新時代我國國土空間規劃的目標與任務

石憶邵

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

1 我國國土空間規劃的主要目標

自20 世紀80 年代以來，我國學術界對于國土（空間）規劃的研究和探索就一直沒有停止過。特別是在經濟地理學與城市和區域規劃領域，除了土地利用規劃、城市規劃等面廣量大的專業性空間規劃成果以外，還先后開展過國土開發與整治規劃[1-6]、區域空間規劃與生產力布局規劃[7-9]、主體功能區規劃[10-14]等研究工作，取得了豐碩的成果。近年來，土地整治與生態修復[15-20]、新時代國土空間規劃研究[21-25]同樣風起云涌，蔚為壯觀。

伴隨我國工業化和城市化快速發展，綜合國力日趨增強，人民的物質文化生活明顯改善，減貧攻堅戰成就驚人，生態文明建設正在向縱深推進，小康社會的目標亦將逐步實現。在新的生態文明背景下，隨著中國社會的主要矛盾的轉化，體制機制約束已成為我國經濟社會發展的主要制約因素。在國土空間規劃和管理領域，條條（部門）分割、塊塊（區域）分割、條塊分割的三大矛盾依然頑固地存在著，現有空間規劃體系龐雜、職能劃分不清、協調溝通不暢等問題突出。例如：目前許多區域在踐行“山水林田湖草生命共同體”的生態保護與修復過程中，土地整治、水環境保護治理、礦山生態修復、污染與退化土地修復治理、生物多樣性保護、重要生態系統保護修復等重點工程項目依然是各區域、各部門各行其是，尚未真正形成區域統籌、部門聯合的規劃立項、建設運營、管理監督的運作機制。因此，新時代國土空間規劃的首要目標就是要破解上述三大主要矛盾，重構我國國土空間規劃的新體系與新機制，推進國家空間治理體系和治理能力的現代化。

1.1 需要破解部門分割的瓶頸

我國現有的空間規劃主要有：（1）由國家和各省級發展和改革委員會主持編制的全國及各省（市、自治區）的主體功能區規劃；（2）由原國土資源部門主持編制的各級土地利用總體規劃；（3）由原住房和城鄉建設部門主持編制的各級城鄉總體規劃；（4）由環境保護部門主持編制的各級環境保護規劃。而以往的各級國民經濟與社會發展規劃原本屬于非空間規劃，近年來則增加了產業布局、城鎮體系布局等空間規劃內容。受部門體制分割的制約，上述各類空間規劃在指導思想和價值取向、法律依據、基礎數據來源、規劃目標、工作方法、主要任務、時序安排、布局規模、政策重點等方面存在明顯不一致性（表1），在規劃編制和實施中容易產生下位規劃突破上位規劃、管制內容交叉重復、多頭監管矛盾沖突等現象。加之我國空間規劃體系存在“重縱向控制、輕橫向銜接”的問題，導致同一空間不同規劃“打架”現象嚴重[26]，各部門絞盡腦汁爭奪空間管控領域的話語權和主導權，嚴重削弱了空間規劃的效力和公信力。“多規合一”的初衷就是希望通過行政職能整合，來統一進行所有國土空間的戰略配置、用途管制及生態保護修復，進而破解各種部門規劃之間的政策要求矛盾和法律規定沖突等難題，推動各部門間資源共享、優勢互補、機制融合、協同共治。

表1 我國現行主要空間規劃的比較Table 1 Comparison of the main spatial planning in China

1.2 需要破解區域分割的瓶頸

一個區域內的資源開發、重大產業項目布局、基礎設施建設等活動，均會對其周邊區域產生顯著影響與作用，甚至可能引發周邊區域的積極互動響應或抵制干擾行為。由于各級行政區域都是一個獨立的經濟實體，都有各自的利益范圍與利益關系，因而長期以來，區域之間圍繞資金、項目、人才、規劃等各種稀缺資源和要素的競爭就從來沒有間斷過，阻止資源和要素流動、保護本地市場的各種明爭暗斗也未曾歇停過，甚至導致資源浪費、市場封鎖、產業重復建設、以鄰為壑等各種現象頻發。地方利益必須服從于國家利益，局部利益必須服從于全局（整體）利益，這是區域發展中必須遵循的基本原則。古語云：“不謀萬世者，不足以謀一時；不謀全局者，不足以謀一隅”，這也是區域可持續發展的根本要求。遺憾的是，一些地方僅考慮時間上的可持續發展，卻很少關注空間上的可持續發展。本次國土空間規劃應當從體制機制上破除區域分割瓶頸，通過深化區域聯系與合作進行政策協調與整合，真正形成區域管控合力、政策合力與協同發展合力。

