鄉村振興背景下的上海市郊野單元村莊規劃研究
——以松江區泖港鎮試點為例

黃 婧，吳沅箐

（1. 上海市松江區規劃和自然資源局，上海 201600；2. 上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

為貫徹落實國家鄉村振興戰略要求，上海市出臺了《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》和《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018-2022 年）》，提出要抓規劃編制與落地。2018 年8 月，上海市召開全市鄉村規劃編制啟動會，《上海市鄉村規劃導則（試行）》（以下簡稱《導則》）系列成果下發至各區鎮。該導則構建了全市鄉村地區的規劃體系，即村莊布局規劃—郊野單元村莊規劃—村莊設計[1]。其中，郊野單元村莊規劃是上海市郊野單元規劃系列的3.0版本。

郊野單元規劃作為上海首創和特色規劃，自實施以來對鄉村地區的建設和發展發揮了積極作用。3.0 版本的上海市郊野單元規劃也由原來的專項規劃發展為村莊規劃，成為實施土地用途管制特別是鄉村建設規劃許可的依據。相較于前兩版，3.0 版本郊野單元村莊規劃結合鄉村振興戰略進行了一系列創新性探索。筆者參與了歷次上海市郊野單元規劃編制工作，本文在總結郊野單元規劃發展歷程基礎上，結合負責編撰并已獲批的《上海市松江區泖港郊野單元村莊規劃（2017-2035 年）》[2]試點為例，闡述郊野單元規劃的示范性創新實踐，探討鄉村振興背景下郊野單元村莊規劃的創新思考，以期為鄉村規劃編制與鄉村振興發展提供借鑒。

1 上海市郊野單元規劃發展歷程

自2012 年提出“郊野單元規劃”以來，上海市郊野單元規劃共經歷了三版。其中1.0 版郊野單元規劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農用地整治、建設用地整治和專項規劃整合3 項內容[3]；2.0 版郊野單元規劃銜接新一輪總規要求進行了創新，包括成果體系創新、單元圖則管理使用、管制分區細分等[4]。1.0 版是解決多規合一、土地綜合整治和減量化的問題，2.0 延續1.0版鎮級土地整治規劃的定位[5]。前兩版郊野單元規劃在實踐中產生了多種模式[6]，對于優化集建區外的用地布局、指導鄉村地區建設和開展土地綜合整治發揮了積極作用。但是對集建區外廣大農村地區產業模式、安置方案和居住模式、歷史文化保護等方面缺少研究[7]，同時由于資金需求大、政府與企業、村集體、農民之間利益協調難等問題導致實施成效低于預期[8-9]。2017 年伴隨著國家“鄉村振興”戰略提出、《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》（以下簡稱“上海2035”）批復，上海進一步研究鄉村地區的功能定位和發展方向，在《導則》中提出了3.0 版郊野單元村莊規劃，結合鄉村振興戰略落實、“上海2035”實施等新要求進行了探索，其主要功能在于解決規劃傳導、用途管制依據、建設項目依據、推動實施的問題。筆者通過對三版郊野單元規劃導則[10-12]比較（表1），發現雖然隨著背景和目標的變化，郊野單元規劃由專項規劃變成了詳細規劃，規劃核心內容也從土地整治轉向引領鄉村地區發展的村莊規劃多重內容，編審權限也逐步下放至各區，但是其背后注重解決郊野地區問題、側重規劃的實施性的邏輯是一脈相承的。

表1 上海市歷版郊野單元規劃比較Table 1 Comparison of different editions of countryside unit planning in Shanghai

2 鄉村振興背景下郊野單元村莊規劃新思路

郊野單元村莊規劃是在國土空間規劃和“鄉村振興”戰略背景下應運而生的。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是鄉村振興的總方針。3.0 版的郊野單元村莊規劃聚焦這20 字方針，在規劃內容上多方面探索鄉村振興的實施路徑。

2.1 開展產業發展策劃

1.0 版和2.0 版郊野單元規劃中無產業發展策劃內容，重點在于對現狀“198”工業用地進行梳理和評估，進而制定近期和遠期減量化方案。而3.0 版加強了產業發展策劃的內容，要以穩固農業生產功能、凸顯生態功能、創新服務功能、激活鄉村地區經濟活力為目標，提出農業與旅游、文化、教育、康養等產業深度融合的發展思路和策略，進行業態與項目策劃，為鄉村地區“產業興旺”提供智力策源。

