智慧城市的實踐反思及完善路徑
——以福州市為例

(福建師范大學,福建 福州 350007)

1 問題的提出

城市治理是社會治理的關鍵一環，社會治理是國家治理的重要方面。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化建設。讓城市更“聰明一些”、更“智慧一些”，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊[1]。近年來，隨著全球智慧城市建設浪潮的興起，我國智慧城市建設也逐步進入蓬勃發展階段。智慧城市作為城市信息化的高級形態，能夠充分運用云計算、物聯網、大數據等新興信息技術并且立足于“以人為本”的核心理念，實現城市管理與發展的智慧化與多主體協同合作。智慧城市建設是國家信息化建設的主要抓手和新型城鎮化發展的重要依托，在解決“大城市病”、促進民生發展、提高治理效率、實現城市可持續發展等方面具有重要意義。自2012年11月起，《國家智慧城市試點暫行管理辦法》、《國家智慧城市(區、鎮)試點指標體系(試行)》等陸續出臺，大力推進我國智慧城市試點實踐，以探索城市構建新模式。我國智慧城市試點工作已在全國范圍內鋪開，并取得了長足發展。但不可忽視的是，由于各地政治、經濟、文化條件存在差異，如何因地制宜地開展智慧城市建設，避免簡單的“拿來主義”，建成特色鮮明的智慧城市，成為當下亟需考慮的問題。因此，對智慧城市試點的已有實踐成果進行系統梳理，對其存在的短板進行深刻反思，對于推進智慧城市提升發展至關重要。

2 智慧城市的發展歷程

2.1 智慧城市演進歷程

縱觀智慧城市的動態演進歷程，大致可分為以下三個階段：第一階段——數字城市，第二階段——智慧城市，第三階段——新型智慧城市。數字城市是智慧城市的基礎，智慧城市是數字城市延續和發展，而新型智慧城市則是智慧城市內涵與模式的進一步更新，三者緊密聯系卻又有著明顯區別。

①數字城市階段。數字城市是智慧城市的基礎，數字化為智慧城市的建設提供了不可或缺的技術支持。數字城市依托大規模數據存儲技術，以互聯網化和數字化為基礎，利用信息手段將城市的過去、現在、未來在網絡上進行三維虛擬實現。簡而言之，數字城市即使用數字化手段分析、處理、管理城市，實現城市的協調運行。數字城市的建設重點主要是信息化基礎設施建設，例如數據庫建設、互聯網應用開發等，同時注重以空間為依托的各種資源的數字化[2]。構建數字城市有助于人類對數字的掌控，并且在城市規劃等方面提供可量化管理，能對城市信息進行綜合分析及有效利用，極大地提升了治理效率，使得決策與規劃更具有針對性、科學性。

②傳統智慧城市階段。傳統智慧城市是數字城市的延續和發展。毋庸置疑，數字城市的建設促進了城市科學發展，但依然存在諸多發展瓶頸。隨著我國信息基礎設施建設的日趨完善、信息化的深度發展以及大數據、物聯網、云計算等新興信息技術的不斷涌現，新時代的城市發展提出了多元協同的要求。因此，在以用戶為中心、社會為舞臺的創新2.0大背景下，構建全面物聯、充分整合、激勵創新、協同運作的智慧城市成為了城市發展的新方向。相比起數字城市，智慧城市在建設方面更加注重信息共享與開放互動，強調智慧人民與智慧技術的融合，以充分發揮城市信息化的整體效能。

③新型智慧城市階段。新型智慧城市是智慧城市內涵與模式的更新，更是智慧城市概念中國化的成果。隨著我國智慧城市試點實踐的拓展與完善，2016年3月，《國家“十三五”規劃綱要》中首次提出建設新型示范性智慧城市。新型智慧城市的構建突出了智慧人民作為智慧城市出發點的重要性，凸顯了“以人為本”的核心理念，更加重視提升市民生活質量與獲得感，同時注重個性化、特色化的智慧城市構建。新型智慧城市對民生與服務領域的聚焦是對傳統智慧城市的飛躍與升華，同時，新型智慧城市提升了惠民服務、城市治理、數字創新等方面的智慧化，成為社會經濟融合的未來城市發展模式。

