包容性發展視角下飲用水水源保護區的治理與完善

郭甜 黃錫生

摘要 飲用水水源保護區制度是落實最嚴格資源管理的基礎性制度，旨在通過分級隔離污染行為維護水源地生態環境，保障人民群眾飲水安全。然而，飲用水水源地作為自然與人類的生命共同體，帶有自然性和社會性雙重身份，依據僵硬而統一的格式化規范建設保護區，不符合當代講求社會利益兼容和改革成果共享的治理原則。在包容性發展概念下審視飲用水水源保護區制度，其技術標準體系采用管道式觀察方法，掩蓋了水源地地質與人文特征，使管理機構不能完整、準確地吸收信息，降低了立法對規制對象初始值的敏感性，產生立法路徑偏差。其規制手段采取一刀切式的居民搬遷和企業關停，忽視了人與自然、人與人的共生群落關系，不僅增加了保護區建設成本，也不利于探索環境友好型生產生活方式。行政機構職權分配上的交叉混亂，致使責任主體不明，增加了處罰失當的風險。為優化制度運行機制并提升法律實施效果，飲用水水源保護區制度應當汲取包容性發展的能量，擴大水源地特征的關注范圍，制定個性化的環境質量標準和水質標準。區分環境增益性行為與環境損益性行為，以行為清單為依據進行多樣化的行政補償和行政獎勵。行政管理上逐步向單一主體過渡，發揮組織集中控制優勢，并建立立體監督追責體系加強對污染行為和政府行政的雙向監督。最后，通過創設多元主體參與的保護區管理委員會，協調各方利益關系，幫助政策落地。依此路徑調整，能夠進一步推動飲用水水源保護區向“合作-服務”型的包容性發展方向邁進。

關鍵詞 飲用水水源保護區制度;水污染防治;包容性發展;公眾參與

水是生命之“元”，為保障人民群眾飲水安全，2002年《中華人民共和國水法》確定建立飲用水水源保護區制度，并在《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》等法律規范中重申和確認。2018年4月，習近平總書記在中央財經委員會第一次會議和推動長江經濟帶發展座談會上提出飲水安全是人民生活的一條底線，做出打好水源地保護攻堅戰的重要指示。但是，生態環境部于2018年5月和9月開展了兩輪全國集中式飲用水水源地環境保護專項督查，環境問題由4 481個反增至6 251個，不少水源地整治進展嚴重滯后甚至零進展，某些地方政府出現弄虛作假或者“一刀切”式地粗糙執法。可見，飲用水水源保護區制度仍然以壓力傳遞型方式實施，水源地居民、企業利用資源的需求與保護區建設要求的矛盾仍舊突出。當前學界對飲用水水源保護區制度的研究主要圍繞行政規范化管理、治污技術提升或個案問題分析，系統性、理論性不足。為此，以包容性發展概念為指導，對飲用水水源保護區法律制度的規制邏輯、原因行為的科學性、行政權責分配與監督等進行多角度審視，旨在解決規范系統內在的矛盾疏漏，促使其向法治推進型實施方式邁進，讓飲用水水源保護區煥發活力，真正實現保障飲水安全的核心價值。

1 問題的提出

飲用水水源保護區的規制方法是以立法限制水源地周邊的人類活動，通過空間隔離提升水源質量。根據法律規定，飲用水水源保護區劃分為兩級，必要時設置準保護區。一級保護區內禁止存在與供水、保護水源無關的建設項目，禁止從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。二級保護區內禁止存在排放污染物的項目，從事網箱養殖、旅游等活動，應采取措施防止污染。準保護區不得新建、擴建嚴重污染的項目。理論上照此執行足以達成制度目的，但是實踐中飲用水水源保護區經歷了多輪聯合執法和環保督查行動，環境問題不減反增。這表明單向增強執法力度的效果極其有限，在立法中存在遺漏環節并導致了實施路徑的偏差。回顧制度建立之初，保護區劃定后當地居民和企業對土地、水、礦產等資源的開發利用受到了嚴格限制，發展權利對飲用水安全的公共利益做出最大讓渡，可構成“特別犧牲”。但是，水源地具有自然性和社會性雙重身份，既是相對獨立的生態系統也是人類賴以生存的環境資源，帶有地質、氣象、人文傳統等豐富的個性化特征。統一的格式化建設會遮蔽其存在，反向引誘基層執法部門為達成硬性指標，弄虛作假或“一刀切”式地處理問題：例如采用直接壓縮保護區面積使問題合法化、以“清障疏浚”為名在一級保護區行砂石開發之實、為應對督查直接向污染企業發放合法證明或直接關停等。保護區所涉自然、人群的利益難以兼容，環境治理效果差且不能持續，阻礙了環境友好型生產生活方式的探索和水源地整體生態功能的提升。社會實踐變化迅速，法律規范本身具有一定的滯后性和僵硬性。因此，亟需以新思維重新審視、檢修飲用水水源保護區既有的制度規范體系，找到并解決隱性問題，優化制度運行機制。

