生態空間分類管控視角下上海市生態保護紅線劃定方法研究

金 嵐

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

2013 年，十八屆三中全會明確提出了“劃定生態保護紅線”的要求，并將其作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務[1]。劃定和保護生態保護紅線是落實生態文明建設理念、保障城市生態安全的重要手段，也是建立國土空間用途管制制度的重要基礎[2]。

對于上海而言，近年來隨著城市空間的擴張，生態空間匱乏，環境質量下降，生態環境的短板日益明顯。2014年，上海啟動《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》（以下簡稱“上海2035”）編制，提出了建設卓越的全球城市的目標，并從可持續發展的角度將建設“生態之城”確立為城市發展的一項分目標。結合“上海2035”編制，同步開展上海市生態保護紅線劃定，在對生態空間進行分類識別、分類管控的基礎上，形成紅線方案，作為保障城市生態安全和優化城市空間布局的底線性要素優先鎖定。2018 年6月28 日，《上海市生態保護紅線》正式對外發布，為推進生態保護和修復，維護城市生態安全奠定堅實的基礎。

1 國內生態保護紅線劃定方法比較

1.1 國家要求

十八屆三中全會后，國家層面組織開展生態保護紅線劃定，并陸續發布了一系列文件進行指導（表1）。2014年起，原生態環境部會同國家相關部門組織開展陸域部分生態保護紅線劃定，國家海洋局組織開展海洋生態紅線劃定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017 年1 月印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確了紅線劃定和管控的總體要求。2018 年國家機構改革后，生態保護紅線轉由自然資源部統一管理。2019 年10 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步明確了要將生態保護紅線劃定納入國土空間規劃編制工作，并與城市開發邊界、永久基本農田保護紅線等其他空間管制要素相銜接。伴隨工作的開展，生態保護紅線的內涵和劃定要求逐漸清晰。

表1 國家層面生態保護紅線相關文件Table 1 National documents related to ecological protection red lines

《若干意見》正式將生態保護紅線定義為“在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線”[3]，這一含義可以從三方面進行理解：

一是在市域空間格局中具有重要意義。生態空間和生態保護紅線之間是包含和被包含的關系。生態空間作為以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，與城鎮空間、農業空間一起，涵蓋了生產、生活、生態城鄉基本功能，共同構成覆蓋全域的城鄉空間。生態保護紅線位于生態空間內，為優化城市空間結構、維護生態安全發揮作用。

二是自身具有特殊生態價值。生態保護紅線相較于其他生態空間具有更加特殊的生態價值和生態功能，屬于底線性空間，具體包含生態極重要功能區域、生態極敏感脆弱區域和其他具有潛在重要生態價值的區域三種類型。每個城市由于不同的地理區位和地質條件特點，具體類型也不盡相同。

三是實施強制性嚴格保護。生態保護紅線是實施空間管制的重要手段。作為特殊重要的生態空間，生態保護紅線在“三條控制線”（生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）中處于首要位置，更加強調剛性管控的導向，優先進行生態保護和生態修復，嚴格限制影響生態環境質量的建設行為和人類活動。

1.2 省市實踐經驗

在國家生態文明建設的大背景下，各省市積極開展生態空間和生態保護紅線劃定管控的積極探索，部分城市在《生態保護紅線劃定指南》發布之前，已形成了成果，為最終生態保護紅線劃定奠定基礎。研究思路總體上分為兩種類型。

（1）基于全域生態空間分類識別模式

側重于自上而下，從總體空間結構出發，通過劃定全域生態空間反向確定城市空間的邊界，從而起到控制城市蔓延的作用。如深圳市在全國最早建立了基本生態控制線的管理體系，將全市陸域面積近50%的區域納入基本生態控制線，不僅涵蓋了一級水源保護區、風景名勝區、自然保護區等城市生態基底區域，還基于“區域綠地+生態廊道”的市域綠地系統結構，納入了維護生態系統完整性的生態廊道[4]。武漢市建立“兩線三區”的管理體系，即通過基本生態控制線和生態底線，將武漢都市區劃分為集中發展區、生態發展區、生態底線區三個區域。其中，生態發展區和生態底線區構成了生態空間，占武漢都市區面積約60%。而生態底線區作為生態要素集中、生態敏感的城市生態保護和生態維育的核心地區，是城市生態安全最后的底線，成為武漢市生態保護紅線的雛形[5]。