2.2 智慧城市總體情況

近年來，我國智慧城市建設方興未艾。自2012年起，國家相關部委開展智慧城市試點工作，此后，關乎智慧城市建設的長期規劃及指導意見等陸續出臺，我國智慧城市建設逐步取得成效。在此基礎上，智慧城市評價指標體系的進一步提出引導新型智慧城市有序發展。隨著國家政策紅利的不斷釋放，各省、市地方政府及相關企業均積極參與智慧城市建設，我國智慧城市數量持續上升。截至2020年4月，我國智慧城市試點數量累計達749個，并且已有部分城市成為智慧城市建設標桿，起到了極大的輻射效應。同時，我國智慧城市建設市場支出規模約266億美元，位居全球第二，僅次于美國。當前，我國正處于智慧城市向新型智慧城市建設的過渡階段，已形成了中央指引、部門協同、上下聯動的新型智慧城市發展格局。在《新型智慧城市評價指標 (2018)》中，市民體驗的權重由20%提升至40%[3]，更加凸顯“以人為本”“以人民為中心”的理念，在創新社會治理與城市管理的同時更加重視市民的感知，從而更好地為新型智慧城市的健康發展以及智慧社會的實現提供導向。

3 智慧城市的實踐探索與反思——以福州為例

3.1 福州市智慧城市構建實踐成果

福州是福建省智慧城市建設的“排頭兵”，自智慧城市試點工作開展以來，福州在智慧經濟、智慧治理、智慧民生及智慧基建等方面都取得了可圈可點的成果，為城市發展提供了創新機遇，并極大促進了福州社會變革。

3.1.1 智慧經濟

福州市智慧經濟以創新發展數字經濟為主要內容。福州市委市政府發布《“數字福州”建設三年行動計劃(2018-2020年)》、《關于加快數字經濟發展的七條措施》等若干發展指導綱要，著力推進數字經濟區域協調發展，探索人工智能、云計算、大數據等新興技術的產業化以及數字化產業新模式，從而促進福州市智慧經濟的高質量、集聚化發展。

首先，福州新區是智慧經濟發展的“新引擎”，當前已有眾多數字經濟項目在新區落地，其中不乏工業互聯網中心、智慧城市電子繳款平臺等發展勢頭強勁的數字產業項目。同時還建成了高新區軟件園、數字經濟產業園等諸多高端數字產業基地。

其次，福州市積極與互聯網科技巨頭合作，聯合打造智慧城市。例如福州市政府與騰訊公司簽署戰略協議，依托云計算、大數據等技術打造無現金支付城市；與阿里巴巴集團簽約，在福州設立支付寶數字城市科技有限公司；百度、華為等人工智能領頭企業也已紛紛落戶福州，并且建成百度智能云人工智能實驗室、華為人工智能孵化中心等。以上聯合措施在很大程度上提升了福州市互聯網運用水平，加速福州信息產業發展，推動產業結構調整升級。

最后，新零售業態成為福州智慧經濟發展的新增長極。以互聯網為依托，利用新興技術升級改造零售業，實現線上服務、線下體驗深度融合的零售新業態已在福州市取得發展。天貓小店、盒馬鮮生等新零售門店數量持續上升。零售業不再是千篇一律的店鋪，而是依據消費者畫像、資金情況、店主信息等構建的“千店千面”形態。

3.1.2 智慧治理

近年來，福州市不斷加強頂層設計，著力提高 “數字福州”智慧城市建設水平。在電子政務以及信息化管理方面均走在全省乃至全國前列，部分實踐成果榮獲中國信息化最佳實踐獎。福州市在智慧治理方面取得諸多成果，為其他智慧城市的建設提供了一些經驗。

首先，政務治理方面實現 “一網通辦”。作為 “互聯網+政務服務”綜合試點之一，福州市已實現網上辦事大廳與福建省辦事大廳的信息共享及有效對接，形成了“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的治理形態[4]。行政審批流程、內容等均于網上平臺公開，所有入駐事項在網上平臺集中受理，做到“一站式服務”及“全方位公開”。同時，在全國率先實行電子證照應用，并構筑安全可信的電子證照系統。截至2020年4月，福州全市電子證照庫已匯聚了59個市直部門、374個區縣部門，登記證照及批文5741類共計1908萬份電子證照[5]。

其次，社區治理方面實現精細化、智能化。以福建首個智慧社區——福州市軍門社區為例，該社區在智慧養老方面，利用智能水表對獨居老人用水數據進行建模，關注老人用水異常，系統出現預警，及時提供幫助；在智慧環衛方面，社區垃圾桶已連接物聯網系統，在垃圾裝滿時可及時處置；在智慧管理方面，社區內裝有智能井蓋、智能信報箱、智能門禁等設施，提高了社區居民的安全感、幸福感。此外，晉安區創新推動社區防疫智慧治理，搭建運行“晉我家”小程序，并且運用智能人臉識別技術輔助疫情防控工作，推廣智能防疫。

