數字政府：政策、特征與概念

摘要：近四十年來中國政府運用現代計算技術的發展過程可以根據重要政策節點劃分為三個政策階段：“政府信息化”階段、“電子政務”階段和“數字政府”階段。與電子政務相比，中國數字政府建設在核心目標上立足于推進治理現代化，在頂層設計上依循數據范式，在政策上將“對數據的治理”也納入議題范圍，在業務架構上日益趨向于平臺化模式，在技術基礎上正在向智能化升級。基于此，數字政府的概念可以被重新界定為：在技術層面即政府基于數字技術以更有效率的方式分配信息，在組織層面即政府基于數字基礎設施的賦能、協同與重構。正在發展中的數字政府表現出與過去所不同的重要特征，并由此帶來政府作為一種組織的持續創新與轉型，從而推進國家治理的現代化革命。

關鍵詞：數字政府、電子政務、治理現代化、大數據、對數據治理、平臺化、智能化

中圖分類號：D630.1? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2020）03-0006-010

一、引? 論

什么是數字政府？與電子政務有什么區別？實務界和理論界對此尚未達成共識。首先須指出，考察數字政府或電子政務的定義應注意兩個維度：第一是層次性，是政策概念、工程概念、商品（技術）概念，還是理論概念或學術概念;第二是誰在使用它們？政府、智庫、學術界、企業和媒體都在塑造和使用這個概念。雖然各種定義之間會互相參照，但是由于出發點不同而往往有不同側重點。

電子政務在20世紀90年代中后期傳入中國后，理論界就曾借鑒國外的理論體系對其展開過較多討論。電子政務作為一個政策概念是西方國家所謂新公共管理運動發展的產物，因而其中許多理念和概念都源于這場聲勢浩大的行政改革，①當時總結出的電子政務的許多特征可以說在現在所謂“數字政府”中仍未過時。總的來說大多定義傾向于描述一種通過技術輔助行政改革而實現政府管理的一種理想狀態。政策實踐中對電子政務的定義則有所不同。中國電子政務建設基本依循了適合我國自身特點的發展路徑。早期就有信息化專家指出：發達國家在20世紀90年代前一般已完成內部事務電子化甚至網絡化進程，我國包括辦公自動化在內的政府內部事務處理電子化和網絡化總體上遠未完成;如果在電子政務中把這方面任務排除在外，用網絡化手段為居民和企業服務就成了無源之水、無本之木了。王安耕：《區分：電子政務與電子政府》，《中國計算機報》，2005年12月12日。2001年國家發改委一份關于國家電子政務工程的專項報告中指出：“鑒于電子政府的內涵和外延十分豐富”，該報告中“中國電子政務”僅指聯結中央、各部門和各省（自治區、直轄市）的“政府統一網絡系統和外部網絡支持系統”。這種源自政策實踐的定義顯然更具有可預見性的結果。

同樣，現在對于數字政府的理解也存在層次和主體上的差別。政策中的定義與具體目標和任務相銜接，側重于應該怎么做。比如，廣東省在《廣東省“數字政府建設”總體規劃（2018-2020年）》中指出：“數字政府”是對傳統政務信息化模式的改革，包括對政務信息化管理架構、業務架構、技術架構的重塑。所謂“傳統政務信息化模式”也即過去的電子政務建設模式，而改革則涉及到管理、業務和技術三個層面，是“政務信息化建設體制改革”。浙江省將數字化視為政府及其治理本身改革的契機和條件，在其《深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》中提出，“政府數字化轉型是政府主動適應數字化時代背景，對施政理念、方式、流程、手段、工具等進行全局性、系統性、根本性重塑，通過數據共享促進業務協同，提升政府治理體系和治理能力現代化的過程” 。顯然，地方政府在建設中對數字政府還存在不同的認識。

理論界對數字政府的定義則更加多元化，不同學科背景可能會給出不同的答案，總體上側重于描述數字政府是什么（結果）或者應該有什么。比如，有觀點認為，數字政府是“信息技術革命的產物，是工業時代的傳統政府向信息時代演變產生的一種政府形態”王偉玲：《加快實施數字政府戰略：現實困境與破解路徑》，《電子政務》，2019年第12期。。這個定義籠統地指向了組織層面，即政府轉型的終極結果，但是無論在技術活動或組織層面都未能給出結果究竟如何。也有觀點將其定義為“將政府與其他主體之間的互動、政務服務、社會治理等政務活動統統數字化并存儲于云端……政府事務在數字化、網絡化的環境下展開的政府存在狀態和政府活動實現形式”，何圣東、楊大鵬：《數字政府建設的內涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經驗分析》，《浙江學刊》，2018年第5期。具體化了技術實現手段，卻回避了組織目標。一些觀點嘗試給出具體的方案，比如認為數字政府就是通過靈活方式支持跨部門合作，提供統一的服務渠道，實現安全的數據開放和基于數據驅動的決策等;Katsonis M， Botros A.Digital Government： A Primer and Professional Perspectives[J]，Australian Journal of Public Administration，2015，74（1）：42-52.其應具備以下特征：隨時隨地獲取政府信息、利用數字化促進公眾遵守規則、提供個性化服務、政府采購的數字化、政府機構間的數據整合、公眾參與等。Pardo T. Realizing the Promise of Digital Government： Its More than Building a Web Site， http：//www.cisp.org/imp/october_2000/10_00pardo.htm這些定義為技術應用活動劃出了邊界，卻忽略了對組織層面變化的洞察。還有一類基于過程視角的定義，認為數字政府就是通過數字化思維、戰略、資源、工具和規則等治理信息社會空間、提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度的過程;戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。也是公共部門使用ICT技術改善信息和服務供給，鼓勵公民參與決策的過程。Gil-Garcia JR， Dawes S S， Pardo T A. Digital Government and Public Management Research： Finding the Crossroads [J]. Public Management Review， 2018 （5）：1-14.這些定義兼顧了技術與組織層面，但是與前述定義的共同缺陷在于：由于缺少定義所需的一般性，而導致缺乏包容性;給出某些具體的理想狀態或者部分形態/形式，卻把許多正在實踐著的其他政府數字化活動排除在外了。當然，對這個結論的反駁可以是：這些定義本來就不試圖將那些不符合的實踐包含在數字政府的范疇中。然而這種反駁觀點的風險在于，要為所謂符合的選擇提供更加充分的依據。