2 包容性發展概念下對現行飲用水水源保護區制度的審視

包容性發展概念來源于“包容性創新”，印度學者在研究中發現提高產業創新能力離不開經濟弱勢群體的參與。他們在經濟過程的源頭提供產品需求，并且在商品流通環節的末端消費產品，提升其參與經濟活動的機會與能力可以助力經濟發展的全過程。世界銀行進而提出“親貧式發展”概念，要求國家在發展過程中要向低收入者提供更多社會保障，提高其工作能力。因為很多國家出現了人均收入提高，但貧困人口不能減少的情況[1]。2007年亞洲開發銀行首先提出“包容性增長”理念，在全球范圍內“尋求區域、經濟、社會、生態等平衡、協調、可持續增長”[2]。2017年世界經濟論壇開幕式習近平主席提出，“中國要堅持公平包容，打造平衡普惠的發展模式。‘大道之行也，天下為公。發展的目的是造福人民。要讓發展更加平衡，讓發展機會更加均等、發展成果人人共享，就要完善發展理念和模式，提升發展公平性、有效性、協同性”[3]。2018年11月習近平主席于第一屆中國國際進口博覽會開幕式上提出“包容普惠、互利共贏才是越走越寬的人間正道”。中國正式將包容性增長概念提升為包容性發展概念，因為增長不等于發展，供給能力提升或者人均收入提高都可以稱為增長，包容性發展關注的主體不僅限于經濟弱勢群體，而是惠及所有人群，發展內容不限于增加經濟指數，而是擴展到與政治民主、文化繁榮、社會和諧、生態健康“五位一體”的格局，形成了中國特色社會主義改革的理論指導框架。

包容性發展是指通過合理的制度安排實現各類人群的利益兼容，提升個體發展能力、獲得發展機會并能夠平等享受發展成果而不受排斥，實現社會政治、經濟、文化、生態和社會環境的整體優化，最終實現人類更好的發展[4]。其內涵解讀主要有三個層面：首先，邏輯起點是發展主體的全面覆蓋性。沒有全民參與的發展是不均衡的發展，成果共享也會失去公平性。親貧發展的缺陷在于過度依賴政府進行資源再分配，增加社會福利只能在短期內提供幸福感，甚至造就過分依賴福利的懶漢，造成社會發展動力不足、財政負擔過重和不公平問題。包容性發展要使所有人參與到經濟成長過程中，篩除社會救助體系中“搭便車”的人，培養更多勞動者與消費者，提高社會活力。第二，經濟發展過程的全面優化。包容性發展要使產業結構、區域結構更加合理，消費結構更加均衡、分配結構更加公平，除了進一步增加經濟的市場化改革，還要注重培育內生性經濟增長動力，提高人力技術投入。第三，政治制度上民主改革的深化。更好地聆聽和回應社會各階層的聲音，有助于提升行政效率和公平。并且，政治制度的安排直接決定公共資源分配和使用情況，只有頂層設計注重社會管理和公共服務的人本性、科學性、可及性，才能夠保障包容性發展實現成果共享的本質目的。

在包容性發展概念下審視飲用水水源保護區制度的設計與實施過程，其缺陷主要表現為三個方面：首先，立法技術層面，技術標準體系掩蓋了水源地地理和人文特征，為水源地進行多樣化的保護和發展利用預置了“天花板”。第二，法益結構層面，忽視轉變和利用人與自然、人與人的共生關系，認為保護環境的公共利益與原住居民的私人利益不能兼容，依賴拆遷補償等社會保障機制而不注重居民生產生活技能的本地化、生態化轉變。第三，法律實施方面，行政主體職能交叉重復，行政執法效率不高，社會監督與民主參與機制不完善，未能發揮多元主體進行社會治理的加成效果。缺乏包容性發展概念的指導，飲用水水源保護區的建設才會陷入以執法強推的泥淖。