最后，社會治理實現數字網格化治理。福州市構建了數字城管系統，將城市管理問題由分散狀態轉向集中化，統一受理后分別派遣至專業機構，極大提升了城市管理效率。截至2020年4月，福州市數字城管系統共受理有效案件197648件，結案率高達99.09%[6]。此外，福州市依托網格化管理服務系統及“e福州”App，與福州市“12345”平臺對接，將群眾反饋的問題通過扁平化流程進行分流處置，實現了網格內排查與無盲區治理。

3.1.3 智慧民生

首先，智慧教育是智慧民生建設的發力點之一。福州市積極開展中小學智慧校園試點實踐，建設省級智慧校園云數據平臺，以及福州一中、福州市實驗小學、福建師范大學附中、福建師范大學附小等4所學校的智慧校園應用系統、智慧校園平臺及配套設施等，推動新興技術在校園中的創新應用，促進信息技術與教育的深度融合，并且借助智慧化教學產品及設備實現了線上教學全覆蓋，真正做到“人人皆學、處處能學、時時可學”。

其次，在醫療衛生方面，福州市積極打造智慧醫療，其中以鼓樓區東街街道社區衛生服務中心的智能化升級最為亮眼。這是鼓樓區打造的首個家門口互聯網衛生服務中心，市民只需利用手機上由電子健康碼、金融支付碼及醫保結算碼融合生成的“三碼融合碼”，便能夠實現“一機在手，看病不愁”。“三碼融合”的智慧創新舉措省去了市民攜帶醫保卡、病歷的繁瑣以及長時間排隊的困擾，還能直接在自助機上完成結算及取藥流程。

最后，在市民生活方面，福州實現市民掃碼乘車服務全覆蓋，同時，智能交通出行助手應用平臺的建設使得市民能夠隨時查詢公交、地鐵實時到站信息。同樣，市民可以利用“e福州”App進行教育繳費，小學入學預報名；社保、公積金、水電費等在線查詢繳納；網上預約掛號、醫療網點查詢等業務。此外，市民旅游還可在線上購買門票，在景區商鋪、停車場掃碼支付等。總之，智慧民生的諸多創新舉措使生活更加智能化、高效化、簡便化。

3.1.4 智慧基建

新基建為福州市高質量發展提供網絡支持。當前，福州市新基建指數為89.2，位居全省第一位[7]。大批涉及5G網絡、人工智能、大數據、工業互聯網等技術的智慧基建項目在福州加速建成。

首先，福州作為首批5G城市之一，大力推進5G網絡基礎設施建設。隨著5G牌照正式發放，福州市加速5G布局，擬建設逾3000個5G基站，并且在2019年已實現新增100M及以上固定互聯網寬帶接入端口180萬個，固定寬帶家庭用戶規模達1700萬戶，其中100M以上用戶達1360萬戶，占比達80%的建設目標[8]。5G將更多與傳統行業結合，加速產業數字化升級，為智能經濟的發展提供有力支撐。

其次，工業互聯網是智慧基建的建設重點之一。福州市著力構建以工業互聯網為載體的制造業發展格局。福州市人民政府印發一系列推動工業互聯網創新應用的實踐措施，支持工業互聯網平臺建設，支持工業企業“上云上平臺”，大力夯實智慧經濟發展基礎，助力制造業轉型升級。

最后，在智慧基建領域，窄帶物聯網(NB-IoT)建設已取得顯著成果。福州市已建成首個窄帶物聯網開放實驗室，并且換裝了30萬個NB-IoT智能水表，逐漸實現“智慧水務”。同時，福州目前已有2萬盞左右的NB-IoT路燈，以及眾多基于該技術的地下井室液位監測、井蓋檢測設施[9]。窄帶物聯網技術為福州智慧基建的建設提供了必要技術支持。