現有中文文獻對中國各地數字政府建設已有不少經驗性研究，比如對浙江省“最多跑一次”改革實踐的研究，郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》，中國人民大學出版社2019年版。劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。對廣東省數字政府相關實踐的研究，逯峰：《廣東“數字政府”的實踐與探索》，《行政管理改革》， 2018年第11期。對“云上貴州”建設的研究等。周雅頌：《數字政府建設：現狀、困境及對策——以“云上貴州”政務數據平臺為例》，《云南行政學院學報》，2019年第2期。本文的出發點是在整體層面對當前中國數字政府建設與運行的特征及其演變進行總結的基礎上，對數字政府做出一個基本定義，這個定義應具有一定包容性，能夠包含目標狀態、治理工具、實施過程以及各種不同的數字化場景和議題。本文的基本觀點是：與電子政務相比，數字政府在核心目標上立足于推進治理現代化，在頂層設計上依循數據范式，在政策上將“對數據的治理”也納入議題范圍，在業務架構上日益趨向于平臺化模式，在技術基礎上正在向智能化升級。由此在結論中本文從技術和組織兩個方面對數字政府做出了一個更具有包容性的定義。

二、從電子政務到數字政府：一個政策簡述

中國政府運用現代計算技術的發展過程可以根據重要政策節點劃分為三個政策階段：

第一階段，20世紀70年代后期—2002年。70年代后期到80年代初，中國政府在電力、地震、氣象、地質、人口等領域開始應用計算機輔助科學計算。這些主要是對計算能力的應用，還談不上支持政府管理。80年代中期，中央開始對經濟、金融、鐵道、電力等十多個關系國家經濟命脈的國家級信息系統進行立項建設。1993年啟動的“三金工程”也即金卡、金關、金橋工程，1999年的“政府上網工程”都是這個時期的經典政策。由于當時中央尚未正式啟用電子政務的概念，因此我們稱之為“政府信息化”階段。

第二階段，2002—2017年。2002年國家發布《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，2006年發布《國家電子政務總體框架》，基本奠定了之后十多年電子政務建設的總體范疇，因此我們將這個階段稱之為“電子政務”階段。該階段根據典型政策或現象，又可以分為四個子階段：第一個子階段是從2002年到2009年左右。所謂兩網、四庫、“十二金”等著名電子政務工程就起始于這個階段，大多是關系國民經濟系統正常運行的重點行業管理信息化工程和政府內部基礎設施建設，至今仍然是重要建設內容;第二個子階段是從2009年到2012年，在政府自身建設和運營的電子政務系統之外，出現諸如政務微博、政務微信等一批可以承載政務信息服務的第三方平臺，同時智慧城市、政府大數據、數據開放等概念也紛紛出現，各種技術創新“風起云涌”。盡管與傳統電子政務有較大差別，這些創新通常也都被納入電子政務的廣義范疇之中;第三個子階段是2012年到2015年。十八大之后，中央成立網絡安全和信息化領導小組及其辦公室，網絡空間治理、大數據發展等都被提到國家高度。工信部和國家發改委在2012年前后分別發布《國家“十二五”電子政務規劃》和《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》。同時，一批由專業部委率先部署，之后逐步收攏為由國家發改委牽頭的跨部門地方試點項目，比如“信息惠民”“（新型）智慧城市”等在全國鋪開;第四個子階段是從2015年到2017年。中央在這個時期提出“放管服”的改革思路。“放管服”與“互聯網+”相互結合推出兩個方向改革：一是圍繞“優化服務”展開的“互聯網+政務服務”;二是圍繞“放管結合”展開的“互聯網+監管”。同時期，國家發改委發布《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》，提出“基本形成滿足國家治理體系與治理能力現代化要求的政務信息化體系，構建形成大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構”。

第三階段，2018年至今。習近平同志在2017年底論述大數據國家戰略時，指出要“加快建設數字中國”，同時要“運用大數據提升國家治理現代化水平”。盡管一些地方政府和學術界很早就開始使用“數字政府”，林海慧：《春暉股份“開平數字政府”一期投運》，《證券時報》，2002年6月4日。