2.2 嚴格空間管制要求

1.0 版和2.0 版郊野單元規劃中通過落實新市鎮總規和鎮級土總規控制指標，制定單元內綜合減量化方案、類集建區規劃和后續整備用地規劃等形成土地利用總體布局方案。而3.0 版結合國土空間規劃用途管制要求，進一步細化了空間管制內容：一方面通過劃定各類空間管制分區，提出主要管控要求，形成“空間管制分區一張圖”（包含空間管制分區圖和空間管制分區管理清單）；另一方面通過鄉村單元圖則，將郊野單元的建設用地規模、減量化規模、基本農田保護規模等各項發展指標落實到各個鄉村單元，并落實控規圖則，明確地塊屬性和相關參數。這為鄉村地區全域全地類管理，推進全域國土綜合整治，提升鄉村地區建設水平和空間治理提供了依據。

2.3 創新農民相對集中居住引導模式

1.0 版和2.0 版郊野單元規劃中在農民自愿的基礎上開展宅基地減量化，并通過增減掛鉤政策工具、類集建區規劃落實農民安置要求。而3.0 版在總結上海“三個集中”歷史經驗、借鑒浙江等地模式基礎上，創新性地提出了“E+X+Y”的鎮村體系來引導農民相對集中居住。其中，“E”點，指城鎮集中安置區，原則上在城市開發邊界內規劃農民集中居住區，按照國有建設用地進行供地。“X”點，指農村集中歸并點，為城市開發邊界外，依托保留（保護）村布局的用于村內歸并或跨村歸并的農民集中安置區，土地性質為“宅基地”。“Y”點，指農村保留居住點，為鎮總規中遠期保留村。“E+X+Y”的鎮村體系的創設，進一步明確了鄉村地區的村莊布局，為實現“生態宜居”以及后續制定差別化的規土管理政策提供了依據。

2.4 增加風貌規劃引導內容

1.0 版和2.0 版郊野單元規劃中無風貌保護內容。上海由于特殊的地理位置和歷史發展進程，整體呈現出“憑江臨海、河湖浦蕩、九峰多泖、水鄉田園”的江南水鄉風貌特征，并以古海岸線“岡身線”和長江為界，形成特征鮮明的西部湖沼平原、東部濱海平原、崇明沙島平原三種地貌類型，而上海鄉村悠久深厚的歷史積淀和豐富多彩的鄉土民俗也需在鄉村規劃內予以保護和傳承。因此3.0 版要求按照《上海市郊野鄉村風貌規劃設計和建設導則》，提煉總結歷史文化保護、鄉村風貌、色彩引導、建筑元素符號等特征，繼承和發揚傳統文化，突出不同村域的特色風貌，提出保護提升鄉村風貌的景觀策略，是“鄉風文明”建設的重要內容。

2.5 加強規劃實施引導

1.0 版郊野單元規劃主要通過制定三年增減掛鉤方案來推動實施，2.0 版郊野單元規劃對接“十三五”規劃增加了公共服務與基礎設施、農民集中安置、休閑農業和鄉村旅游、土地整治、生態建設等近期項目庫內容，并對近期重點項目類型、數量、規模、位置和建設時序等進行安排。3.0 版在2.0 版基礎上制定了近期行動計劃，明確農民相對集中居住等規劃實施的路徑和策略。根據鄉村振興建設發展目標，確定近期重點建設項目和區域，提出產業發展、農民集中居住、基礎設施和公共服務設施的具體項目，形成近期項目庫并落到控制性詳細規劃圖則深度，直接指導村級項目的實施建設。較2.0 版，3.0 版近期項目一是村級公共配套設施和產業用地配置類型更為豐富，二是通過地塊落圖則的方式明確各項指標，直接指導項目的實施。

