元治理視角下的公共管理辨析：困境與途徑

韓培培 溫明振

[摘? ? 要] 客觀分析公共管理的困境，基于元治理理論，提出相應的解決途徑。主要的困境：各治理主體缺乏有效合作、地方政府公共管理體制改革不到位、公共管理技術應用創新不足、協同失靈問題突出。主要的途徑：完善制度與相關法律法規;重塑政府權能，構建服務型政府;加強公共管理技術研究;完善協同機制，密切伙伴關系;推進公共管理頂層設計。

[關鍵詞] 元治理;公共管理;公共政策;困境;途徑

0? ? ? 前? ? 言

隨著時代發展和社會的進步，公共事務管理逐漸呈現出復雜化、動態化、多元化的特性，政府-市場-社會多元主體共同參與的三種治理模式，因其組織結構、管理體制、運行機制的不同而產生對立與矛盾，這也是公共管理陷入困境的癥結所在。本文基于元治理理論，探尋解決其矛盾與沖突的途徑，形成共生協同互補的治理模式。元治理理論在公共管理中的運用，不僅意味著需要重塑政府的角色，也代表著制度的革新。在“強政府弱社會”的時代背景下，將元治理理論運用在公共管理領域，強化“元治理者”的作用，不僅符合我國基本國情，也具有重要的理論意義和現實意義。

1? ? ? 公共管理面臨的困境

改革開放以來，尤其是進入新時代以來，我國公共管理水平迅速發展。但當今社會正面臨人口結構變化、社會關系的演變、技術的不斷擴散，這些變化要求跨領域創新設計的管理方法，對公共事務管理提出了更高的要求。我國公共管理發展還存在著諸多瓶頸與困境。

1.1? ?各治理主體缺乏有效合作

現階段，我國施行政府主導、社會協同、公眾參與的社會治理體制，政府、市場、社會均屬于公共管理的多元治理主體。一方面，盡管社會組織得以發展，但沒有形成規模，導致與群眾產生一定的距離，不能很好的融入大眾，這也是大眾不理解、不認同社會組織很多決策的原因所在，使其難有效發揮作用。另一方面，社會組織制度執行過程中出現偏差的情況時有發生，這不僅使制度的執行效果大打折扣，也使社會組織與大眾雙方之間的沖突逐漸激化。公共管理多元治理主體缺乏有效合作，使人民群眾認為缺乏基本公平。此外，因為沒有主體可以使政府產生競爭壓力，且難以對政府的工作效率進行度量，政府工作效率低下、官僚主義及形式主義難以避免。

1.2? ?地方政府公共管理體制改革不到位

隨著國家發展進入新的歷史階段，公共管理體制的改革也在不斷深入。在公共管理體制改革的頂層設計框架內，我國出臺了一系列政策方針以全方位多維度的提高公共管理的能力與水平。但由于受某些地方因素的限制，加之國家政策缺乏效力與法律依據，使得政策在落實與執行過程中產生偏離軌道的問題。一方面，某些因素限制了地方政府落實國家政策，阻礙了公共管理改革的深入推進。另一方面，由于法律法規尚不完善，當地方管理實際與國家改革統籌相矛盾時，可能會出現管理資源浪費、公共管理改革不徹底等問題。

1.3? ?公共管理技術應用創新不足

隨著現代科學技術的發展，智慧政務技術、科學決策技術、風險評估技術應運而生，政府相關部門越來越重視現代技術在公共管理中的應用。其一，由于部分政府管理人員思想僵化，在處理公共事務中，機械化的運用管理技術，不懂得靈活變通，導致先進技術沒有得到有效運用與高效實踐，存在較大的技術資源浪費與閑置的情況。其二，在管理實踐中，部分部門管理人員過于追求管理技術的先進性與前沿性，而忽視了技術的適用性與合理性。這也是形式主義的一種新的表現形式。其三，在公共管理改革中，重視西方先進管理技術理論的研究與推廣，而忽視了技術的創新與本土化應用?，F階段，政府運用現代公共管理技術仍處于初級階段，必然阻礙我國公共管理的進一步發展。

1.4? ?協同失靈問題突出

隨著社會的發展，食品安全、環境治理、應急救援、信息安全等復雜問題不斷增多，對公共管理提出了更高的要求。政府改革進展緩慢，加之存在技術與制度理性不足的缺陷，使得原有的體制不能解決日益繁雜的公共事務，政府在政策制定與執行、公共項目管理、公共服務供給等方面協同失靈問題較為突出。政府各職能部門各自為政、互相推卸責任的情況時有發生，嚴重制約了公共目標的實現與公共政策的落實。近年來，國家推行了大部制改革一系列舉措來解決協同失靈的問題，但效果不明顯，將協同問題內部化，并沒有切實解決。部門表面上是合在一起，內部仍各自獨立。協同失靈問題仍是公共管理亟需解決的主要問題。

