協同治理視閾下后脫貧時代農民返貧風險及治理對策

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350007)

1 后脫貧時代我國面臨返貧風險新挑戰

2020年，是脫貧攻堅戰的決勝之年，農村貧困人口如期脫貧，意味著中國貧困治理步入后脫貧時代。所謂后脫貧時代，是2020 年以后，中國農村貧困人口全部脫離絕對貧困狀態，貧困治理的工作重心從絕對貧困轉向相對貧困。從過去的脫貧經驗來看，深度貧困地區存在“一邊脫貧、一邊返貧”現象，貧困地區的經濟基礎薄弱、農業基礎脆弱、基礎設施脆弱，貧困人口受教育水平低、人力資本發展滯后，都制約著脫貧地區和脫貧人口的可持續發展。統計資料顯示,脫貧人口的返貧率較高,在一般年份為10%左右,受災年份則高達20%以上[1]；在2010年的扶貧人口中，有2/3屬于返貧人口[2]。2020年之后，扶貧政策“斷供”后，如何有效降低脫貧人口返貧風險，實現可持續性脫貧，成為后脫貧時代的重大議題。

2020年以來，由于新冠肺炎疫情的突發并且轉向疫情防控常態化，經濟發展受到阻滯，大量進城務工人員就業率下降，生計受挫，因疫衍生的后續影響導致返貧風險高企，使我國脫貧攻堅任務在尾聲階段又面臨嚴峻的挑戰。今年5月28日，李克強總理在出席十三屆全國人大三次會議記者會上說道：“我們人均年可支配收入是3萬元人民幣，但是有6億中低收入及以下人群，他們平均每個月的收入也就1000元左右。1000元在一個中等城市可能租房都困難，現在又碰到疫情，疫情過后，民生為要?！?000元的月收入已經超出貧困標準線2300元/年許多，但實際上也只能維持非常低標準的生活。從這個意義上說，脫貧事業還有很長的一段路要走。

2 后脫貧時代農民返貧風險剖析

扶貧作為一項全國范圍內的系統工程，地方經濟社會發展不平衡、地方基層執行扶貧政策存在差異、扶貧政策的短期效益目標導向等，將成為脫貧攻堅結束后脫貧地區返貧的潛在影響因素。

返貧是指經過扶貧開發后已經脫離了貧困的地區或人口又重新陷入貧困的現象。學術界對于返貧已有較豐富的研究成果，有的從返貧人口特征(生存艱難型、溫飽不穩定型、素質低下型、環境惡劣型、天災人禍型)出發，分析返貧原因以及相應對策[3]；有學者從返貧的各種現象出發，將返貧模式分成斷血式返貧、狩獵式返貧、失敏性返貧、轉移性返貧和傳遞性返貧[4]；有的著眼于農村“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現象，認為這種現象的主因是經濟脆弱性[1]。有學者認為，教育扶貧是阻斷返貧與貧困代際傳遞的根本之策[5]；還有研究認為應該從提升公共服務水平的角度，致力于貧困地區公共服務均等化，以實現減貧、防返貧目標[6]。從返貧治理角度出發，應引入整體性治理框架，以構建返貧阻斷長效機制[2]；基于整體性治理的視角，強調協調與整合，邁向創新扶貧之路[7]。目前學界從協同治理角度研究脫貧攻堅后的返貧困風險的治理問題相對較少。本文在綜合以上文獻研究結論的基礎上，對后脫貧時代的返貧風險及其治理對策作進一步探討。

2.1 農村貧困的波動性、反復性與脆弱性

當前，我國農村貧困是一種波動性、反復性與脆弱性的貧困。首先，從地理位置上看，由于貧困地區大多位于“老、少、邊、窮地區”，這些地區由于交通不便、資源匱乏、消息閉塞，通常以小農經濟為主，很難形成產業規模、具有一定的先天不足性，這樣的區域經濟基礎薄弱，容易遭受自然災害，一場不大的災害都可能導致當地的農民迅速返貧。其次，脫貧戶的存量資產較少，甚至趨于沒有。貧困戶在壓力型的扶貧政策以及下沉基層的扶貧干部的強勢輔助下，即使暫時脫了貧，也很難會短時間內累積下存量資產。貧困戶的一個孩子考上大學或一個家庭成員生病，就可能使家庭一夜返貧。

2.2 扶貧政策片面性與短期效應性

政府脫貧績效評價目標的“短期性”與能力扶貧目標的“長期性”形成的矛盾，也決定了脫貧目標的脆弱性與反復性。當前我國一些貧困地區為了“圓滿”完成脫貧任務，有些基層干部大搞“材料政績”，用“數字脫貧”替代真正脫貧，扶貧小組一旦撤離，脫貧戶迅速回到貧困狀態；有的地方政府實際采取的扶貧行為和措施暴露出過于強化短期目標的導向性，換來的代價是犧牲了當地長期扶貧項目的發展規劃。“短、平、快”的扶貧項目只能解決貧困戶眼前的問題，然而卻犧牲了貧困地區或貧困戶的長遠利益，暫時使貧困戶脫離貧困，卻陷入了將來更長遠的生存困境。有些扶貧干部不顧市場經濟規律，盲目要求一致性、規模化，導致一些地方扶貧產業趨同嚴重，導致有些當季農產品嚴重滯銷、爛在地里，致使貧困戶損失慘重。