1.3 需要破解條塊分割的瓶頸

由于以往的空間規劃種類繁多，層級關系復雜，容易導致地方與中央之間、政府不同部門之間在用地指標分配、發展權分配中出現過度討價還價現象，各類規劃的統籌性、協調性不夠，利益平衡和規劃共識難以達成，管制內容相互交叉，管控要求相互沖突，空間秩序失衡問題較為突出。因此，本次國土空間規劃的核心就是通過國土空間的使用和分配，促進不同部門之間、不同區域之間的用地平衡與利益整合，實現空間效率與公平的協調發展。

2 我國國土空間規劃的功能定位與規劃導向

由上可知，國土空間規劃在我國并不是一個新概念。但是，本輪國土空間規劃與以往的國土空間規劃相比，還是存在明顯的拓展性，即：規劃的視角和空間范圍從“重城輕鄉”到考慮城鄉統籌發展，從“重陸輕海”到謀劃陸海統籌發展，從“重地上空間輕地下空間”到統籌地上與地下空間的立體綜合發展，從“重省域內、市域內規劃”到跨省、跨城市的空間協調規劃。這就對本輪國土空間規劃的指導思想、功能定位、規劃內容、規劃體系與規劃方法等提出了新的更高要求。

國土空間規劃本質上是對國土空間利用、行業政策協調和政府治理過程進行的戰略部署和安排[27]，它是政府管理空間資源、保護生態環境、合理利用土地、改善民生質量、平衡地區發展的重要手段[26]。中國的國土空間規劃究竟應該被定位為“責任規劃”還是“權益規劃”呢？或者二者兼有？林堅等認為：“責任規劃”是基于國家利益和公共利益進行的空間管制安排和土地發展權配置，側重于自上而下的“責任”分解和“責任邊界”控制；“權益規劃”則強調在考慮土地權利人利益的基礎上，對個體開發行為進行引導和限制，關注土地發展權價值的合理顯化[28]。由此可見，中國的國土空間規劃應當將宏觀層面的“責任規劃”與微觀層面的“權益規劃”以及中觀層面的“協調規劃”有機結合起來。

國土空間規劃既是一項國家行為與社會行為相統一、國家利益與公眾利益相結合的系統工程，也是支撐經濟、社會、生態、文化可持續發展的一種公共管理政策工具。國土空間兼具載體、資源和生態三種屬性[29]。作為承載人口、公共基礎設施、公共服務設施、各類產業經濟的空間載體，其公共空間的屬性遠勝于其私人空間的屬性；國土空間中所蘊藏的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域及各類公共空間要素和資源，均彰顯出顯赫的公共利益特性；國土空間的生態屬性更是其社會性和公益性的體現。基于此，筆者認為：

（1）作為戰略性的全國國土空間規劃，應當堅持以社會公共福祉為導向，以公共政策工具為其功能定位，以可持續發展為終極目標，注重經濟發展、環境保護、社會公平的協調與平衡[30]，確保在國土空間規劃與開發和治理過程中更好地創造與提升國土空間綜合價值，維護國土空間安全與社會公平，保護國土資源環境與公眾利益。

（2）作為協調性的跨省、跨市的國土空間規劃，應當堅持“責任規劃”與“權益規劃”并重的原則，著力協調好各區域間、各城市間的發展權分配，構建綜合的省際、市際利益補償與協調機制，深入推進省際、市際協作型競爭與合作，重構可持續性的、和諧的跨區域國土空間互動發展關系。

（3）作為實施性的市、縣、鄉鎮國土空間規劃，則可以秉持“權益規劃”為主的規劃導向，促進國土空間綜合優化，著力提升“生產空間、生活空間和生態空間”的整體效益；推進社會公平和生活條件均等化，著力提升國土空間的可達性和宜居性；增強人居環境的智能度和安全感，著力提升國土空間韌性。目前學術界主要關注國土空間的生態韌性和工程韌性，聚焦于防災和減災領域，如洪水、風暴潮、高溫、干旱、地震、海嘯、冰川退縮、海平面上升等，而對國土空間的經濟韌性、社會韌性、組織韌性和空間韌性等方面重視不夠。例如：空間韌性需要更多考慮空間差異、破碎化、整合性、連貫性等內容[31]。