梁木生：《略論“數字政府”運行的技術規制》，《中國行政管理》，2001年第6期。但是并未獲得普遍采用。此次作為“數字中國”體系的有機組成部分，這個概念得到了強化，并從2018年開始在貴州、廣東、浙江等地方治理中被迅速推開，地方規劃相繼出臺。我們將這個階段稱之為“數字政府”階段。

簡而言之，中國政府的數字化轉型是在技術現實和治理理論兩個層面不斷交織行進的迭代升級過程。一方面緊跟科技潮流，不斷采用最新技術創新政府治理手段;另一面也始終堅持政府自身職能體制轉型優化的基本方向。

三、中國數字政府建設的特征演變

（一） 核心目標：從政府職能轉變向治理現代化升級

截止2019年底，《人民日報》提及“電子政務”的新聞報道超過1千篇，“數字政府”有61篇，前者中詞頻排名前五的關鍵詞包括信息、信息化、服務、管理、行政，而“數字政府”則是服務、改革、數字、數據、治理。數據來源是《人民日報圖文數據庫（1946-2020）》，網址為http：//data.people.com.cn/rmrb/。搜索條件為“標題+正文”。由于與電子政務或數字政府相關的內容經常只是報道中的一部分內容，因此僅選取每篇報道中包含“電子政務”或“數字政府”的文章段落進行詞頻統計，并刪除“電子政務”“數字政府”“政府”三詞，以及“建設”“發展”“加快”“推進”等動詞。官方媒體對兩者的詮釋在一定程度上映射出兩者的核心目標特征差異。

電子政務建設在政策目標上始終以“政府職能轉變”為基本出發點和立足點。汪玉凱、張勇進：《電子政務與政府職能轉變》，《電子政務》，2005年Z1期。上文我們將2002年定為“電子政務”階段的元年。當年中共十六大報告中即指出“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本。”同年的政府工作報告也在“加快政府職能轉變”一節中提出“加快政府管理信息化建設，推廣電子政務，提高工作效率和監管有效性”。在專業性政策方面，2002年《電子政務建設指導意見》中提出電子政務對于“加快政府職能改變，提高行政質量和效率，增強政府監管和服務能力”具有重要意義。2006年《國家電子政務總體框架》中強調電子政務是“深化行政管理體制改革的重要措施”。《2006—2020年國家信息化發展戰略》中將電子政務建設的主要目標與政府四大主要職能一一對應，即改善公共服務、加強社會管理、強化綜合監管、完善宏觀調控。建設服務型政府、提高管理和服務效率是電子政務促進政府職能轉變的最直接表現。理論界很早就指出，電子政務通過網絡化可以改變傳統政府行為模式， 帶來政府管理方式和工作方式的革新， 能夠提高政府公共服務的質量。徐鴻武：《我國進一步轉變政府職能的主要任務》，《中國行政管理》，2002年第6期。溫家寶同志曾專門講到：推行電子政務， 從根本上講是為了提高行政效率， 降低行政成本， 改進政府管理， 方便人民群眾。溫家寶：《深化行政管理體制改革 加快實現政府管理創新——在國家行政學院省部級干部政府管理創新與電子政務專題研究班上的講話》，《國家行政學院學報》，2004年第1期。2007年，中共十七大報告中進一步指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。……推行電子政務，強化社會管理和公共服務”。

新時期“數字政府”建設在核心目標上服務于國家治理現代化。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化是中央持續推進的重大戰略任務，十九屆四中全會則進一步指明了國家治理現代化的方向。國家治理體系要隨著社會發展進步而不斷改革調整，治理能力要根據日益復雜的發展狀況不斷優化提升。周文彰：《數字政府和國家治理現代化》，《行政管理改革》，2020年第2期。中央政治局就實施國家大數據戰略集體學習時習近平同志講話中專門指出要“運用大數據提升國家治理現代化水平”。2014年中央成立網絡安全和信息化領導小組，由習近平同志擔任組長，并且重新將信息化主管部門從工信部中調出，首次組建直屬黨中央的辦公機構，同時掛國務院互聯網信息辦公室的牌子。在地方，比如廣東、浙江等，“數字政府”作為“數字中國”體系的有機組成部分率先得到應用，并被賦予推進省域治理現代化的重要職責。廣東省在“數字政府”規劃中將其定位為“推動‘數字中國建設、推動社會經濟高質量發展、再創營商環境新優勢的重要抓手和重要引擎”。廣東省人民政府關于印發廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018-2020年）的通知（粵府〔2018〕105號）， http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_162020.html。浙江省則將“堅持以數字化治理為支撐，高水平建設數字浙江、信用浙江，一體推進數字政府、數字經濟、數字社會建設，促進治理方式現代化”定位為“高水平推進省域治理現代化的基本原則”之一。《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進省域治理現代化的決定》，《浙江日報》，2019年11月25日。

