切實解決農村承包土地經營權擔保貸款融資難題，能夠在促進農村發展同時，分擔金融行業面臨的信貸風險。地方政府需要加強地區融資擔保行業發展現狀探究，給予地區融資擔保行業有針對性的政策扶持，促進農村承包土地經營權擔保融資機構完善管理，提高風險防御能力。