3.2 福州市智慧城市建設中的短板分析

3.2.1 智慧城市建設缺乏鮮明特色，區位優勢不突出

每一個城市都有其獨特的自然、經濟、歷史、人文條件，都擁有獨一無二的城市風格。智慧城市建設過程中應該重點展現其特色面貌，而不是照搬其他城市的建設模式。誠然，試點城市的建設經驗值得學習與借鑒，但是各地方政府在統籌規劃當地智慧城市建設時應該充分考慮本地的基礎與特色，因地制宜地制定好城市特色化發展方案，明確城市發展目標及戰略地位，著力突出本地的區位優勢。例如，北京市在智慧城市建設中形成了“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市布局規劃，該模式能充分適配北京市疏解非首都功能、延續古都歷史格局等現實需求。此外還有以“智慧港口”建設為亮點的寧波市、以AI深度應用為特色的上海市等特色案例。毋庸置疑，福州市在建設智慧城市過程中取得了極大成效，但不可否認的是福州市城市建設缺乏其鮮明特色。福州與臺灣隔海相望、一水相連，是促進兩岸商業、文化、人才交流便利化與兩地深度融合發展的特色城市。但福州智慧城市建設整體規劃中卻沒有突出展現其對臺優勢，良好的區位優勢尚未帶來互補發展的新格局。

3.2.2 多元主體化建設模式未成型，投資建設主體單一

在新時代背景下，國家及地方治理更加重視多元協同，治理主體逐漸由單個向多個擴展，也不再拘泥于上下級垂直管理。同樣，城市建設也需要多個主體協同進行，政府、企業、機構等主體都應該是城市建設的助推者。然而，縱觀福州市智慧城市建設實踐成果，可以看出智慧城市投資建設主體相對單一，大部分由政府主導進行。由于社會主體對投資風險沒有強大的把控能力，因此在交易成本不確定的情況下，企業、機構、公眾等社會主體對智慧城市建設的參與積極性不高，導致多元主體化建設模式尚未成型。在此情況下亦引發了一系列亟待解決的問題，例如缺乏市場競爭機制導致的資源浪費、“政出多門”導致的重復建設、地方財政負擔重等問題。

3.2.3 “信息孤島”問題仍存，信息資源尚未實現互聯互通共享

智慧城市的建設重點之一就是信息資源的開放共享與融合。通過大數據平臺將各個管理機構之間的數據、信息、資源進行有效整合及互聯互通，進而實現數據共享，是智慧城市建設的核心。但令人遺憾的是，在過去幾年的智慧城市建設中，福州市對于政府信息數據資源的開放共享程度較低，統一的政務數據共享平臺建設尚未得到應有重視。由于行政管理體制條塊分割、分治管理現象的存在以及建設標準不統一，導致各部門間缺乏有效協同，信息數據的對接與融合存在難度[10]，“信息孤島”掣肘政府效能的提升。以新冠肺炎疫情防控阻擊戰為例，智慧城市的信息化基礎建設曾被寄予厚望，但是在抗擊疫情的過程中仍然出現了靠純手工排查人員等現象，可見當前的信息數據融合共享還有很長的路要走，數據傳遞的時效性、精準性仍有待提高。

3.2.4 對智慧人才重視程度不足，智能化研發缺少人才保障

智慧城市與其他相似概念的最大區別在于，智慧城市始終把人作為城市建設的出發點，始終強調智慧人才對智慧城市的推動作用，注重人與技術的平衡發展。值得注意的是，智慧城市建設的基礎是大數據、云計算、物聯網等新興技術，并且隨著城市建設進程的推進需要進一步升級優化，而這些技術的開發升級都需要專業人才的鉆研探索。同時，新技術的突破應用仍然是建設智慧城市的瓶頸，尤其在大數據分析管理以及數據挖掘等領域仍有待深入拓展。盡管近年來福州市不斷加大智慧城市建設的研發投入，但是對智慧人才的重視程度不足，對重點領域科技創新人才的培養力度不夠大，從而導致智能化研發缺乏有力的專業技術人才支撐。智慧人才的不足使得依托于新技術的新興產業發展滯緩，并且技術研發平臺存在的諸多技術漏洞也引發了智慧城市建設中跨界融合與創新程度不足等問題。

4 智慧城市深化發展的路徑

4.1 切實做好頂層設計，著力發展優勢產業

智慧城市建設是一項復雜、龐大的系統工程，耗費時間長、資金投入大、涉及項目廣，因此切實做好頂層設計至關重要。國家層面要出臺統一的指導建設方案，對關鍵項目進行統籌規劃，實施統一宏觀標準，加大相關部門協同運作，引導全國智慧城市試點實踐及推廣建設。地方政府要積極響應中央號召，在大方向不變的前提下結合本地優勢及特色，因地制宜地出臺短期、中期、長期建設計劃，為智慧城市建設提供戰略性、全局性發展指向，避免陷入“人走政息”的建設困局[11]。尤其是，各城市應該聚焦本地基礎條件及優勢領域，充分發揮區位優勢，有選擇地發展智慧產業，將本地優勢領域做大做強，凸顯地方特色，從而打造特色鮮明的智慧城市。此外還應形成各鄰近智慧城市互補發展、協同合作的新格局，最終實現統籌規劃與特色化建設相結合。