2.1 技術標準體系的管道式視野

飲用水水源保護區技術標準體系存在的不包容問題，在于管道式觀察導致丟失個性特征，損害立法對規制對象初值的敏感性，進而產生路徑偏差。管道式觀察是指在行政管理過程中截取特征并制定相應的標準體系，使得“視野中心位置的現象更清晰，更容易被度量和計算”[5]。從描述問題到提出解決方案需要方法指導和邏輯過渡，制定技術標準可以將社會管理簡單化，禁止模糊與不合理。以統一的法律規范建立文化共同體并形成新的對話機制也有助于形成理性經濟行為，提升社會公平和效率。標準體系就是知識過濾器，通過對事實經驗的概括總結，將復雜問題過濾到可以管控的程度。但是，這種抽象化和實用主義邏輯也存在“管道式視野”的弊端，即特征關注的有限性，過度簡化也會忽略其他重要特征。不確定性理論認為，帶有目的的觀測作用會隨著時間變化，以至于改變現象本身，真實不能被準確測知。單純依靠觀察量無法建立正確理論，而恰恰是理論決定了我們可觀察到的事實[6]，即立法的路徑依賴問題。我們習慣截取個別目標、制定標準來治理污染，卻忽略了標準本身是否科學合理。管道式視野是“見樹不見林”的管理方法，將未能被人類完全理解的復雜生態過程割裂開，試圖獲得單一的價值工具。以自然主義觀來看，標準體系消滅了生物個體與生態過程，只留下國家感興趣并愿意管理的自然資源。從人類學觀出發，人與自然的相互影響關系也被遺忘了。評價技術標準體系的視野范圍過大還是過小，最好的方法就是看什么東西落到了視野之外。水源地不僅要治理污染，還有企業的生產經營、社區的日常生活等，包容性發展提出的要求，并不是要趕走所有人才有干凈的水，而是人住著也能喝到干凈的水乃至更干凈的水。在現有技術規范體系之下，對水源地的描述存在虛構的簡單表達，被管理機構吸收的信息不夠準確，營造出保護區只需要“治理污染”一個中心任務的假象，視野之外的事實諸如水源地生態、生產方式、社區文化等都被忽視了，其對保護區制度的實施效果往往具有關鍵作用。2018年6月，中共中央、國務院發布的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》再次強調，“堅持人與自然和諧共生”“生態環境是統一的有機整體”“提倡綠色居住”[7]，除了治理污染，保護區更需要設計人與資源環境和諧共存的長遠方案。《飲用水水源保護區劃分技術規范》（以下簡稱《技術規范》）對水源地類型的劃分細致程度較高，如圖1所示。但其引用的兩個水質國家標準以水體成分含量為唯一分級指標，湮滅水質的個體性、可變性特征，整體配合度不佳。具體而言，首先，水源地劃分標準與水質標準存在價值隔閡。《技術規范》根據取水區位置將水源地劃分為地表水、地下水水源地兩大類，要求地表水水質不超過GB 3838相關要求，地下水水質不低于GB/T 14848相關指標。但是， GB 3838發布于2002年，由其引用的《生活飲用水衛生規范》（GB/T 5750-2001）早已作廢。它僅根據水域功能將水質分成五類，要求一級保護區達到II類水質，二級保護區達到III類水質，未能照顧水源地個性特征。GB/T 14848存在同樣問題，甚至沒有回應飲用水水源保護區的劃分標準，粗放地將地下水分成五類，并規定前兩類可用于各種用途，III類水質則以GB 5749為依據，用于集中式飲用水水源。以管道式視野截取水中重金屬、氰化物、氯化物、細菌、苯類物質等含量作為水質標準，但是水源地水質不僅受當地經濟發展水平、城鄉規劃、污染類型、開采方式、環境管理水平等人為因素影響，更是由地理位置、水動力特征、水量、氣象、生態環境等自然條件決定的，現有技術標準體系未能充分反映各類水源地的水質特征并滿足治理的實際需要。因此，應當允許存在不同的水質標準，做區分管理。變通性標準可以使管理更有效率和針對性，如在安全范圍內，基巖裂隙水、巖溶水、孔隙水水源地在pH值和無機鹽含量上可以提高，在重金屬上更加嚴格，而人口和工業密集的河流型水源地在苯類物、氯化物含量上可以適當放寬，在細菌微生物上更加嚴格。第二，水質國家標準尚未形成統一規范的結構體系。如表1所示，目前標準由多個部門發布，縣級市、地級市基層執法現狀也有較大差異，水源水和出廠水一般由水務部門檢測，管網水由住建部門或水務部門檢測，末梢水由住建部門或衛生部門檢測，主體不明且過程銜接不順，實際具備檢驗能力的往往只有衛生部門，造成其他標準“實際閑置”。并且，標準新舊相差較大，技術標準的科學性與發布時間有重大關聯，最新標準的科學性和操作性最佳。水源地水質、供水管網水質、水廠產品水質檢驗標準的混亂，不具備整體性、系統性和協同性，降低了水質把控的效率和效果，加重了保護區治理污染的行政負擔，并進一步壓縮了本土特征的存在空間，為倡導環境友好型生活方式和推行綠色循環經濟等包容性發展方式預置了障礙。

2.2 行為規制否認既有的共生關系

“山水林田湖草是生命共同體”是對生命共生關系的通俗表達，一方面是指生態環境本身通過物質和能量循環形成有機聯系的系統，一方面也表明人類取用自然資源、改造環境的過程對生態系統有至關重要的影響——既可以是竭盡式的毀滅，也可以是撫育式的再生。20世紀60年代林恩·馬古利斯首次提出連續內共生理論，用于證明線粒體起源。其后，生物學家證明了共生現象廣泛存在于整個生態系統的生命體與物質循環中。根據生物組織層級不同，共生分為有機體內部的功能體共生和有機體之間的非功能體共生[8]。非功能體共生表現為生物群落關系，對正確處理人與自然、人與人的關系具有重要指導意義。這一層次共生理論的基本觀點認為，生物在進化過程中會形成依賴性、聯合性和互利性的種間關系以適應復雜環境，達成種群平衡和資源分配平衡。違背共生關系則會破壞原平衡關系，引起生態系統的功能退化和生態環境惡化。人與自然的共生體現在兩個維度，一是自然資源為人類提供必要的生存物質和能量，二是自然環境經人力介入后，在承載范圍內啟動自我調節機制，達到新的平衡。而人與人的共生是和諧地處理社會關系，實現利益兼容。馬克思指出，“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現實性上，它是一切社會關系的總和”[9]。人類社會總是在政治、經濟和文化的相互影響、制約與平衡中進步。飲用水水源保護區制度的缺陷集中體現于未能正視和妥善處理人與自然、人與人之間的共生群落關系。