2.3 脫貧戶自身反貧困的內生動力弱

盡管脫貧戶在長期的扶貧扶助中享受了政策福利，但由于長期的經濟社會發展水平低下導致脫貧人口素質普遍不高，他們實現了“扶貧”但沒有實現“扶志”的目標，產生了“福利依賴”，習慣了“等、靠、要”，對發家致富沒有很強的進取心。離開了扶貧政策的“輸血”，后續的“造血”功能薄弱，形成了一邊脫貧、一邊返貧的怪圈。這是脫貧戶再度返貧的主要原因。

2.4 貧困地區公共服務不完善

貧困地區居民普遍在教育、醫療衛生等公共服務方面的供給不足，以及因基礎設施薄弱、基本社會服務水平低下，使當地貧困現象代際傳承，數代人因此難以走出貧困的桎梏。與非貧困地區相比，貧困地區的教育、醫療衛生等基本公共服務在數量和質量上都存在嚴重不足，使貧困地區的自我發展能力變得更弱[8]，返貧風險居高不下。

貧困地區人民受教育水平較低，還存在較為普遍的“教育無用論”， 農戶不愿意在子女教育上多投入時間和金錢，為了家庭眼前生計著想，會更早地將子女推上就業崗位，短期上看對家庭擺脫貧困有利，長遠上看導致家庭貧困的代際傳承， 并且也無法給當地發展輸送高質量的人力資源，無法助力當地經濟擺脫貧困根源。

2.5 疫情衍生的鏈式反應導致返貧風險增加

新冠肺炎疫情的暴發給經濟社會秩序帶來沖擊，不可避免地影響到來之不易的脫貧攻堅成果。具體來看，農產品銷售收入呈驟降態勢、經營風險增加；農民外出務工受阻、就業率下降，農業外收入銳減甚至為零；農村產業發展受到沖擊，基礎設施和脫貧攻堅項目進度延后，公共服務新短板暴露出來，脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶返貧風險驟然升高。

3 構建后脫貧時代返貧風險的協同治理機制

防止貧困地區脫貧戶短暫脫貧后再度返貧，是當前政府在農村工作中的一項重要任務。貧困是社會的固有頑疾，無法一勞永逸地消除。在脫貧—防返貧的循環治理中，依靠政府主體單方面或脫貧戶個體本身遠遠不夠，需要聯系和動員社會多主體共同參與實現協同聯動幫扶，“鼓勵支持民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接”，這一扶貧政策指向體現的就是協同治理的思想。協同治理不僅有效體現在脫貧攻堅的全部過程，脫貧后的防返貧治理更離不開協同治理。協同治理理論肯定了政府部門在社會管理中的核心和主導地位，同時也強調了其他主體參與度與重要性。通過政府主導、企業和社會助力、脫貧戶積極參與，發揮各方優勢協同治理，合理配置資源，進而降低返貧風險，實現共同富裕。

3.1 做好脫貧攻堅期間部分政策的延續和銜接

由于脫貧人口具有脆弱性、邊緣性等特點，他們仍然是社會經濟生活中的弱勢群體[9]。貧困者陷入貧困的程度越深、時間越長，返貧的慣性、牽引力就越強。隨著他們脫離深陷已久的“貧困戶”身份，大部分由國家或社會主導的扶持或干預力量會相繼撤出，許多脫貧人口又開始退回到原先難以持續自我發展的貧困狀態，貧困現象周而復始，從而陷入“貧困陷阱”。因此，2020年后要注重部分扶貧政策的延續，形成緩沖期、過渡期，使貧困人口逐步退出，避免出現斷崖式終止。后脫貧時代農村貧困治理應堅持以人為本，以人力資源為最重要的發展動力，通過教育、就業、產業等多維度的關注路徑，推動脫貧人口和防返貧事業的全面可持續發展，實現貧困治理與鄉村振興戰略的有效銜接。

3.2 提高貧困地區公共資源配置，提升貧困人員抵御返貧風險能力

《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020 年)》確定的貧困人口脫貧目標為實現“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿， 保障其義務教育、基本醫療和住房，“三保障”即強調對貧困地區、貧困人口的公共服務的供給保障。 要解決貧困地區居民醫療衛生、教育和公共服務等方面的供給短缺，應進一步加大財政對基本公共服務領域的傾斜力度，通過加強對貧困地區基本公共服務水平提升速度以及均等化，提高貧困地區農業生產率、勞動力就業率和貧困人口生產力水平、教育水平，總體提升貧困地區人口的自我發展能力，對于徹底脫貧并且杜絕再次返貧有重大意義。