3 松江區泖港鎮郊野單元村莊規劃試點實踐

3.1 研究區概況

泖港鎮位于上海市西南、松江區黃浦江南側。東隔鄉界涇與葉榭鎮相連，西以茹塘港為界與新浜鎮相鄰，南隔小泖港河與金山區朱涇鎮相望，北枕橫潦涇與石湖蕩鎮為界，總用地面積57.62 km2，屬于黃浦江準水源保護區范圍。2014 年，為推動泖港鎮的轉型發展、實施新型城鎮化戰略，泖港鎮編制了《上海市松江區泖港鎮郊野（SJMG01）單元規劃（2014-2020 年）》[13]（以下簡稱“泖港鎮1.0 版郊野單元規劃”），重點解決農用地整治和建設用地減量化問題（圖1）。2018 年泖港鎮作為上海“江南田園”鄉村振興戰略部署的首批試點，由松江區規劃資源局和泖港鎮政府共同組織，以上海市城市規劃設計研究院為技術支撐，編制了《上海市松江區泖港鎮郊野單元村莊規劃（2017-2035年）》（即泖港鎮3.0 版郊野單元規劃）。該規劃統籌城市開發邊界外的用地規模和空間布局，以自然生態空間用途管制推進黃浦江上游地區優質生態空間的保護與利用，以宅基地改革和農村集體經營性建設用地入市試點推進滬韻鄉居特色打造和鄉村產業興旺，以鄉村單元圖則管理創新推動郊野地區規劃覆蓋，指導十三五期間鄉村旅游、民生工程等建設，促進農村項目落地實施，對全市郊野單元村莊規劃編制和鄉村振興實施具有示范和創新意義（圖2）。因此本文選取泖港鎮作為案例研究3.0 版的創新之處。

圖1 泖港鎮郊野單元土地利用規劃圖（1.0版）Fig.1 Maogang countryside unit land use plan (Version 1.0)

3.2 泖港鎮郊野單元村莊創新探索

（1）產業發展策劃

圖2 泖港鎮郊野單元土地利用規劃圖（3.0版）Fig.2 Maogang countryside unit land use plan (Version 3.0)

泖港鎮是生態農業重鎮，現狀農業發展模式以家庭農場為主，但是農業產值不高，2018 年泖港鎮農業總產值5.4億元，而工業和第三產業總產值分別達35.9億元、13.3億元，主要經濟來源仍為第二產業和第三產業。按照1.0 版郊野單元規劃，近期郊野單元工業用地減量50.03 hm2，遠期全部減量化。按照上位規劃《松江區城市總體規劃暨土地利用規劃（2017-2035）》，至2035 年泖港鎮規劃建設用地總規模8.5 km2，其中開發邊界外用地規模6.8 km2[14]。而開發邊界外現狀建設用地總規模10.4 km2，其中“198”工業用地2.8 km2，與區總規下達規模相比，凈減量化指標達3.6 km2，減量化任務較重。綜上，“198”工業用地產業轉型和升級壓力確實很大。同時，五厙現代農業園、韋伯生態農業園、涌禾生態農業園等鄉村旅游景點星羅棋布，鄉村旅游資源有待進一步整合。本次郊野單元村莊規劃內，堅持“無策劃不規劃”，結合泖港實際和特色開展產業發展策劃。泖港郊野單元內產業主要包括黃橋田園綜合體、花卉農旅區、農林復合區、現代農業區、先進制造區5 大分類、8 大片區（圖3）。同時，結合花卉農旅區和黃橋村兩大鄉村旅游資源重點片區進行鄉村旅游綜合配套，形成農旅中心和黃橋綜合配套區，提供度假村、民宿、特色餐飲、商業購物、文化展示等綜合服務。通過產業發展策劃，明確了未來泖港鎮的產業發展空間布局、整合了現有農旅資源、完善了相關設施配套，為促進泖港鄉村產業的發展、增加農民的收入提供了規劃依據。

圖3 泖港郊野單元產業空間布局圖Fig.3 Industrial spatial layout of Maogang countryside unit

（2）空間管制

本次郊野單元村莊規劃，將泖港鎮自然資源按照生態保護類、文化保護類和鄰避防護類進行分類用途管制。其中，生態保護類分區包括永久基本農田、飲用水水源保護區、重要野生動物棲息地/重要濕地、結構性生態空間、重要片林5 項，文化保護類分區包括歷史文化遺產和古樹名木2 項，鄰避防護類分區包括“三高”沿線保護控制區和鄰避設施控制防護區2 項，分別落實上位規劃以及農、林、水、文物保護、市政等專項規劃的管制要求，并制定泖港鎮空間政策區管理清單，明確各空間要素的管控剛性程度、總量/空間管控要求、用途管制要點、功能引導要求，特別是加強對該空間要素內建設用地新增、保留、轉型、拆除的管控，為泖港鎮全域用途管制提供規劃依據。例如，對于永久基本農田實施最為剛性的五星管控，總量按照1927 hm2（2.9 萬畝）進行控制，嚴格用途管制，A 類永久基本農田禁止嚴重破壞破壞耕作層的各類活動、B 類永久基本農田允許實施農林復合利用，嚴禁挖湖造景，嚴格限制建設項目隨意占用各類永久基本農田（表2）。

表2 泖港鎮空間管制分區管理清單（部分）Table 2 Management list of space control zones in Maogang town (part)