（2）基于保護要素識別模式

側重于自下而上，通過對各類型的保護要素梳理，對特殊重要的生態要素進行管控。如江蘇省在全省劃定十五大類陸域生態空間保護區域，總面積占全省國土面積的22.49%。根據保護要素的級別和生態功能，區分為國家級生態保護紅線和生態空間管控區域兩級。其中，國家級生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。其余為生態空間管控區域，以生態保護為重點，原則上不得開展有損主導態功能的開發建設活動，不得隨意占用和調整[6]。天津市在對市域范圍內各類自然資源現狀匯總和梳理的基礎上，將生態用地保護區類型劃分為山、河、湖、濕地、公園、林帶6 大類，細分為16 小類，并同樣采用分級管控的思路，分為紅線區和黃線區，對建設行為進行差別化管理[7]。

兩種方法各有所長，前者更加體現生態空間在優化城市整體空間結構中的作用，在城市層面較為適用[8]；后者側重更加體現對重點生態要素的保護，更適用于省級層面。同時兩種方法都試圖通過實施分級管控，兼顧管理的剛性和彈性。

2 上海生態保護紅線劃定總體思路和技術路線

2.1 總體思路

上海作為直轄市，兼具省級層面和城市層面的生態空間管控要求，一方面由于城市化水平較高、地域面積有限，迫切需要通過劃定整體的生態空間以限制城市空間擴張；另一方面作為獨立的省級行政單元，擁有自然保護區、水源保護區、森林公園等各類重要的生態要素，需予以特殊保護，進一步提升生態服務價值。因此，需要采用自上而下和自下而上相結合的方法，通過建立生態空間分類管控體系，統籌生態空間和生態保護紅線的管理。總體上從四個方面進行考慮：

一是樹立海陸一體的視角。上海位于長江三角洲平原地區，長江口和近海海域豐富的灘涂濕地資源和大小島嶼是生態空間的重要組成部分[9]，而國家層面也對劃定海洋生態紅線提出要求。因此，有必要將陸域和海域的生態空間作為整體進行研究，劃定陸海統籌的生態保護紅線。

二是銜接市域生態空間。生態保護紅線不是獨立的空間要素，而應對確定城市合理空間結構、維護城市生態安全發揮作用。因此，要結合城市空間戰略研究，在統籌劃定城鎮、農業、生態三大空間的基礎上，在市域生態空間內進一步識別，在使其成為保護城市生態安全的屏障。

三是體現生態服務價值。結合上海自身地理條件和生態環境特點開展綜合評價，全面分析生態價值優勢和生態環境問題，從而建立生態空間的分類管控體系，將具有較高生態服務價值的生態空間納入生態紅線，予以充分保護。

四是服務實際管理。在劃定階段要充分聽取意見，并考慮歷史遺留問題、現狀實際情況、重大項目規劃情況等，精確劃定紅線邊界，提高后續實施管理的可行性。

2.2 技術路線

上海市生態保護紅線劃定工作主要分為三個階段：第一階段結合“上海2035”的編制，形成覆蓋全市域的生態空間布局方案；第二階段以綜合評價為支撐，廣域生態空間進行分級分類，從中識別生態保護紅線總體范圍；第三階段開展多方對接，推進生態保護紅線精確落地（圖1）。

圖1 上海市生態保護紅線劃定技術路線圖Fig.1 The technical route of Shanghai ecological protection red line

3 上海市域生態空間布局

3.1 現狀生態資源梳理

（1）現狀生態用地梳理

《若干意見》明確的生態空間涵蓋森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等各類生態資源。上海由于城市化水平較高且地域面積有限，城鎮空間以外，耕地和林地、園地等其他農用地相互穿插，共同發揮保障生態安全、限制城市蔓延的作用。對照歷年土地利用年度變更數據，耕地、林園地、城市公園、河流、湖泊、灘涂等用地均納入生態用地范疇進行統計。2009 年至2015 年間，市域生態用地（含陸域以及長江口水域）總量呈現逐年下降趨勢，總面積維持在5200 km2以上，其中陸域部分生態用地面積在3800 km2以上，占全市陸域面積55%以上。從生態用地結構來看，最主要的生態資源是耕地、河流水面和林園地三種類型（圖2）。此外，上海市濕地資源年度監測報告顯示，近海與海岸灘涂濕地也呈現下降趨勢。