4.2 構建多元主體化建設模式，實現政府、市場、社會三元共建

政府在智慧城市建設進程中扮演了重要角色，在一定程度上確保了智慧城市建設的科學穩健推進。然而政府在人力、物力、財力方面的投入也存在巨大浪費，未能實現以最小的投入換取最大的成效。因此亟需轉變政府主導型建設模式，多元主體化建設是智慧城市構建的未來發展模式。首先，要引入市場機制，通過價格、資源等方面的良性競爭，使企業積極參與智慧城市建設，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，從而實現社會資源高效配置。其次，多元主體化建設模式并不等于政府退出，而是轉變政府職能，從“實施者”導向“引導者”。智慧城市建設前期，政府已建立強有效的部門協同機制，打下良好的信息化設施，因此在中后期的城市發展中，政府應該更多地發揮引導作用，使企業、機構等社會主體參與智慧城市的投資建設及運行。加強建設以企業投資為主，政府配合為輔的產學研合作模式[12]。最后，應該形成政府、市場、社會三者協同、三元共建的良性互動機制，確保智慧城市建設有序推進。

4.3 強化信息資源整合能力，破解“信息孤島”難題

首先，政府部門應運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新[1]。不斷以統一的建設標準完善數字信息管理平臺，健全數據標準體系和動態更新機制，考慮與當地乃至其他城市的適配性，打通數據壁壘，降低不同系統之間的信息數據轉換難度，實現跨部門、跨區域、跨層級的信息互聯互通共享。其次，完善治理體制，解決現存的行政體制條塊分割、職能定位不清的問題。各部門應明確職責，避免推諉扯皮，通過部門協同運作與信息數據共享交流，促進問題妥善解決。同時整合公共衛生、應急管理、交通運輸等領域的數據信息，以提升信息資源整合能力作為破解“信息孤島”難題的有效途徑。再次，智慧城市建設中還應重視政務數據與社會數據的整合，提高公民、法人、社會組織等社會主體對數據的可獲得性，利用項目合作等渠道進一步挖掘數據信息的價值，發揮數據信息的優勢，提升智慧城市建設與治理的效能。

4.4 注重人才引進與培養，打造專業人才隊伍

專業技術人才作為智慧城市建設的支撐力量，應該成為政府重點關注的培養對象。培養與引進創新型技術人才能夠彌補智慧人才缺口，而建設一支具有專業素質的人才隊伍是突破城市建設技術瓶頸的有效方法。首先，在政策層面要實施獎勵性人才政策，吸引全國各地乃至海外優秀人才，從住房保障、稅收收入、公共服務等諸多方面對其給予全方面、高標準的福利激勵，創造吸引人才的“軟環境”。此外，要積極加強與互聯網、大數據龍頭企業開展對接，通過優化智慧產業布局，創造人才引進的“硬環境”。其次，要加大創新型智慧人才的培養投入。重點與高校、研究所等進行協同合作，開設新型智慧化、信息化學科，培養復合型、高層次、滿足智慧城市建設需求的人才。最后，要加大培訓現有人才，提高現有人才隊伍整體素質。注重樹立新型現代治理理念，強化人才隊伍的技術與管理水平，打造一支專業化人才隊伍。

5 結論與展望

智慧城市試點實踐的推進是一個循序漸進的過程，盡管諸多智慧城市試點建設已取得了日益豐富的實踐成果，但目前我國智慧城市的建設仍處在初級階段，其中還存在許多短板，尚有不少技術仍需進一步探索與發展。通過對福州市的分析，可以得出以下結論：首先，智慧城市建設應切實做好頂層設計，著力發展優勢產業，將統籌規劃與特色化建設相結合。其次，應構建多元主體共同參與的建設模式，實現政府、市場、社會三元共建。再次，依靠信息資源整合能力提升，解決“信息孤島”問題。最后，積極引進與培養智慧人才，打造專業化隊伍。智慧城市的完善構建是城鎮發展的未來目標，地方政府如何實現從傳統智慧城市建設邁向特色化、人性化的新型智慧城市建設，是一個亟需研究和考慮的問題。綜上所述，作為城市革命性改革的主題，智慧城市的未來發展值得期待。