同時，按行政村劃分為16 個鄉村單元，將郊野單元的各項發展指標落實到各個鄉村單元。以黃橋鄉村單元為例，在圖則內明確本單元總人口0.1 萬人、建設用地總規模39.42 hm2、減量化指標50.31 hm2、永久基本農田保護面積151.06 hm2、設施農用地規模3.16 hm2、林地面積71.26 hm2、水域面積27.43 hm2、“X”點農村新社區規模9.80 hm2等核心指標，并列明黃橋村農民安置用地、擬入市集體經營性建設用地等規劃新增建設用地的地塊編號、用地性質、用地面積、容積率、建筑高度等控制性指標，并形成矢量入庫文件，為后續建設提供依據（圖4、表3）。

（3）農民相對集中居住引導

圖4 泖港鎮黃橋鄉村單元圖則Fig.4 Huangqiao village unit plan of Maogang town

泖港鎮1.0 版郊野單元規劃中，遠期宅基地減量338.36 hm2，規劃類集建區內安置用地37.73 hm2，位于集鎮中心區西部以及五厙社區北部。本次郊野單元村莊規劃中，因地制宜引導農戶向保留（保護）村歸并，通過摸清底數測算進鎮安置和平移歸并需求，通過梳理上位規劃條件和意見征詢開展農民安置區選址。據調查統計，泖港鎮居住在宅基地上的在冊戶籍數為9880 戶，另有663 戶滿足分戶條件。通過排摸，最后認定3188 戶農戶無村內建房資格，通過進“E 點”進行集中安置；7292 戶具有村內建房資格，通過在“X”點平移歸并以及在“Y”點保留更新實現其居住權，同時如果有進鎮意愿也鼓勵進“E 點”安置。為節約集約用地，本次規劃明確“X”點戶均建筑占地面積不超過90 m2，戶均宅基地面積不超過110 m2，戶均宅基地與分攤宅旁道路總面積不超過260 m2；“E 點”戶均建筑面積為200 m2。最后綜合考慮村莊發展條件和鎮村意愿，規劃形成“2E+12X+11Y”村莊鎮村體系（圖5），即2處“E”點、12 處“X”點和11 處“Y”點。規劃的2 處“E”點，一處為五厙城鎮集中安置區，一處為泖港城鎮集中安置。由于泖港鎮區受上位規劃影響，鎮區開發邊界用地較少，可用于農民集中居住的13 塊住宅組團用地按原法定控規容積率核算，扣除10%公建配套后僅可安置2405 戶，無法滿足農民進鎮安置需求。因此本次規劃中，面對鎮區安置缺口，一方面建議后續將部分安置地塊的容積率由1.2 提高至1.6，另一方面在城市開發邊界外的鎮區西側和南側新增4 塊安置用地作為“E”點。調整后“E”總用地規模73.21 hm2，可安置5299 戶。規劃12 處“X”點，主要分布在黃橋保護村和11 個保留村，用地規模75.66 hm2，可安置3031 戶，新增“X”點難以避讓永久基本農田33.04 hm2，進行等量等質補劃。規劃11 處“Y”點，選取保留村內現狀宅基地分布較為集中的自然村落進行保留。該鎮村體系的明確，也為后續泖港鎮開展黃橋村等保留保護村村落風貌、自然景觀、重要節點、公共空間或鄉村建筑等村莊設計提供了基礎。

圖5 泖港郊野單元鎮村體系規劃圖Fig.5 Town and village system planning of Maogang countryside unit

（4）風貌規劃引導

泖港鎮郊野地區整體上農田廣袤、濱江林帶綿延，村莊與河道相依，點綴于農田之中，展現江南水鄉田園特色風貌。本次規劃中，加強了對泖港鎮風貌規劃的引導，提出規劃形成“五區一帶”的郊野風貌格局，明確七彩花田風貌區、泖田濕地風貌區、廣袤田園風貌區、現代產業風貌區、浦江森林風貌區以及濱江休閑帶各風貌區的發展導向和特色景觀（圖6）。如七彩花田風貌區，以五厙休閑農業園為基礎，形成以四季不同花卉主題為特色的郊野花田風貌，打造集文娛休閑、鄉村體驗等功能為一體的綜合活動區。在傳承和發揚地方文化傳統方面，本次規劃提出單元內的歷史文化保護以劃定的文化保護紅線、古樹名木為重點，并對于黃橋楹聯文化要素，建議組織開展相應文化節慶活動，鼓勵進行藝術化處理和創新，建設營造展示此類文化要素和活動的重要場所。在村居建筑風貌方面，本次規劃建議采取江南為底、融合現代，富有鄉村風貌特色、承載江南文化內核的“江南田園”建筑風格，突出“粉墻黛瓦”，追求輕巧、秀美、雅致的風格，建筑宜選用柔和中性的江南傳統白、青、灰、褐和原木色色調。