圖2 上海歷年生態用地面積統計圖Fig.2 Statistical of ecological land in Shanghai over the years

從空間分布上看，生態資源主要集中在郊區，中心城較為匱乏。其中，耕地主要分布在崇明島、杭州灣北岸和西南部靠近浙江省的地區（圖3a）。森林資源依托城市公園均衡布局的基礎上，在外環綠帶、黃浦江水源、郊區片林等地區較為集中（圖3b）。水體和灘涂方面，呈現郊區河網密布，環淀山湖地區湖泊群集聚，長江口和杭州灣北岸灘涂濕地集聚的特點[10]（圖3c、圖3d）。

圖3 上海市現狀生態用地分布Fig.3 The current situation distribution of ecological land

（2）重要生態要素梳理

在對各類生態用地進行全面梳理的基礎上，進一步收集整理上海市綠化、水務、農業、地質等行業主管部門納入特殊管控的生態要素集中分布區域（表2），充分重視其生態價值，予以特殊保護。

表2 上海市重要生態要素表Table 2 List of important ecological elements in Shanghai

3.2 規劃市域生態空間布局

“上海2035”基于陸海統籌發展戰略，劃定了生態、農業和城鎮“三大空間”，并建立生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護紅線“四條控制線”空間管控體系。圍繞建設“生態之城”的分目標，形成覆蓋全市域的生態空間布局方案。

（1）生態空間規模

“上海2035”提出至2035 年的生態建設目標要求（表3），生態空間的規模總量需與之相匹配。陸域范圍內，在建設用地總規模控制在3200 km2的基礎上，統籌水系、耕地、林地、綠地、濕地等各類發揮生態功能的空間要素，在保護現狀生態用地基礎上，進一步通過生態建設增加生態空間規模。長江河口和海域地區，保護岸線、灘涂、島嶼等近海資源，提高生態岸線比例，維護灘涂資源動態平衡[11]。全市陸域生態用地（含綠化廣場用地）面積占比不低于60%，劃定陸海統籌的生態空間共5465 km2（含長江口及近海海域面積），其中陸域生態空間約3033 km2。

表3 “上海2035”生態之城建設核心指標Table 3 List of core indicators of eco-city construction in “Shanghai 2035”

（2）生態空間結構

適應江、河、湖、海、島等城市地理特征，以及主導風向和水網脈絡走向，并控制城市蔓延，構筑與三個空間規劃層次相適應的“雙環、九廊、十區”多層次、成網絡、功能復合的生態空間體系。對接區域，保護和建設崇明世界級生態島、環淀山湖水鄉古鎮生態區、長江口及東海海域濕地區、杭州灣北岸生態灣區四大生態區域。市域沿主要河網和通風廊道形成9 條大尺度的生態走廊，以改善氣候環境，維護生物多樣性，平衡生態系統。主城區繼續推進中心城外環綠帶和楔形綠地建設，并在外圍構筑近郊綠環，主城片區和中心城之間通過16 條生態間隔帶進行分隔，防止主城區蔓延。在線性生態空間的重要節點，構筑國家公園、區域公園（郊野公園）、城市公園、地區公園、社區公園為主體的城鄉公園體系（圖4）。

4 生態保護紅線總體方案

4.1 生態服務價值評估

《生態保護紅線劃定指南》提出了4 類生態系統服務功能重要性評估方法和4 類生態環境敏感性評價方法。根據上海的地理環境特點，從中篩選適宜的評價方法（表4）。從海陸一體的視角出發，有針對性地開展評估，有效識別出具有較高生態價值空間要素分布，為生態空間的分類管控提供支撐。

（1）生態服務功能重要性評價

圖4 上海市域生態網絡規劃圖Fig.4 Shanghai territory ecological structure of plan

表4 生態服務價值評估方法篩選表Table 4 Selection of ecological service valuation methods

主要從水源涵養、水土保持、生物多樣性維護等方面進行評估。可以發現水源涵養重要功能區位于西部淡水湖泊群、黃浦江等水源保護區、骨干河道和水源涵養林、森林公園等地區。水土保持重要功能區位于長江口島域周緣、大陸部分邊灘區域和西部少量山體。生物多樣性重要功能區為河口海域、灘涂濕地和金山三島地區[12]。