還需要指出的是，空間規劃的客體是土地，空間規劃的主體是人，空間規劃的主要目的是要促進人自身的高質量發展以及人與自然的可持續發展。以往的國土空間規劃偏重于協調各類用地之間的矛盾或沖突，因而是“以地為本”的規劃導向而并非是“以人為本”的規劃導向。“以人為本”的國土空間規劃應當以社會價值最大化為目標，以滿足人的正常理性和人的共通物性為原則[32]，注重協調國土空間利益相關者之間的矛盾或沖突。

3 協調好四大關系是國土空間規劃實施的重要保障

規劃既是一項統籌協調活動，也是一種平衡的藝術，國土空間規劃也不例外。筆者認為：協調好公平與效率的空間平衡關系、公權力與私權力的利益平衡關系、中央與地方的權責平衡關系、剛性與彈性的政策平衡關系是國土空間規劃實施的重要保障。

3.1 公平與效率的空間平衡關系

公平與效率既是區域經濟發展中的一種矛盾的目標統一體，也是空間演變中相互轉換的一種內在動力，還是實現空間平衡的一種核心機制。所有空間內的事物，只要形成了相對復雜的系統關系，就會在“公平”與“效率”的兩個極點之間來回擺動，不斷尋求平衡[33]。

包括陸地空間、海洋空間、農業空間、工業空間、城鎮空間、鄉村空間、綠色空間、休閑娛樂空間等多種類型的國土空間，也在遵循互動與競爭、交流與融合、入侵與抵抗、公平與效率的空間原則。不同類型空間的功能定位與角色作用存在顯著差異，它們既相互作用又互補共存，既不可或缺又不可分割，共同維系著空間關聯性、多樣性、互補性的本質特征。此外，國土空間規劃是“責任規劃”與“權益規劃”的融合體，無疑應當堅持責任和利益相結合的原則。“責任規劃”以公平為主導目標取向，適當兼顧效率訴求，追求“公平中的效率”是一項實現自我突破的崇高責任；“權益規劃”以效率為主導目標取向，適當兼顧公平訴求，追求“效率中的公平”是一項實現可持續效率的偉大使命。由此可見，“公平與效率”是實現空間平衡的一種核心規則與動力機制。

3.2 公權力與私權力的利益平衡關系

國土空間是公共空間與私人空間的結合體。協調公權力與私權力之間的平衡，是國土空間規劃必須遵循的基本原則之一。一般來說，規劃權屬于公權力范疇，它是國家以實現現有各類（自然）資源及生態環境的安全、節約、集約和可持續利用為目的，賦予各級政府對各類資源與環境的利用進行宏觀調控的權力[34]。例如：各類公共建筑、公共基礎設施、公共空間的安全、合理、可持續、美觀及恰當的空間規劃和布局等。事實上，政府享有和行使規劃權是為了維護公眾在資源利用與生存環境方面的公共利益，但落實到具體空間范圍時會對相關權利人的（空間）權利構成限制甚至對其權利和利益造成損害。因此，政府應對那些因規劃已造成或將會造成直接損害和間接損害的相關權利人進行補償。

國土空間規劃的實質是基于土地發展權的空間管制。在日本，土地發展權的分配是由國土交通部門在土地利用基本規劃中完成的，作為土地用途管制的基本依據。筆者認為：我國的主體功能區規劃應當立足于可持續發展的長遠戰略目標，集聚全社會力量，科學合理分配土地發展權，共同創造安全、健康、舒適、高效的國土空間，實現對國土空間的有效管控、利用和發展，促進國土空間提質、增效和升值。然而，另一方面，主體功能區規劃的實施，將會擴大不同類型主體功能區域（重點開發區、優化開發區、限制開發區、禁止開發區）之間的區域差距。因此，只有建立和健全包括產業經濟補償、工程經濟補償、流域經濟補償、流量經濟補償、貿易經濟補償、功能經濟補償、社會補償在內的綜合區域補償機制[35]，才能保障主體功能區規劃的順利實施。

3.3 中央與地方的權責平衡關系

國土空間規劃涉及到國家、省、地區、縣、鄉鎮等多個空間層面或規劃尺度，不同空間尺度下各個行政主體之間存在著相互控制和影響的錯綜復雜的空間政治關系，以及相異的行政權利與責任義務。其中：最重要的是要合理界定中央政府與地方政府的權利與責任，形成合理的職責分工體系，充分發揮政府調控與市場機制的作用和效力。日本在這方面頗具代表性，其做法與經驗具有啟迪性。