（5）近期行動計劃

為加強郊野單元村莊規劃的落地實施，本次規劃內特別規劃重點建設項目共29 個，包括公益性設施項目19 個、安置項目4 個、經營性用地項目3 個、生態項目1 個以及其他項目2 個等。公益性設施項目主要包括開發邊界外各村三室一點、開發邊界內安置區公共服務設施配套等內容；安置項目主要包括泖港鎮區開發邊界內動遷安置房，開發邊界外曹家浜村、黃橋村、曙光村的農村集中歸并點等；經營性項目主要包括興旺村和黃橋村內的鄉村旅游項目；生態項目為泖港鎮區內的涵養林、防護林廊道建設項目；其他項目主要包括泖港鎮市級土地整治項目區以及鄉村振興試點區黃橋村土地綜合整治項目（圖7）。其中，對于安置項目、經營性項目、公益性項目的建設用地均已在各自的鄉村單元圖則內落地，為后續項目供地提供了規劃依據。

圖7 泖港郊野單元近期重點建設項目匯總圖Fig.7 Summary of recent key construction projects of Maogang countryside unit

3.3 需進一步探討的問題

在泖港郊野單元村莊規劃編制和實施中，也反映了一些共性問題，需要在全區乃至全市層面進一步思考。首先，郊野單元村莊規劃是一個實施性的規劃，由于農民安置意愿、安置方式政策性引導和經營性項目方案（特別是涉及到點狀供地的）等方面會發生變化，與已批規劃發生不一致，建議參考控制性詳細規劃明確后續郊野單元村莊規劃調整機制。其次，目前郊野單元村莊規劃按照兩規合一的用地分類進行編制和入庫管理，但是隨著集體經營性建設用地入市，其程序和收益分配機制與國有建設用地存在差異，在圖則的用地性質內以“一類用地”（村莊建設用地）予以明確是否可行。再次，類似泖港這種涉農新市鎮的規劃總建設用地規模較小，開發邊界外用地規模遠遠小于現狀建設用地，農民安置方式的節地率是規劃中需要思考的重要問題，一方面要土地減量化，另一方面要農村產業興旺和生態宜居，在“四線管控”相關文件要求下，開發邊界外不宜新增工業用地（M）、科研設計用地（C65），給鄉村經濟發展帶來極大的挑戰。最后，上海郊區承擔了全市永久基本農田保護的任務，如松江區永久基本農田保護任務重，黃浦江南岸的新市鎮是落實全區基本農田分布的重點地區，在鄉村振興要求下，選址確實難以避讓的交通市政基礎設施、鄉村公益設施、林地布局、河道整治和水利設施項目，均與現狀基本農田發生較大的矛盾，如何保持在現有永久基本農田政策法規要求下，進行近期項目的建設，如何通過郊野單元村莊規劃層面保障鄉村振興項目的落地建設，均是需要重點研究的問題。

4 主要結論

本文總結了上海市郊野單元規劃發展的歷程，提出最新的郊野單元村莊規劃作為郊野單元3.0 版本，已經由原來的1.0 版本和2.0 版本的專項規劃發展為村莊規劃，與國土空間規劃的新要求相適應。在鄉村振興背景下，郊野單元村莊規劃圍繞20 字方針進行了一系列創新：開展鄉村地區業態與項目等產業發展策劃，激活鄉村地區經濟活力；結合國土空間規劃用途管制要求，通過“空間管制分區一張圖”和鄉村單元圖則，嚴格鄉村地區的空間管制要求；借鑒本市歷史經驗和浙江做法，通過城鎮集中安置區（“E”點）、農村集中歸并點（“X”點）、農村保留居住點（“Y”點）鎮村體系制定差別化政策、引導農民集中居住；增加風貌規劃引導內容，傳承江南水鄉風貌特征和特色傳統文化；制定近期實施計劃，通過地塊入圖則入管理庫形式指導項目落地實施。并以松江區泖港鎮郊野單元村莊規劃試點為例，對郊野單元村莊規劃的創新之處進行說明。最后，本文指出，郊野單元村莊規劃編制和實施中，在規劃調整機制、用地分類、準入地類、以及與永久基本農田銜接等方面仍有待進一步探索。