（2）生態環境敏感性評價

主要從水土流失和鹽漬化敏感性方面進行評價。水土流失敏感區主要位于崇明島東西兩端潮間帶灘涂及部分殘丘，鹽漬化敏感區主要位于崇明北沿、長興島西端和南匯東灘沿海新近圍墾區和灘涂濕地。

除此以外，極小種群物種棲息地等也是具有潛在重要生態價值的區域。

4.2 市域生態空間分類體系

根據生態服務價值評估結果，對生態空間分為四類進行管理，形成剛柔并濟的保護框架。將其中生態系統服務功能較為重要和生態環境較為敏感，以及潛在的重要生態價值區域作為一類、二類生態空間，總面積約1265 km2，作為禁止建設區，禁止影響生態功能的開發建設活動。將城市開發邊界外除一類和二類生態空間以外的結構性生態空間劃為三類生態空間，面積約4096 km2，作為限制建設區進行管控，禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，控制線性工程、基礎設施和獨立型特殊建設項目（注：一類、二類、三類生態空間面積均包含長江口和近海海域地區）。城市開發邊界內結構性生態空間作為四類生態空間，面積約104 km2，嚴格保護并提升生態功能（圖5）。

圖5 上海市域生態空間規劃圖Fig.5 Shanghai territory ecological space plan

4.3 生態保護紅線總體方案

一類、二類生態空間作為生態保護紅線的劃定范圍，從生態功能的角度分為生物多樣性維護紅線、水源涵養紅線、特別保護海島紅線、重要濱海濕地紅線、重要漁業資源紅線和自然岸線6 種類型。生態保護紅線范圍包含了自然保護區、飲用水水源一級保護區、森林公園核心區等重要生態要素，實現了一條紅線管控重要生態空間[13]（表5）。

5 上海市生態保護紅線精確落地

生態保護紅線作為一種強制性的空間管制手段，劃定和管控措施必將對涉及主體的利益產生影響，因此有必要對于每一區塊的現狀和規劃情況進行逐一核實，進行精確落地，并和地方政府、相關管理單位或權利人充分溝通，取得共識。

5.1 現狀核定

基于地理國情普查數據進行劃示，同時與土地利用年度變更調查數據和遙感影像數據進行比對。依據道路、海堤/江堤、河流、湖泊、水庫等地理邊界或調查明確的地塊邊界修正生態保護紅線各區塊邊界，在保證生態功能不受損和不影響區塊完整性的前提下，避讓現狀集中成片且具備合法手續的的城鎮居住、公共服務、交通市政設施等建設用地，以及成規模的耕地。以利于實施管控。

表5 上海市生態保護紅線分類型匯總表Table 5 Summary of the ecological protection red lines in Shanghai

5.2 規劃控制線校核

與國土空間規劃劃定的城市開發邊界、永久基本農田保護紅線，以及市政交通規劃等其他規劃控制線銜接進行對接，基本實現“三條控制線”互不重疊，并減少對未來新增的公益性設施的影響，提高可行性。銜接《上海市主體功能區規劃》，確保規劃明確的禁止開發區域全部納入生態保護紅線。銜接《上海市海洋功能區劃（2011-2020年）》關于大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率等要求。通過上下銜接，最終劃定上海市生態保護紅線總面積2082.69 km2，其中陸域面積89.11 km2，長江河口及海域面積1993.58 km2，自然岸線總長度142 km（圖6）。

圖6 上海市生態保護紅線分布圖Fig.6 Shanghai ecological protection red line plan

6 結語

通過向上銜接市域生態空間管控體系，向下銜接各類重要生態要素的管理要求，上海市生態保護紅線形成劃定成果，成為市域空間管制最嚴格的手段。2018 年9 月，上海市出臺《關于落實“上海2035”，進一步加強四條控制線實施管理的若干意見》，其中也進一步明確對生態保護紅線實施“強制性嚴格保護”的要求。生態保護紅線的管理機制已逐漸建立，并將納入日常的常態化管理。后續還需要開展勘界定標、法規制定、動態監測等一系列的措施，以促進管理機制不斷完善，推動紅線內的生態功能和質量不斷提升。