政府機構決策的科學化、運轉和服務的高效化都是治理能力提升的重要表現，政府職責體系的優化更是治理能力提升的重要保證。十九屆四中全會把“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，推進數字政府建設”作為落實“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”，“優化政府職責體系”的重要抓手。國家大數據戰略將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，要求建立國家宏觀調控數據體系，推動政府治理精準化，推進商事服務便捷化，加快民生服務普惠化。李克強同志在有關“放管服”的講話中要求打造“不打烊”的“數字政府”。《李克強在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話》，2018年6月28日，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-06/28/content_5301929.htm。當前的任務就是在制度上推行“放管服”改革和“互聯網+”相結合。與之前諸如“電子”“數字”“智慧”等概念所不同，“互聯網+”是由中國政府和企業界針對當前和未來經濟社會形態激烈變化所提出的概念創新。由此形成的所謂“互聯網+政務服務”“互聯網+監管”等把改善民生環境與營商環境，提升履職能力作為核心發展目標。地方政府在推進“互聯網+政務服務”過程中創造了“最多跑一次”“不見面辦事”等說法，形象地概括了各級政府“以人民為中心”，運用新技術完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法，努力實現政府治理轉型。

（二） 頂層設計：從流程范式向數據范式轉變

如果要用一個詞匯來總結新時代“數字政府”的技術特征，恐怕唯有“（大）數據”最易達成共識。新時期數字政府建設在核心目標層面的變化，對應到頂層設計層面就表現為從流程范式向數據范式轉變。這個轉變不僅是對“運用大數據提升國家治理現代化水平”的落實，也是數字政府內在發展演進的必然趨勢。

所謂流程范式即以流程為導向的頂層設計，主要通過流程來組織數據;數據范式即以數據為導向的頂層設計，主要是通過數據來組織流程。需要說明的是，這里借用“范式”一詞，而非業界常用的“驅動”，主要是因為雖然數據作為重要資源為數字化轉型提供了基礎，但是轉型的真正驅動力仍然來自于“以人民為中心”不斷完善治理體系、提高治理能力的執政理念和執行力。“范式”本是頗為抽象的學術術語，這里是為了標識出圍繞特定主題產生的一系列定義、思維、理論、方案和技術所形成的知識及其應用體系。對于流程范式而言，在建設中較多使用業務標準、工作流、業務系統、信息中心等，更強調規范化、標準化、工程化，是以管理者為中心的思維模式;數據范式常用的詞語包括大數據、數據共享、數據歸集、數據開放、數據交易、數據治理、大數據局等，強調個性化、精準化、敏捷化，是以服務對象為中心的思維模式。

從流程范式向數據范式的轉變，首先是思維方式的變化。數據是新時代的關鍵經濟要素，也是國家治理和政府治理的核心資源。人類對于信息或數據的認知歷史并不長。信息（Information）起源于對知識的傳播（knowledge communication），其科學定義或者說工程定義直至晚近才有，隨著克勞德·香農（Claude Shannon）在20世紀40年代開創的信息論而出現; Capurro R ， Birger Hjrland，The Concept of Information[J]. Annual Review of Information Science and Technology， 2005， 37（1）：343-411.數據（Data）的現代定義“可存儲的和可傳輸的計算機信息”則最早出現于1946年——這個定義說明“Data”. Online Etymology Dictionary. https：//www.Etymonline.com/word/data. Accessed May 31， 2018.，數據在出現伊始與技術綁定在一起，并沒有后來人們賦予它的經濟社會屬性。無論是在公共還是私人部門，支持管理的信息系統主要不是用來完成復雜計算，更多是提供信息（數據）服務，也即從一開始，數據就是信息系統的核心價值所在。盡管如此，過去的大部分信息系統是圍繞業務流程開發的，即基于流程導向的。這意味著數據雖然重要，其框架是根據業務流程的功能需求而設計的，參與其中的人與事物都以流程的運轉為目標，這其中反映出一種面向管理者的思維，或者說是以服務者的邏輯來組織系統的設計與開發。與流程導向的設計不同，數據導向的設計從根本上來說是面向服務對象的，或者是按照服務對象的邏輯來展開的。如果說數字政府軟件本身是管理者所掌握的工具，那么這些軟件所操控的絕大部分數據則是管理對象的數字化標識——包括人（公眾、企業或政府公務員）、自然物和人工物（比如城市部件），或者說是管理對象屬性的數字化。對比數字經濟，如果說傳統電子商務僅是定位于貿易流程的優化，那么基于大數據的數字經濟則將人的社會屬性也變成一種可以轉換為價值的資源。換言之，社會大數據的價值仍然根源于人的價值。對于數字政府而言，無論是決策、管理或服務，數據范式或數據導向的思維就是要以人或者服務對象為中心來創造價值。數字政府的意義，顯然不是為了政府能夠獲得某種技術，而是讓政府利用數據，并為數據所指稱的對象創造更大的價值。