保護地制度濫觴于公元前1 000多年的美索不達米亞地區，當時人們希望設置一定的陸地區域，保護有價值的自然物種，除了合理使用外排除其他娛樂活動[10]。飲用水水源保護區制度沿用這一模式，以距離為基礎分級限制一定水域和陸域內的人類行為，維持水源清潔。如果帶有“人類只會污染環境”的預設立場，制度設計的內在邏輯就會產生偏差，與包容性發展理念不符：其一，否認環境對人類行為的承載能力，無視人居關系也是水源地生態系統的一部分，既有的生態平衡可能包括人類活動，人與其他物種形成了共生關系。例如國家一級重點保護動物朱鹮必須依賴水稻田覓食，種群數量與冬季稻種植情況密切相關。其二，否認對環境無損和有益的生產生活行為，一刀切式的粗糙執法有違公平原則和特殊裁量權的存在價值。以環境承載力為基礎，人類行為可分為環境損益性和環境增益性兩種。以水產養殖為例，網箱肥水養殖會導致水質富營養化，是損益行為，但自然放養鰱魚、鳙魚等食藻魚類，是改善水質的增益行為。種植業過量使用農藥和化肥會導致土壤污染，經水循環后嚴重影響水質，是損益行為，而生態種植不僅能吸收重金屬離子、改良土質，還可以防風固沙，是增益行為。增益性活動對飲水安全的公共利益并無妨礙，反而提升了保護區的環境容量與生態價值。

需要注意的是，環境增益性行為需要在政府引導和認證下完成，不僅可以避免集體行動的非理性，防止預期結果落空，也能夠促進整體經濟成長和轉型。在水資源日益稀缺、環境壓力持續增大的情況下，水源地進行綠色生產和認證，有助于提升區域自主發展能力和調整動力結構失衡問題。居民和地方政府會加倍珍惜品牌效應，積極檢視行為的增損效益，進一步降低環境風險。但是《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等僅對損益性行為做出禁止，缺少對增益性行為的促進和獎勵措施，缺乏必要的共生性調節，反映出我國飲用水水源保護區制度重污染防治、輕生態涵養。“機會平等和成果共享是包容性發展的核心內涵”[11]，經濟和社會發展必須使成果惠及更多人群，提高其參與經濟成長過程并獲得平等機會的能力。我國在經濟性公共服務供給方面囿于行政成本的考慮，在資源投注上與發達國家相比還有較大差距，在發展平臺的開發管理、行業準入監管、技術推廣宣傳、政策咨詢和信息服務、市場監管上尚顯稚嫩[12]。在水源地展開行為評價和生產認證，完全可以將環境資源優勢轉化為產品競爭優勢，在群眾參與、成果共享的環境中實現人與資源環境的互利共生。法國依云礦泉水、福建武夷山生態紅茶、浙江千島湖農夫山泉的發展模式有很多值得借鑒的經驗，包容性發展方式反對將人與環境進行切割和隔離，而是追求利益兼容、成果共享，包括追求環境利益與經濟利益并行不悖。政府引導和推行環境增益性生產生活方式能夠進一步發揮水源地的資源優勢，實現“綠水青山”與“金山銀山”的轉化互生。

2.3 行政管理未發揮集中控制優勢

包容性發展的基本義理反對將公共產品裝在保險箱中，排除公民使用，而是要實現全社會對資源的公平、有序、合理與可持續利用。然而，在利益關系相互嚙合的場景中，無論是公民還是公權力機關都會面臨機會主義行事方法的強烈誘惑。為避免投機行事的風險，政府集中控制可以調整秩序，優化資源配置，但是實現最優均衡的前提條件是“信息準確、監督能力強、制裁可靠有效以及行政費用為零”[13]。不具備完全條件會導致政府誤判資源承載力和環境容量，處罰失當以至于放縱了過度使用資源的行為或制裁了合理使用資源的行為。搜集信息、準確監督、制裁可靠及低成本行政都要求由一個精簡的行政機構作為單一責任主體，飲用水水源保護區作為一個整體管理對象，行政機關的層級架構和職權分割不宜復雜。防治污染時考評標準往往會確切到“最后的幾家企業”或者“最后百分之十的污染物”，當政府機構認為生產生活行為帶來了污染，就會頒布越來越嚴格的標準——例如堅決取締水源地企業或對人居痕跡徹底清除，這種行政行為會導致高昂的成本，在安全管控上卻無法獲得明顯的額外收益[14]，管理效果亦不可持續。飲用水水源保護區的行政管理長期存在部門職能交叉和條塊分割問題，違反政府集中控制原理，進一步增加了標準過多和處罰失當的風險，不能保障法律實施效果。