脫貧人口由于自身的脆弱性，自我保障與自我發展能力較弱，應加大對脫貧人口的保障力度。政府應加快建設和完善覆蓋全民的社會保障制度，進一步完善社會救助式扶貧制度，為貧困戶提供醫療衛生、教育等政策傾斜，全力承擔起貧困地區社會保障的責任與義務；對老、弱、病、殘等缺乏或喪失勞動能力的貧困戶實行兜底，保障其基本生活需求并給予他們子女受教育的機會，防止脫貧人口返貧或貧困的代際傳承。

3.3 發展適應當地的產業鏈，有效遏制返貧，充分發揮市場優勢，助力鞏固脫貧成果

首先,有選擇地扶持和培育特色優勢產業。政府應積極探索各貧困地區的優勢資源及產業，因地制宜發展與當地人文、環境及資源相適應的特色生態農業，并充分利用“互聯網+”以及大數據的優勢，發展“淘寶村”“電商村”，開發生態“美麗鄉村”“農家樂”等，帶動當地新興產業及旅游業的發展。由鄉村干部帶頭開啟“直播帶貨”等新模式，加大扶持支農產業的力度，對落后產能的傳統農業進行積極迭代，積極發展現代農業，把資源開發利用、環境保護與農民持續增收結合起來，促進生態農業、特色農業與規模化農業的發展。此外，政府應在產業扶持的同時，盡可能為條件較差的貧困人口提供就業機會，以推動當地村民脫貧致富為目標；其次，政府應提供政策優勢，引導當地民營企業參與幫扶。民營企業靈活性高、帶動能力強，幫扶方式多樣，從產業扶貧、安置就業發展到扶貧車間、互聯網扶貧等新模式，助力貧困地區脫貧人口邁向致富新生活。

在企業精準幫扶方面，全國工商聯發起的“萬企幫萬村”做出示范。有關數據表明，截至2020年6月底，進入“萬企幫萬村”精準扶貧行動臺賬管理的民營企業有10.95萬家，精準幫扶12.71萬個村(其中建檔立卡貧困村6.89萬個)；產業投入915.92億元，公益投入152.16億元，安置就業79.9萬人，技能培訓116.33萬人，共帶動和惠及1564.52萬建檔立卡貧困人口。

最后，加強貧困地區生態環境建設，以保護和改善貧困地區生態環境為出發點，在發展生態產業中治理貧困，在減貧中改善生態，將貧困地區的“綠水青山”，打造成助力貧困地區可持續發展的“金山銀山”，為脫貧人口持續“造血”。

3.4 持續吸引和激勵非政府組織參與反貧困事業

反貧困一直是非政府組織(NGO)最為關注的基本領域之一，過去NGO參與扶貧的成效顯著。以中國青少年發展基金會開展的希望工程為例，根據《希望工程2018年工作報告》，2018年學生資助項目支出共計1.349億元，受益建檔立卡貧困戶2.3865萬人；學校資助項目支出3592.5萬元，受益建檔立卡貧困戶19.4萬人；公益活動項目支出人民幣727.02萬元，受益建檔立卡貧困戶11250人；希望醫院(衛生室)項目支出人民幣99萬元，受益建檔立卡貧困戶1000人。

NGO參與扶貧以其效率高、創新、靈活、資金來源多元化，且更接近窮人的特點，對貧困人口開展精準扶助更具專業優勢。NGO的扶貧領域廣泛，涵蓋救災、扶貧、養老、助孤、支教、助學、扶殘等方面，可有效彌補政府基層扶貧人力、財力、物力的不足。此外，NGO還可以廣泛吸納貧困人口參與志愿者服務，既有助于提高貧困人口就業，更有助于扶貧措施的有效落地。

3.5 激發脫貧人口的內生動力，建立貧困治理的長效機制

“精準扶貧不是簡單地送錢送物，而是要激發貧困地區和貧困群眾的內生動力，調動貧困群眾的積極性、主動性和創造性，引導貧困群眾樹立主體意識，發揚自力更生精神”。習近平總書記明確指出了貧困產生的根源性因素，強調了發揮主觀能動性、扶志扶智在扶貧脫貧中的重要作用。將“輸血式扶貧”轉變為“造血式脫貧”，把“要我脫貧”轉變為“我要脫貧”，扶貧更要扶志，方可實現可持續穩固脫貧。

4 結束語

習近平總書記明確指出，打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務。脫貧摘帽是鄉村振興為前提和基礎，鄉村振興戰略則為脫貧摘帽更加穩定、脫貧戰果更加持久提供保障。如期完成脫貧摘帽任務充分體現了國家制度的優越性，也肯定了過去幾十年的扶貧措施及政策的正確性。但防止返貧是我國后脫貧時代面臨的巨大挑戰，需要發揮協同治理的優勢，號召全社會力量積極參與。