其次是設計模式或者說系統組織模式的變化。如果在思維方式上仍然是以管理者為中心，而原有業務流程經過長年的積淀，通常是管理者圍繞自身方便而不斷設計和更新的，那么在設計模式上便容易以實現傳統業務流程為目標。如果流程能夠在多個部門之間共用，那么也會促使管理者思考如何讓數據發揮作用以實現相互協調。然而傳統制度框架中通常并不存在促進跨部門合作的基因，同時流程導向在技術層面上也不具備促進這種合作的動力，因此不同部門之間各行其是，便造就了種種數據孤島。所謂孤島，其關鍵并不在于數據的分離，而是對數據的組織模式本身就存在著差異。我國電子政務建設中以“十二金”為代表的大工程、大系統的早期建設便具有以業務流程或政策功能需求為導向的特征，當時提出的基礎信息庫建設，比如人口庫、法人庫等，始終未能在總體上完成目標，決策參與者曾經一度在實施方案中提出最小數據交集共享的概念，即在最基本的若干數據字段上實現編碼統一，其目的也只是為了保證應用系統在業務流程中可以交換數據。現在我們在思維方式上要轉變為以用戶或者服務對象為中心，首先要做的便是如何讓用戶覺得方便，那么就自然需要從用戶的角度出發來思考如何組織相關事項和流程——技術的實施不是因，而是果。數字政府建設當然也需要梳理流程，但是強調必須通過對數據的統一規劃來優化流程。在諸如“最多跑一次”“不見面辦事”等創新中，用戶只需要一次提交全部數據，然后都由系統根據用戶辦理的事項來組織業務流程，將數據分派到不同的部門。在決策上，數據匯聚所建立的關聯性可以提供更多的事實或隱藏價值;數據的“流動”牽引分布在不同空間中的管理和服務主體為同一個事件而相互協作。從根本上講，所有流程的目的都是為了讓數據更好地流動，數據才是實現數字化的價值所在。

（三） 政策議題：從“用數據治理”向“對數據治理”擴展

公私部門建設的大網絡、大數據、大平臺，讓數字技術與經濟社會運行日益密不可分，無論是理論研究還是公共決策，對政府治理與數字化結合的注意力都在不斷擴展，并逐漸形成“用數據治理”和“對數據治理”兩大政策議題。黃璜：《對“數據流動”的治理——論政府數據治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學》，2018年第2期。 “用數據治理”是指將“數據”視為提高行政管理效率、增強經濟社會治理能力的工具和方法。雖然傳統電子政務基于流程導向，但是絕大多數政務信息系統的直接功能都是通過獲取、記錄、處理和傳遞特定的數據以完成相應政務目標;隨著流程范式向數據范式轉變，以數據流動為導向來設計政務流程，“用數據治理”就更加明顯。這個層面是對數字政府的狹義理解。

廣義的數字政府還關注“對數據治理”的議題，即將“數據”視為一種治理對象所相關的所有政策議題。首先，表現為對政府內部數據的治理，包括跨部門數據共享、交換、數據開放、標準化、數據安全等。政府對信息（數據）資源的治理不是新命題，關于信息和數據的關系，作者有一個基本的觀點，即數據是以人工設計的物理符號為形式的信息載體，信息是數據的意義。具體請參見黃璜：《數字政府的概念結構：信息能力、數據流動與知識應用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學海》，2018年第4期。雖然信息資源管理本身是獨立的政策與學術領域，但是中國電子政務建設從一開始就與政府信息資源管理有著密切的關系。第一，信息（數據）資源始終是電子政務建設的重要基礎。在國家頂層設計層面，電子政務的頂層設計從一開始就包含基礎信息（數據）庫建設。2002年《電子政務建設指導意見》提出建設人口基礎信息庫、法人基礎信息庫、自然資源和空間地理信息資源庫、宏觀經濟數據庫。“十二五”國家政務信息化工程規劃增加了“文化信息資源庫”，“十三五”又將文化庫和宏觀庫替換為社會信用信息庫。雖然各數據庫建設進展不一，但是充分說明政策設計者們從一開始已經認識到信息資源在電子政務建設中的重要價值，尤其是跨部門信息共享在業務系統建設中具有關鍵意義。第二，政府信息的公開和資源再利用從一開始就與電子政務緊密相關。在《電子政務建設指導意見》中已經提到要推動“信息公開”。2006年《國家電子政務總體框架》中提出信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”，這項原則在2008年版《信息公開條例》中并未列入，而是到2019的新版中才被寫入。同時還將政府門戶網站定位為“政府信息公開的重要渠道”，2014年則進一步升級為“政府信息公開的第一平臺”（國辦發[2014]57號）。在資源開發方面，2004年中辦國辦聯合印發《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，不僅提到“加快推進政府信息公開”，還提出政務部門要“主動為企業和公眾提供公益性信息服務，積極向公益性機構提供必要的信息資源”，“積極發展信息資源市場，發揮市場對信息資源配置的基礎性作用”等，這些具有前瞻性的安排，可視為后來開放政府數據、數據交易等實踐的早期政策探索。