環境基本公共服務是帶有“外溢性”的公共產品，河流、湖泊、土地等要素相互聯系并有流動性，無論是資源價值還是污染原因都會產生區域性外溢，如果立法對執法權分配混亂，就會刺激政府部門的自利性，只對邊界內的事務負責。多部門參與會產生更多“搭便車”行為而不會產生更多服務，不利于提升環境治理的主動性。當前飲用水水源保護區由國土資源、環境保護、住房和城鄉建設、農業、水利等行政機關分別管理某種要素。立法對執法權分配的混亂具體表現在兩方面：首先，相同位階的法律規范對同一行為的執法權分配不同，包括分配給不同位階的行政機關和位階相同的不同行政機關。矛盾最突出的是水行政主管部門和環境保護主管部門，衛生計生主管部門與之也存在一定沖突。例如拆除排污口的強制執行權與罰款權，《水法》第67條將其賦予縣級以上人民政府，《水污染防治法》第75條將其賦予縣級以上人民政府環境保護主管部門，《水污染防治法》第84條根據排污口位置、經哪個部門審批，將執法權一分為三，分別由縣級以上人民政府、環境保護主管部門、水行政主管部門或流域管理機構行使，造成執法分歧。根據我國憲法和法律規定，執法體系中政府和政府工作部門存在位階差別，同時賦予兩者執法權，難以保證部門獨立性。第二，不同位階的法律規范對同一行為的執法權分配不一致，涉嫌違法立法。不同部門都希望借由立法實現執法權最大化，會利用不同角度的表述設置實質相同的行政處罰。例如，《生活飲用水衛生監督管理辦法》規定，飲用水水源保護區內污染設施由衛生計生主管部門罰款。執法權分配混亂是部門主義的后遺癥，這種非合作性博弈降低了中央治理水源地政策的效力。包容性發展對基礎公共服務的要求是充分而簡單易得，要保障經濟社會活動的低成本和持續性，“進而影響國民創業和發展的積極性，影響整個國家總體發展水平和就業機會的多少”[15]。無論從行政效率、執法效果還是社會影響考慮，改革飲用水水源保護區多部門執法都勢在必行。值得注意的是，在國務院最新機構改革方案中，水源地部分執法權與管理權統一，如水利部編制水功能區劃、排污口設置和管理等職責劃歸生態環境部，但是行政審批權并未統一，如建設項目審批部門為住建部門或水利部門。

3 包容性發展概念對飲用水水源保護區治理的路徑啟發

包容性發展是把“經濟增長過程和結果有機統一內嵌的經濟社會協調發展模式”[16]，既指明了改革發展的目的，也提供了手段和路徑。包容性發展要求社會各主體在資源利用和分配過程中通過公平程序與友好合作達到私人利益、集體利益和社會公共利益的多向兼容，配置資源時必須將環境質量要求融入到經濟社會行為中，使人與自然互利共生。包容性發展是社會治理模式的創新，如前所述，其邏輯起點在于全民覆蓋性以減少機會不平等，著力點是創新經濟發展模式以制造更多機會，保障機制是完善民主程序來實現分配公平，即實現多元利益主體在改革發展中的機會平等、程序正當和利益共享[17]。發展主體的非排他性對公平配置資源起決定性作用，包容性發展不提倡為達成個別行政目標而制定狹窄的考評標準，將人與自然隔離的保護方法實際上否認了人類行為綠色轉化的可能性，排斥了發展個體。政府要改變將飲用水作為純公共產品提供的思路，包容性發展不僅要求將豐富的自然資源轉化為發展動力，更要向前、向后延長產業鏈，將資源價值鎖入地區發展過程，使發展成果輻射更多人和地區。體制上要“正確估量政府治理權能，通過簡政放權和改革結構”分散治理壓力，激發社會活力，建構“政府-市場-社會”的三維次級治理體系[18]。包容性發展為飲用水水源保護區突破當前困境提供了嶄新思路，可以促使其從傳統的“命令-執行”型管理方式向新的“合作-服務”型治理方式轉變。具體路徑啟發如下。

3.1 擴大水源地特征的關注范圍

飲用水水源保護區制度應當關注更多個性化特征，包括地質水文和人居文化特征。自然特征塑造了特定的耕作方式和農業技巧，地域差別很大。人居習慣包括生產方式，是經過人與自然、人與人協商的實踐組成部分，對生態和社會環境都具有不斷的適應性。單一化標準體系必然犧牲這種天然的、微妙的彈性和適應性。當前環境和水質量的參考框架過于狹窄，管道式觀察方法使人與自然間聯系被遺忘了，實用主義話語體系中制定的標準讓作為生態系統存在的水源地“消失”了，取而代之的是追求管控效率的經濟資源。以技術標準凍結生態過程，要求各類水源地機械地適應一種模式，試圖打造無人干預的取水環境，缺乏科學性和經濟性。綠色經濟、循環經濟等經濟成長方式也需要法律預留空間。飲用水水源保護區制度要避免僵化和不適應，基于個性化特征制定地方水質和保護區環境質量標準符合包容性發展的要求。