2? ? ? 元治理視角下提升公共管理能力的基本途徑

對于元治理理論，郭永園和彭福揚（2015）認為，作為“元治理者”——政府應該統籌與協調，促進各治理主體的自我實現，成為一個理性的政府?；谠卫砝碚?，針對上述問題，本文從以下幾個方面提出了解決路徑以改善公共管理現狀，構建“強政府、強市場、強社會”，促進社會和諧與穩定。

2.1? ?完善制度與相關法律法規

公共管理是一個系統性、全方位的工程?，F行的公共管理體制有待完善，需要健全相關法律法規，以使有限的社會資源得到充分整合與利用。我國社會的主要矛盾將長期存在，人民內部各種具體利益矛盾不可避免地會經常、大量地表現出來。為了緩和、處理人民內部矛盾，調動人民運用法律保障自身合法權益的積極性，健全國家法律法規體制建設是首要前提條件。國家憲法與相關法律法規是公共管理服務得以執行的基礎。通過制定相關的法律法規，才能約束、規范政府權力與指引政府行為，做到科學管理。因此，完善制度與相關法律法規，十分必要。

2.2? ?重塑政府權能，構建服務型政府

根據黨的十九屆三中全會《深化黨和國家機構改革的決定》與十九屆四中全會《決定》，強化政府宏觀調控職能，理順部門職責關系，統籌調配資源，強化政府的制度供給、引導協調、法律監管等職能，推進國家治理體系和治理能力的現代化。在社會主義市場經濟體制下，“元治理者”政府需要把工作重心放到為人民服務、為市場主體服務、為經濟發展創造良好條件上來，更好地發揮作用。政府要與市場、社會進行良好互動，牢固樹立服務理念，民生為本、社會為先，統籌經濟社會全面協調發展，不顧此失彼。

2.3? ?加強公共管理技術研究

當前，政府各主管部門已深切意識到現代技術對科學、高效管理的重要作用，且將信息技術應用到日常的公共服務管理中。例如，公共管理觀念與時俱進，將互聯網、物聯網等現代思維應用到公共管理中;革新公共管理體制，關注新技術、新產業、新業態、新模式，做好迎接新挑戰的準備;引入人才，加大對大數據、人工智能、區塊鏈等新型技術的研發與運用。新技術的普及，使得公民可以充分表達自己的意見，積極參與公共事務;使得政府辦公透明化，簡化群眾辦事流程，提高工作效率。因此，在新時代，要充分利用信息技術，構建數字化、智能化公共管理體系，促使公共管理能更好地服務社會、服務人民，提高公共管理的水平，實現公共管理的現代化。

2.4? ?完善協同機制，密切伙伴關系

基于元治理理論，政府、市場、社會多元治理主體是一種密切的伙伴關系。在這個合作關系中，政府處于主導地位，只有建立有效的協同機制，才能使三者的伙伴關系得以建立與發展。作為協同機制的重要設計者，政府應通過定義規則邊界、創新協同機制、設計反饋與學習機制，密切與其他主體的伙伴關系，以“確保不同治理機制的一致性與互通性”。一方面，政府應該制定相關政策、方針，密切與其他參與主體的伙伴關系;另一方面，政府應綜合運用協調、激勵、公共分擔等方式，鼓勵其他主體參與到公共事務管理中來。因此，政府要完善協同機制，維護其他參與主體的利益訴求，密切伙伴關系，實現提高政府、市場、社會的協同治理。

2.5? ?推進公共管理頂層設計

在公共管理改革進程中，推進國家頂層設計落實的關鍵在于基層地方政府的執行程度。對此，可以從三個方面完善管理機制，加快推進公共管理頂層設計的落實。第一，在法律法規范圍內，地方政府需要突破原有體制框架，進一步規范公共管理，提高地方政府公共管理與治理的效率，促進地方治理體系的現代化，這也是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。第二，提高社會組織的合法性。社會組織屬于公共管理多元治理主體的重要組成部分，應不斷提高社會組織的合法地位，提高他們參與公共治理的積極性，讓更多的社會組織在法律框架內參與公共管理。第三，加強對社會組織的監管與激勵。首先，在統一領導機制下，加強政府各部門之間的協調與配合，對各部門的權利與責任進行統籌安排。樹立局部利益服從整體利益、即期利益服從長遠利益的意識，杜絕對利益競相追逐、對責任互相扯皮等現象的發生。其次，在政府引導下，激發社會組織活力。社會組織應充分意識到作為公共管理多元治理主體所承擔的責任與使命，發揮其自身優勢，配合政府進行公共事務管理。再次，協調政府與人民群眾之間的關系。政府部門不僅要清晰崗位責任，更要恰當行使公共權力，堅持走群眾路線，構建責任政府，積極主動地就自己的行為向人民群眾負責。最后，妥善處理社會組織之間的關系。社會組織之間存在多種關系，既有合作，也有競爭。在市場經濟體制下，政府應統籌協調組織之間的良性競爭與高效合作。

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