其次，政府對數據的治理在新時期超越了內部數據治理的范疇，對市場和社會中各類數據資源和“活動”的治理也被列入政策議程。一個方面的議題是促進和推動大數據、人工智能、區塊鏈等數據產業的發展。比如，2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，明確指出數據是“國家基礎性戰略資源”，把政府數據開放共享、產業創新發展和安全保證并列為三大主要任務。地方政府設立的大數據發展機構，多數把制定大數據戰略、統籌推進大數據產業發展和促進政府數據共享開放列為主要職責。黃璜、孫學智：《中國地方政府數據治理機構的初步研究：現狀與模式》，《中國行政管理》，2018年第12期。另一個方面的議題則主要是為網絡空間的正常運行提供某種秩序，比如對互聯網內容、互聯網平臺的治理，對跨境數據流動、數據交易、數據安全、網絡隱私的治理，對諸如金融科技等依托于互聯網的新業態監管，以及對社會信用的治理等。隨著互聯網經濟與線下經濟相互融合，對外部數據的治理將越來越常規化。

進一步的，基于數字化轉型的視角，“用數據治理”和“對數據治理”之間也在日益融合，沒有明確的界限。所謂“數據”一般均指計算機器中“比特化”的數字數據，無論是對機器的指令（程序）和對對象的描述（信息）都使用同樣的數字符號來呈現。在最基本的技術層次上，所有數據都以同質的符號形式，被“分配”完成不同的任務，實現對機器、對（業務）流程以及對數據本身的計算與控制。因而在應用上，數據不僅是業務資源，也是業務的組織方式和技術實現方式，無論是“服務”還是“監管”，或者“金融”還是“工業”，在數字化轉型中都體現為無差別的數字化“數據”形式。數據是由資源、技術和各種業務活動交織起來的混合產品，成為各類相關社會實踐活動的“代名詞”。在這個意義上，我們進一步認為，數據治理本身也就涵蓋了數字政府的所有議題，使無論社會的、經濟的或政府的數據都能夠更有效、更安全地在系統中、在網絡中、在線上和線下之間“流動”起來，從而創造更大的經濟社會價值。

（四） 業務架構：從分散化模式向平臺化模式轉變

平臺化在整個數字化領域成為一種發展趨勢。平臺（Platform）本來是現代計算行業的一個術語。從廣義上來說，在現代計算行業，無論是在物理層還是在軟件層，通常都被分解為不同的實現層次，每一個層次都是一種平臺，即屏蔽技術實現的細節，為上一層次的計算活動提供可以直接復用的服務。在物理層，互聯網、開放兼容的個人計算機都屬于廣義的平臺化產品。軟件層可以上溯到操作系統（比如Unix、安卓）和數據庫，之后出現的組件（Component）技術、中間件，乃至整個云計算架構均是平臺化的產物。這個概念逐漸延伸到電子商務領域，成為對在線服務模式的概括，無論是在線交易網站（阿里巴巴）、中介服務網站（Uber）、即時通信軟件（微信）、應用程序市場（安卓市場）也都被視為平臺，并由此出現所謂平臺經濟。2009年，Tim OReilly提出“政府即平臺（Government as a Platform，GAAP）”的概念，首次將平臺概念擴展到政府領域，并在全球引起了廣泛關注，不少國家政府都宣稱正在落實GAAP。Accenture.，Government as a Platform： 2018 GaaP Readiness Index，2018.簡言之，平臺的核心特征即復用、共享和服務：即依托于標準化服務接口，在不同層次上，為不同的應用主體共享可以反復使用的業務功能模塊。

數字政府治理架構向平臺化模式發展，是從流程范式向數據范式的頂層設計轉變的內在要求，也是解決傳統電子政務建設中固有問題的應對方案。傳統電子政務服務，無論是機構內部的業務管理系統，還是對外服務系統（如政府網站），一般針對特定的業務應用開發，各自搭建硬件和軟件，以相對獨立的IT系統架構呈現，為此各個機構都要成立自己的信息化管理部門，負責IT項目的管理、運營和維護。這種模式，一方面造成機構內部信息系統林立，每個機構都擁有并且直接運營許多業務系統，不僅帶來巨大技術管理成本和系統升級費用，而且從提出需求到IT系統正式上線需要很長時間，無法對不斷出現的新問題做出快速反應;另一方面也帶來龐大的人員和機構編制的投入，比如廣東省在“數字政府”改革前，55個省直單位共設有承擔信息化工作的機構 44個，人員編制 745名;管理部門與信息技術部門也缺乏清晰的邊界，技術變相地主導了政府信息化發展方向，形成重技術、輕業務，重建設、輕應用等現象。逯峰：《整體政府理念下的“數字政府”》，《中國領導科學》，2019年第6期。

當前地方政府正在通過體制和機制兩個方面的平臺化嘗試解決上述問題。首先，在體制層面設立政府大數據管理機構，通過機構的“平臺化”，為制度性解決數據治理問題摸索經驗。中央層面對電子政務的管理體系幾經調整，除網絡基礎設施建設外，形成中央網信辦、國辦和國家發改委為核心，垂管部門負責全國行業系統，非垂管部門負責本級電子政務建設的治理模式。傳統以工程化為主要思路的分散治理模式在中央決策層面尚且可行，但是地方政府由于直接面向公眾和企業，迫切需要打破部門之間的數據壁壘，實現政務協同。因此許多地方在2018年機構改革中不約而同地在自設項目中選擇了設立大數據管理機構。由于各地情況不同，改革方案也各有特點，其中廣東省走得最遠，它將政府部門內的信息化機構全部撤銷，行政管理職能劃歸專門的數字政府管理部門，技術運營服務職能轉交由國有電信運營商和行業領軍企業共同出資的混合所有制企業。這項體制改革剛剛起步，能走多遠，是否能解決政務信息化建設的固有矛盾，還有待進一步觀察和調整。但是這種改革模式從總體上體現了一種機構平臺化的思路，即將原先分散在各種機構信息中心的IT治理架構集中到專門的綜合管理機構負責，實現資源集中、人員集中、技術集中、能力集中，形成合力為其他部門提供統一的IT管理和服務。