3.2 正視和鼓勵環境增益性行為

包容性發展旨在建立機會平等、合作友好的社會發展方式，將人與生態環境的良性互生嵌入到物化層面的經濟增長中。認知實踐的專業程度提升，構想和執行問題解決方案的可能性就越高[19]，作為秩序生成者和維護者的法律制度應當尊重科學規律。共生理論證明人與環境的關系密不可分，通過有目的的調節完全可以實現良性互動。飲用水水源保護區無礙于公共利益的生產生活行為，可以對生態環境帶來增益性效果，承認和鼓勵這類行為也能夠避免公權力對土地的永久占有或因過分管制降低土地價值[20]。包容性發展強調的機會平等需要個人提升參與經濟生活的能力，通過環境增益性行為形成農副產業、娛樂觀光產業等是當地居民和企業把握經濟機會的重要途徑，并且能夠輻射惠及更多人群。建立環境增益性行為的識別和評價體系是當前保護區急需的公共服務，通過核算取用自然資本和提供生態服務的價值，可以定量表達綠色包容性發展的貢獻。而實行居民搬遷、關停企業等一刀切式的執法，以臆想代替實驗會產生一系列次生效果，對錯誤認知的修補和確證過程又是耗資不菲的，違反法律的理性與經濟原則。

3.3 單一行政主體和多中心合作治理的配合

包容性發展呼喚高效率的行政管理和服務機構。集中化的行政組織采用無爭議的標準和精細化方法完成統一的治理目標，有助于形成一以貫之的責任體系，也便于集中知識經驗，對環境的適應能力強，使行政結果更具穩定性和權威性。因此，飲用水水源保護區應果斷執起奧卡姆剃刀進行機構精簡[21]，向單一行政主體發展，突破當前“九龍治水”的執法困局。但是，行政權帶有擴張性和一定的民意絕緣性，“政府直控型”治理模式不能從公民心理層面激發行為的主動性[22]，公眾參與環境治理不僅能夠避免政府調控失靈和權力濫用問題，而且能夠調動其主體能動性、責任感和創造力。公共管理的“多中心”理論證明了自發秩序的合理性，是對上下級指揮秩序的補充完善。“在多中心秩序中，雖然各主體的利益追求各異，但仍然能夠通過規則限制彼此而達到和諧共存”[23]“各種法律命令的形成，是基于生活的實際需要及其評價，而不是基于被設計出來的一般概念的觀念”[24]。多中心合作治理下統治壓力不會隨著機構規模的擴大而增加，反而因為相互制約維持著壓力穩定，還可以將各層次的利益需求和規則合并，形成關鍵決策。單一行政主體與多中心合作治理是“體”與“翼”的關系，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出“堅持政府主導，多方參與”，政府在公共事物上發揮管理、監督、投資等方面的主體作用，社會組織、企業、居民探索“公益治理、社區治理、共同治理”等保護方式。兩者配合能夠提高行政效率，降低權力失控或尋租風險，使行政機關減少在既定機構和邊界內的決策失誤，進一步激發公民在水資源保護中的“主人翁精神”，發揮創造力。

4 飲用水水源保護區制度的調整策略

根據上述在包容性發展概念指導下對飲用水水源保護區制度的分析和解構，建議從以下幾個方面對該制度進行補充完善，以期突破當前治理困境，優化實施效果。

4.1 建立體現水源地個性特征的標準體系

飲用水水源保護區標準體系應當包括環境質量標準和水質標準，環境質量標準是指保護區自然環境和人類活動所應達到的要求，應當增加個性特征的融合與適用，水質標準用于維持水源地生態功能和飲水安全，應當注重規范的統一性。個性特征體現在自然和人文兩方面，根據《飲用水水源保護區劃分技術規范》，三大類十幾種水源地具備不同的地質水文和人居文化特征。因此，建議由地方制定飲用水水源保護區環境質量標準并根據實際情況做出差別化要求，如保護區分級標準、開發和建設規劃、行為限制、環境容量和排污限制等，在水質達標的基礎上增加對居民生產生活習慣的考量和接納。美國清潔水法（Clean Water Act）和生活飲用水安全法（Safe Drinking Water Act）規定各州水環境的最低要求，各州必須針對各自的水源地制定法規和保護計劃[25]，并基于水源地對污染物的易感性和生態脆弱程度調整治理政策。治理的有效性評估不僅包括水的生物、化學成分監測結果和物理環境健康水平，還包括居民健康和社會經濟指標。“美國對飲用水水質標準實行滾動更新制度——污染物候選清單（CCL），定期對管制的污染物進行更新”[26]。根據地區經濟差異、地質水文特征、污染物特點，飲用水水源保護區制度立法應更多地關注經濟、社會、人文等環境外圍聯動因素，鼓勵制定區域個性化標準以提高決策的科學性與針對性。