日本各層級政府在規劃事務職能上的分工較為明確：（1）國家的主要職責是定戰略，即編制國土形成規劃和國土利用規劃（全國），制定國土保護利用的戰略方向和基本方針；國家并不過多插手地方規劃管理，僅適當提出意見或勸告，給予地方較大的自主權。（2）都道府縣主要職責是劃分區，通過土地利用基本規劃將國土劃分為五類地域，以此作為銜接上層級宏觀戰略和下層級具體實施的抓手。（3）市町村的主要職責是定方案，以城市規劃等實施性規劃為手段，主導各類國土資源的開發建設和保護利用。在縱橫事權明晰的前提下，日本搭建了完善的國家與地方、部門與部門之間的利益協調平臺[36-37]。

3.4 剛性與彈性的政策平衡關系

國土空間規劃中剛性與彈性的平衡關系亦即“確定性”與“靈活度”之間的平衡關系[38]。由于國土空間既是封閉的更是開放的，既是靜態的更是動態的，因而其空間區位與功能定位也是階段性變化的。這就要求我們在空間規劃中必須注意把握好“剛性與彈性”的辯證演進關系，正確處理好“確定性”與“靈活度”之間的平衡關系，綜合考慮規劃的實施性與未來發展的各種可能性，從“定目標”“定指標”“定坐標”的強控型空間規劃體系，向注重戰略開發引導、注重規劃動態修編、注重空間留白機制的戰略性、協調性與柔性相結合的規劃體系轉變。

4 我國國土空間規劃的緊要任務

借鑒發達國家國土空間規劃的經驗，并結合我國實際，本輪國土空間規劃尚需在下列幾個方面進行補缺和深化研究。

4.1 深化跨區域性的國土空間協調規劃研究

國土空間規劃既包括市、縣、鎮（鄉）等微觀尺度的實施性規劃，又包括國家層面的戰略性規劃和省級層面的協調性規劃。在實施性規劃中，注重對生態空間保護紅線、基本農田保護紅線、建設用地增長邊界控制線等“行政單元空間”的規劃管控。在戰略性規劃中，主要著眼于宏觀性、全局性、長遠性的“戰略單元空間”的統籌規劃與功能布局。在協調性規劃中，則應重點關注區域之間、城市之間的“政策單元空間”的協同統一及其政策框架的構建。譬如：在法國，就有“市間國土協調綱要”[39]。這既是我們在以往的國土規劃或空間規劃中所缺失的，又是國土規劃或空間規劃的最大難點。因此，在新一輪國土空間規劃中，亟需突破局限于城市內部、區域內部、國家內部思考國土空間規劃的束縛，研究和增補“省際、市際國土空間協調規劃綱要”“都市圈國土空間協調規劃綱要”“城市群國土空間協調規劃綱要”“毗鄰國家之間國土空間協調規劃綱要”等重大實踐課題。

4.2 建議按四類主體功能區域構建差異化的國土空間規劃體系

由于不同主體功能區域（優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區）在資源稟賦、環境容量、開發強度、功能定位、開發方向與潛力等諸多方面存在顯著的空間差異性[40]，因此，筆者建議按四類主體功能區域，分類構建既有共性又有差異性的國土空間規劃編制審批體系、技術標準體系、實施監督體系和法規政策體系，以便進一步提高國土空間規劃管控的精細化水平、監督技能及其法規政策的實施績效。

4.3 開展相關法律法規的梳理與補漏工作

在我國國土空間規劃法律體系中，主干法（《區域規劃法》《土地管理法》《城鄉規劃法》《建筑法》等）已經具有較好的基礎；而《主體功能區規劃法》《國土空間規劃法》卻處于缺位狀態。同時，相關法（如：資源、生態、環境、產業、社會公共設施等）部門專項法，要么政出多門，相互矛盾或沖突現象比較明顯；要么至今依然缺失，未能履行應有的法律保護作用。因此，亟需開展梳理、整合與補漏工作。另外，《跨省（市、區）空間協調規劃法》《跨市（縣）空間協調規劃法》等也應早日提上議事日程。

4.4 關注我國國土空間關系演進中的新機制與新問題

在我國國土空間關系的演進中，將會不斷出現新現象與新問題，需要國土空間規劃人員給予持續的關注。譬如：目前有些學者開展了收縮城市和收縮鄉村的研究與探索，但是，有關收縮郊區、收縮城市群的研究尚未引起學界的重視；有些學者多年來關注城鄉發展差距、區域發展差距的研究，然而，城市群之間、城市群區域與非城市群區域之間的發展差距尚未引起足夠的重視；互聯網及人工智能技術的進展將會對我國國土空間關系的演進產生何種影響？全球化進程又將如何影響我國國土空間關系的未來演進？全球氣候變化將會對我國國土空間關系的演進產生何種影響？這些新的課題，亟需納入國土空間規劃的研究視域中來。