其次，在機制層面，通過技術平臺化降低數字政府的開發和運行成本，提高服務和監管效率。從技術實現方式上看，地方數字政府的平臺化模式可以分為三個類型：第一類是借助市場化的新媒體平臺比如政務微博、政務微信等發布政務信息。在2009年之前，政務信息在線發布主要通過政府網站和傳統新聞媒體，前者需要政府自己保證開發和運行，后者則在回應性、時效性方面仍有所不達。通過新媒體平臺，政府只需要借助平臺的既有功能就可以快速并直接地面向社會提供信息服務;第二類是政府網站推行集約化平臺。2017年，國務院辦公廳發布《政府網站發展指引》（國辦發[2017]47號）規定，原則上只在各省（區、市）建設本地區政府網站集約化平臺，地市級和縣級政府門戶網站、地市級政府部門網站、實行雙重管理部門的網站，要部署在省級平臺或經批準建設的地市級平臺;平臺應統一提供諸如站點管理、欄目管理、內容發布、統一身份認證、運維監控、安全防護等一系列功能。與此同時，各地各級政府開始精簡政府網站，截至2019年6月全國政府網站共計15143個，比2015年12月減少77%;中國互聯網絡信息中心：第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201908/P020190830356787490958.pdf。第三類是數字政府“中臺”模式。所謂“中臺”源自電子商務巨型系統的開發經驗，近年來被引入到數字政府建設，尤其是地方“互聯網+政務服務”建設中。中臺的主要目標就是要解決系統開發與運行效率問題。大型業務系統內部非常復雜，開發、維護和改造效率都很低，新業務就不得不重建系統。中臺的基本思路就是用一套體系化的方法，將已建系統中相對獨立的重要功能模塊“沉淀”下來變成開放、標準的“能力（Capacity）”資源，比如電子表單、人臉識別、在線支付等。由此如果新系統與舊系統之間只有10%的差異，那么只需要建設10%甚至更少的新模塊，其他功能則直接從中臺的“能力”中調用配置，從而可以對業務需求做出快速響應。對新冠疫情做出快速反應，浙江省與阿里巴巴集團合作利用中臺系統在48小時內搭建出“疫情防控管理系統”，為浙江能夠有效控制省內疫情發揮了重要作用。

（五）技術基礎：從信息化向智能化升級

數字技術的實施工具不斷進步是推動政府數字化轉型的關鍵基礎。如果說傳統電子政務建立在早期信息化基礎上，那么新時期數字政府則直接面向智能化的數字環境。廣義的信息化是指以大規模集成電路為核心的現代信息技術被廣泛應用于經濟、政治、社會等各個領域的社會發展過程，智能化當然也是廣義信息化的組成部分。狹義的信息化則是在經濟、社會、政治、軍事等各個領域中，信息的資源化、數字化、規模化。智能技術的發展歷經兩次浪潮，新一代智能技術基于（大）數據驅動的自下而上的范式，借助統計學方法、模擬神經網絡等實現計算機的自主學習，NSTC & NITRDS，The National Artificial Intelligence Research and Development Strategic Plan[R]，2016.因此狹義信息化為新一代智能化奠定了基礎。而與狹義信息化相比，智能化更強調技術的自主性，其在政府治理中的應用也即從過去的人機合作計算模式轉變為機器自主計算模式。

服務于政府部門的計算需求可以說是當初現代信息技術誕生的“初心”。20世紀60年代中后期，管理信息系統已經為包括政府在內的管理活動提供信息管理服務，辦公自動化作為公私行政管理的信息輔助手段而逐漸普及。70-80年代，在西方國家大舉推行政府行政改革的同時，個人計算機、關系型數據庫和互聯網等相繼出現，一同為后來電子政務的興起奠定了制度和技術兩方面的基礎。因此，以個人計算機、辦公自動化、管理信息系統、互聯網為核心的技術體系逐漸成為電子政務業務系統的標準配置，其核心功能即將基于紙質和人力為媒介的傳統信息處理模式轉變為以信息機器和信息網絡為媒介的新型信息處理模式，從而實現了三個方面的轉變：行政辦公的數字化，辦公信息的采集、處理、傳遞都轉移到信息機器和網絡中完成;業務流程的標準化，流程按照指定的業務規則內嵌在軟件系統中，代替了人工的直接操作;溝通渠道的網絡化，政府機構內部以及與外部之間的聯系可以借助在線工具提高溝通效率。