另外，標準體系必須維持形式與內容統一，這體現在發布部門、時效性和水質檢測三個方面。水質標準應當盡量保持由同一級別行政部門發布。鑒于立法機關工作規則，各類標準的制定時間相差不宜超過五年，當前適用的《地表水環境質量標準》和《生活飲用水衛生標準》分別制定于2002年和2006年，與2017年制定的《地下水質量標準》、2018年制定的《城鎮供水水質標準檢驗方法》相距久遠，需要盡快修訂整合。飲用水加入了人類無差別勞動并進行售賣，是一種特殊的商品。其生產過程大致分為水源地采集、水廠加工和管網運輸三個環節，目前這三個環節的水質檢測分別屬于水務部門、水廠和住房城鄉建設部門。而基層實際具備水質檢驗能力的往往只有衛生健康部門，其他部門需要向其送檢樣品。因此，根據城鄉居民安全飲水的需要和地方實際情況，應當由衛生健康部門發布和適用統一的飲用水衛生標準，作為水質最高要求。

4.2 以行為清單為基礎進行補償和獎勵

人類行為作為飲用水水源保護區行政管理的對象，根據自然資本與生態服務價值的取用產出比可分為環境增益性和環境損益性行為，行政管理應當容忍環境無損性行為，鼓勵環境增益性行為并懲處環境損益性行為。政府部門應當根據調研和環境影響評價程序，擬定保護區行為清單作為獎懲依據。目前，飲用水水源保護區主要依據《水污染防治法》采取“命令-禁止”方式處理問題，缺少以“倡導-獎勵”方式對待環境增益性行為，即只有行為負面清單而沒有行為正面清單。正面清單可以有效防止政府基層陷入“一刀切”執法的泥淖，維持土地的合理利用價值，提升治理效率和效果。按照用途不同，保護區土地一般分為林地、耕地、種植園、宅基地和水源地，耕地和種植園進行農業生產，林地實行經濟林撫育經營，居民在宅基地生活，水源地開展漁業養殖和采水。在水資源緊缺的地區要區分用水的先后次序，優先保障生態流量[27]，明確列舉禁止、限制和鼓勵行為來調整用水權。生態農業和產品水加工均應受鼓勵，它們將自然財富轉化為制成品財富的過程延伸了基礎部門與其他經濟部門的聯系，將資源采掘利益留在本地并輻射更多人群，提高了產業附加值，有助于探索人與人、人與自然包容和諧的發展方式。

在行為清單的指導下，行政補償和行政獎勵須根據居民實際需求加以豐富。行政補償是基于公共負擔平等的原則[28]，對因公益承受特別負擔的私人予以充分補償，體現了法制對私人權益尤其是財產權益的保障[29]。但是，飲用水水源保護區的法律法規對此語焉不詳，僅有《水土保持法》第31條和《水污染防治法》第8條略有提及。國務院已將制定生態補償條例列入立法計劃，并在多地展開試點，發改委對湖北、廣東也進行了調研。面對資金缺口最大的搬遷問題，建議由中央財政專項支付補償費用，減輕地方財政壓力。有條件的地方可以與居民簽訂土地代管協議，由政府進行土地生態養護而不改變其權屬。保護區行政獎勵的形式單一并缺少長效利益刺激，表揚、授予榮譽稱號、發放獎品等措施作用甚微。新型獎勵形式如集中式飲用水管網入戶優惠、用電優惠，授予居民參與合作管理的優先資格等，更具有吸引力。辦理搬遷保險、給予搬遷戶適齡學童入學優先資格、給搬遷老人敬老院入院優惠等社會福利，可以作為長效利益刺激形式。

4.3 逐步向單一行政管理主體過渡

在普遍流行的社會規范體系下排除對公權力行使機制的討論是沒有意義的，法制的職責之一在于對政府權力分配和科層結構進行理性的設計。制度體系運行效率和效果不在于復雜的構建，而在于直接適應性。我國正在經歷新一輪大部制改革，正是為了提升國家行政機關的綜合管理與協調能力，增加制度體系對社會實踐的適應性。《水法》《水污染防治法》《水土保持法》作為飲用水水源保護區制度的法律支撐，應結合部門改革盡快調整。同一位階的法律法規必須消除矛盾、重復的權力分配，進行自上而下的體系化修改，減少地方立法做無用功。

保護區行政管理應當以水行政主管部門為單一主體，突破部門主義桎梏。考慮到基層實際情況，仍需漸進地收納整理行政職權。首先，建議集中和擴大水行政主管部門在一級保護區的職權，賦予其監管和處罰一切污染行為的權力，并對一級保護區達標建設負主要責任。第二，建議生態環境部門執掌二級保護區和準保護區建設，包括治理工業、農業面源污染，并對達標建設負主要責任。第三，住建部門作為制水企業的主管部門，應單獨對水廠運營、管網維護負責。衛生健康部門作為基層實際擁有監測能力的部門，地方政府應當秉承節約、高效、便捷的行政原則，建立統一水質檢測平臺并共享信息，避免重復檢測。為避免行政部門互相“甩鍋”推卸責任，河長、湖長應當由地級市以上行政首長擔任，并賦予執法部門一定的“行動豁免權”。例如，面對具有行政級別的國有企業，地方環保局可否實施強制措施？縣級水務局、環保局實施行政處罰需要請示地市級領導，公眾能否期待它阻止有污染的招商引資項目？因此，立法應當保障執法部門應急決策的獨立性。部門職權分配能否協調統一，對飲用水水源保護區的行政管理效果具有關鍵性影響。