在21世紀的10年代，政府對技術的注意力正從信息化轉向智能化。人工智能、5G、工業互聯網、物聯網在2018年底被中央定義為“新型基礎設施建設”（簡稱新基建），之后到2020年3月中央八次提及推進“新基建”建設。從短期看，當前經濟下行壓力持續加大，尤其是新冠肺炎疫情給整個經濟發展帶來巨大挑戰，“新基建”被賦予了把經濟拉回正軌的對沖角色。從長期看，“新基建”代表以智能化為代表的新一代數字技術成為國家發展戰略的核心，提高綜合國力和國際競爭力的關鍵。與此環境相應的，智能化也成為數字政府建設的核心技術需求，在數據、算法、算例和通信四個方面推動政府的數字化創新和轉型：數據從結構化運算轉向跨平臺、多類型、非結構化運算;算法從過去線性的管理系統邏輯轉向復雜的機器學習邏輯，機器對業務的支持從管理上升到決策;算力從自運營的計算機房轉向集中式的云計算中心，為算法的復雜化提供了基礎設施;通信從桌面計算機轉向移動終端，辦事從“足不出戶即可辦理”變成“隨身聽”“隨身看”“隨身辦”。

四、結論：對“數字政府”的界定

本文從政策實踐的視角，綜合討論了數字政府在核心目標、頂層設計、政策議題、業務架構和技術基礎上所展現的主要特征及其演變。在此基礎上，本文認為數字政府的定義應包含技術和組織兩個層面。所謂技術，并非僅指數字技術，而是泛指治理技術或者通指實現政策目標的基本手段。

在過去的研究中，我們給出了一個非正式的界定，即所謂數字政府，歸根到底是政府的數據服務、信息服務、知識服務，其根本目標不是幫助政府實現或擁有某種數字技術，而是利用新生產力幫助政府獲得和傳遞更多的數據、信息和知識，最終仍然是為政府治理目標服務。黃璜：《數字政府的概念結構：信息能力、數據流動與知識應用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學海》， 2018年第4期。這個界定揭示了數字政府在技術層面的一般含義，即政府基于數字技術以更有效率的方式分配信息。這里是指廣義的信息。信息與數據和知識的關系請參見上一條文獻。所謂“分配”具有寬泛的含義，包含了政府維持自身系統運轉以及與社會系統互動中所有的汲取、應用、傳遞等行動;所謂效率即滿足主體間信息距離的最短化或實現信息價值的最大化。對應上述五個方面特征，如果說國家治理的目標是“保障政府能夠持續地對社會價值進行權威性的分配”，徐湘林：《中國的轉型危機與國家治理： 歷史比較的視角》，上海人民出版社2011年版。那么其中也必然包含對有價值的信息資源的權威性分配;黃璜：《互聯網+、國家治理與公共政策》，《電子政務》， 2015年第7期。數據范式的頂層設計從根本上即以數據在不同主體之間動態分布為導向的政策設計;“對數據的治理”本身即體現為對信息（數據）資源在政府內部、市場內部以及政府與市場之間的分配;平臺化為信息分配提供了統一的、標準化的渠道，并保障信息分配的質量;智能化則在提高信息分配精準性的同時也極大地降低了信息成本。

在組織層面，本文進一步將“數字政府”界定為：政府基于數字基礎設施的賦能、協同與重構。數字技術系統相對于組織層面而言構成了組織的數字化基礎設施，賦能、協同與重構則構成政府組織數字化轉型的不同模式或不同階段。首先，賦能的本義是指主體被賦予原先未擁有的能力、權利和機會，這里即指政府作為一種組織運用數字基礎設施提升自身處理業務問題、實現政策目標的能力，并且主要表現為一種信息（分配）能力。其次，協同是指政府組織間的合作與一致行動。盡管科層制仍是主流的組織形式，組織在數字基礎設施上被“連接”起來，數據脫離傳統物質架構而在組織間流動，建構了虛擬組織中的橫向協同。再次，重構是政府組織數字化向數字化組織的形態變化，歸根到底是關于政府組織的建構規則或者說知識體系的再造過程，最終導向自我變革的道路。與前面五方面特征的對應是：基于數字基礎設施的重構、協同和賦能正是在數字時代治理體系和治理能力現代化的重要體現;流程范式和數據范式的頂層設計都強調要加強協同共享，尤其是數據范式天然地就具有協同的“基因”;數據治理為政府賦能的同時也為市場和社會賦能，歸根到底是數字環境下政府、市場與社會之間互為補充、相互合作，從而維護治理系統平衡的基本手段;無論是與市場第三方合作，還是內部通用能力的共享，平臺化都反映出一種對數字能力的基礎配置，并基于統一的渠道實現更大范圍的協同;智能化構成了數字基礎設施，不僅提高了政府信息能力，也提供了重構的可能，即通過完全的或部分的“電子代理人”實現公共事務處理的自動化。

數字化不僅改變世界，而且正在重新定義世界。數字政府不是信息技術與政府治理的簡單疊加，而是這場“再定義”中最重要的一環。本文所討論的正在發展中的數字政府表現出與過去所不同的重要特征，并由此帶來政府作為一種組織的持續創新與轉型，在技術層面表現出對信息資源更加富有效率的分配，在組織層面則進一步推動政府實現賦能、協同與重構，從而推進國家治理的現代化革命。

（責任編輯：石洪斌）