4.4 構建立體監督追責體系

構建飲用水水源保護區立體監督追責體系，需要從內、外兩方面著手（見圖2）。內部監督主要指基于行政隸屬關系產生的層級監督。自2016年11月起，河長制成為保護區層級監督的主要方式。河長的行政級別直接影響內部監督效力，為防止地方惰政與包庇現象，由國務院生態環境部牽頭的環保督查行動就是一種重要補充。但是，環保督查行動依據的《環境保護督查方案（試行）》屬于黨內規范，尚未進行立法確認，監督效力不穩。為促進督查向整個行政系統“督政”轉變，由經驗性、政策性制度向長效性、法律性制度轉變，必須明確督查結果的法律責任承擔問題。為增強環保督查行動的威懾力，建議以立法確認地方黨委和政府負責人共同承擔環境責任，并將督查結果作為公務員績效考核和選拔任用的標準，防止地方以造假、漠視的方法應付、對抗整改。

環保督查作為事后監察和督飭，實施成本較高[30]，因而需要全時性的外部監督加以回護。首先，各級人大應當成立或指派專門委員會監督飲用水水源保護區日常工作。除制定年度檢查計劃、聽取報告、開座談會外，更要采取實地暗訪、隨機抽查、調查問卷等工作形式。重慶奉節縣、南川區制定《人大常委會監督問責辦法》的經驗值得在全國推廣。第二，加大司法監督力度，善用環境公益訴訟。2018年5月江西省貴溪市檢察院向市交通運輸局發出行政公益訴訟訴前檢察建議書，建議其依法取締不符合《飲用水水源保護區域劃分技術規范》的渡口，山西省人民檢察院制定了《開展飲用水水源保護區污染防治公益訴訟專項活動實施方案》。省高院掛牌督辦、檢察長直接辦案、干警巡查、有獎舉報等制度已經積累了豐富的實踐經驗。第三，重視民主監督，落實舉報獎勵和回訪制度。媒體監督對于政府依法行使公權力和公民履行環境保護義務具有雙向監督功能，“信息公開”不能夠滿足公民的知情權和監督權，政府部門應當尊重新聞媒體的采訪權，無正當利由不得拒絕。對公民以自媒體曝光的違法問題，應當依程序盡快處理并向社會反饋結果，對舉報屬實的公民給予行政獎勵。

4.5 設立飲用水水源保護區管理委員會

政府與公民合作管理公共生活，是政治國家與公民社會的最佳狀態[31]。現代社會發展再次向政府提出了“善治”要求，善治是通過政府與公民建立公共事務合作管理關系，促進公共利益最大化的社會管理過程。黨的十九大報告提出推進協商民主廣泛、多層和制度化的發展，中共中央辦公廳、國務院發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》和《建立國家公園體制總體方案》都提出構建“協同管理機制”和“協議保護等多元化保護機制”，鼓勵社會力量參與公共事務的管理。紐約水源地備忘錄（New York City Watershed Memorandum of Agreement）規定紐約水源地由非營利性社會組織管理，政府、社會公眾組成管理委員會監督其工作。俄國聯邦政府要求地方政府制定水資源管理目標和規劃書，必須包括與企業、居民的合作治理[32]。我國飲用水水源保護區制度應當借鑒其經驗，賦予當地居民一定的決策和管理權限，吸納其加入飲用水水源保護區管理委員會。飲用水水源保護區管理委員會的成員結構應當多元化，可以吸納本地居民和企業代表、社會公益組織和專家學者。委員會職能包括對話協商、協助管理和決策咨詢等，應致力于幫助法律政策落地，維護居民權益并消解各方利益沖突。

首先，管理委員會對話協商職能主要針對保護區劃定問題。根據《水污染防治法》規定，劃定保護區由縣市級人民政府提出方案，報省級人民政府批準。聯合國《本土居民權利宣言》草案宣導本土居民除了擁有自我處置財產、享有傳統生活方式等基本權利以外，還擁有對土地采取行動之前獲得預告并征得其同意的權利。飲用水水源保護區的劃定程序缺少對當地居民的預告通知和意見采集，致其無法適時安排轉移生產生活，較難接受補償條件。委員會則能提前介入，建立政府和居民的對話平臺。其次，管理委員會能夠以協助管理方式對保護區進行日常監管。飲用水水源保護區往往面積較大，公權力監管力量薄弱。吸納當地居民加入保護區日常巡視、垃圾處理和綠化工程，也能解決部分群眾的生計問題。從正向作用力看，協助管理落實了公民環境行動權，增加了公民對權力行使的理解與支持，降低了行政成本。從反向作用力看，協助管理加強了對政府行政的監督和制約，提高了行政效率。第三，管理委員會的咨詢建議有助于提高政府決策的科學性。居民可以利用本土經驗向行政機關提供污染防治建議，利用人際關系幫助法律政策落實，將大家普遍關心的問題及時反饋于行政機關。多元主體參與建立的飲用水水源保護區管理委員會不僅可以妥善、及時地處理各方利益矛盾，也能夠將熱心公益的個人與組織納入保護區建設工作中，必將推動飲用水水源保護區制度向更加民主、包容的方向發展。（編輯：李 琪）

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